乡村振兴背景下湖南农村社会风险治理机制研究

蒋云贵

（长沙学院法学院，湖南 长沙 410022）

改革开放以来，党和国家一直高度重视“三农”问题。2004—2021年党中央、国务院连续18年颁发的中央一号文件，都以“三农”问题为中心。2017年习近平在中共十九大报告中指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。乡村振兴战略基本方针和总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。然而当前的乡村，无论是农村产业和生态环境，还是乡村文化教育、社会治安和农民家庭生活等方面，均存在不确定性、复杂性、多样性和损失严重性程度很高的风险，这些风险已成为湖南乡村振兴战略实施中的严重障碍。需要构建系统的治理机制对其进行治理和管控，方能保障湖南乡村振兴战略顺利实施。

一 湖南农村社会风险现状实证分析

贝克（Ulrich Beck）“风险社会”理论问世后，风险作为一种系统处理由现代化本身诱发和引入的危险和不安全的方式［1］21，由于其泛在性和不确定性，已逐渐进入人们的视野并不断得到重视。布雷耶（Stephen Breyer）形象地描述了风险的泛在性和不确定性：这个世界充满了风险……我们中的任何人都可能被几乎任何东西所伤害——这包括腐烂的苹果、凹凸不平的人行道、松开的鞋带、溅洒出来的柚子汁、不诚实的律师［2］3-4。可见，在风险社会中，大部分风险是由人类社会的活动造成的，具有强烈的社会建构性，理论界习惯称之为“社会风险”。相对而言，可视其为与“自然风险”相对的概念。如何管控这些由人类活动制造出来的、广泛存在且具有很高不确定性的风险，成为人类维护正常社会秩序而必须面对的课题。为实施有效的管控，风险管理学者根据其来源和性质通常将其分为经济风险、技术风险、政治风险、法律风险等类型［3］20-21。

由于当前湖南农村社会具有时间和地域上的特殊性，其风险的来源和表现形式均具有不同于一般风险的特定性，可根据实际情况对其进行分类，分类依据主要考虑风险的同源性、同质性和相关性。由于当前湖南农村社会经济风险与技术风险关联密切、相辅相成，且很大程度上同质同源，可将经济风险和技术风险合并为经济技术风险。同理，将政治风险和法律风险合并为政治法律风险。另外，根据当前湖南农村文化有所衰落、教育欠发达以及农村居民家庭生活存在一些难题等现状，对农村文化教育风险和农村生活风险也纳入研究范畴。

为了解农村社会风险现状，课题组于2021年6—7月深入湖南农村进行问卷调查。调查问卷共设计了12个问题，前11个问题分别涵盖了农村经济技术风险、农村政治法律风险、农村文化教育风险和农村生活风险等方面。第12个问题涉及对未包含在前面11个问题中的其他社会风险的补充调查，目的在于全面了解农村社会风险现状，防止遗漏某些重要的社会风险。本次调查共发放问卷153份。为使调查结果具有典型性和代表性，每村只选择1个调查对象进行调查，最后回收问卷153份，剔除无效问卷2份后得到有效问卷151份，涉及全省各地区151个村。另外，考虑本次调查对象均为农民，调查中在语言表达方面进行了符合调查地区农民口语习惯的通俗化处理。值得一提的是，调查中，由于样本数量有限，加之样本分布的非绝对均衡性，特别是作为调查对象的部分农民的认知能力的局限性①例如，调查对象对问卷中的某些概念（如“群体性事件”“义务教育”）的理解可能存在偏差；再如，调查对象可能将无人照顾的留守老人和儿童包括在无人赡养的老人或无人抚养的儿童之内。，调查结果可能与实际情况有一定差异。当然，这些问题调查结果的具体数量和比例对研究目标本身而言不会造成实质性影响。因此，对于这些调查统计数据信息，课题组决定作为存疑数据信息进行处理，忽略其具体数据和比例，一概以“有”代替，在不影响农村社会风险治理对策建议提出的前提下，谨慎参照使用。

农村政治法律风险调查结果中，认为所在村治安状况好的有39%，有调查对象陈述所在村发生过群体性事件，陈述所在的村存在抢老人棺材、强制平坟、禁止清明扫墓等情形的仍然有15%。补充的政治法律风险中，民间纠纷方面达到44人，违法犯罪方面也有25人，可见此类法律风险在农村表现比较突出。具体统计数据见表1。

表1 湖南农村政治法律风险调查统计

农村经济技术风险调查结果表明，回答不存在土地抛荒的仅有26%，可见农村当前土地抛荒风险较大，很可能会影响粮食产量；回答种植农作物会打除草剂的达到72%，打除草剂意味着水稻会存在农残，可能会出现粮食质量安全风险，而且除草剂作为有毒农药，大面积喷洒可能会对农村生态环境造成严重影响；认为所在村无空气污染和水资源污染的仅有25%，农村环境污染情况可窥一斑。具体统计数据见表2。

表2 湖南农村经济技术风险调查统计

续表

农村文化教育风险调查统计数据显示，有调查对象反映所在村存在儿童无法接受义务教育的情况，在早已普及义务教育的背景下，这种风险还是存在。所在的村存在抢老人棺材、强制平坟或禁止清明扫墓等情形的尚占15%，说明在一部分村镇，少数基层干部的违法或不合理行为对农村传统文化带来一定的破坏性。统计数据如表3所示。

表3 湖南农村文化教育风险调查统计

对于农村生活风险方面的调查，回答所在的村存在无人赡养的老人和无人抚养的儿童的问卷均有；回答所在的村没人离婚的仅占15%；回答所在的村存在村民看不起病情形的占比为67%。具体统计结果如表4所示。

表4 湖南农村生活风险调查统计

二 湖南农村社会风险及其成因分析

风险与人类活动相伴相生，随着经济和科技的发展，人类社会面临越来越泛在、复杂、多元和不确定的风险威胁。可以说，现代社会的风险基本上都是人类活动的衍生物，人类自身就是制造风险的根源［4］7。尤其是工业化、市场化和全球化的高速推进，城市扩张、技术创新、基因工程以及高空高压高度危险作业的高频化，在为人类生产生活带来极大进步和便捷的同时，也导致风险蔓延到社会的每个角落。当现代性和工业化的负面后果不再局限于某些群体而侵袭到每一个个体时，当关键问题由阶层地位的分配转变为由风险位置的分配之时，我们就已经或正在进入一个新的时代——一个新的风险社会的时代［5］。在这个人类自己制造的风险社会中，除了冒险，人类将别无选择［6］218。

由于引发农村社会风险的因素来源复杂多元且具有高度不确定性，加之农业天然的弱质性以及长期以来城乡发展不协调、农村经济相对落后、农民文化素质偏低、收入不高的状况，农村居民个人、家庭抑或农村社会,在这些风险面前均显得比较脆弱。这种脆弱性的魔咒就是，脆弱的风险主体，如农民个人、家庭和农村社会等常常会面临更大更多的风险，却难以有机会获取有效的风险管理工具和对策。而且，由于这些挑战农民个人、家庭和农村社会的风险大多属于系统性风险，难以管控和预防，从而容易导致农民个人、家庭贫困程度加深［7］。

调研统计结果显示，当前湖南农村社会风险主要包括政治法律风险、经济技术风险、文化教育风险和生活风险四大类。各种社会风险在农村均有不同的表现形式，具有各自独特的成因。

（一）湖南农村政治法律风险及其成因分析

农村政治法律风险包括政治风险和法律风险。

农村政治风险主要表现为村民上访、群体性事件、舆情爆发等形式，其产生的主要原因在于基层政府少数工作人员行为不当或不作为，有些村干部存在违法乱纪和选举不规范行为等［8］。比如，近年来少数基层政府和村级两委在执行政策过程中“一刀切”，组织人员抢老人棺材、强制平坟或禁止清明扫墓。类似这些不合法、不合理的简单粗暴行为就是导致村民上访、群体性事件、舆情爆发的重要原因。另外，少数村级两委干部选举中存在的送礼乃至贿选等失范行为也带来了一定的基层政治风险。

法律风险主要有两大类。首先是民间纠纷带来的风险，土地纠纷、邻里其他纠纷、少数村干部侵害农民权益、部分乡镇企业拖欠农民工工资等情况比较突出。这种风险主要是因为历史遗留问题和少数村级两委干部、基层政府工作人员处理纠纷时消极作为或处置不当引起，加之农民法律意识不强、农村纠纷解决机制不健全，容易导致纠纷排解难，甚至演化为严重的刑事案件。其次是农村违法犯罪行为时有发生，其中电信诈骗、售卖假冒伪劣产品行为较为突出，盗窃、抢劫、交通、邪教、赌博、吸毒、流氓及未成年人违法犯罪也并未绝迹，从而导致行政法律风险甚至刑事法律风险的产生。农村违法犯罪行为产生的主要根源在于，少数农村居民相对而言法律意识淡漠，好逸恶劳而收入低，容易导致诈骗、盗窃、抢劫和赌博等违法犯罪行为的发生；有些农民文化素质偏低、精神生活贫乏，容易发生吸毒、流氓等违法犯罪行为；另外，信息不对称、少数农民贪占小便宜、自我防范意识不强情况的存在容易导致农村电信诈骗、售卖假冒伪劣产品现象的发生。

（二）湖南农村经济技术风险及其成因分析

农村经济技术风险主要有产业安全风险、粮食安全风险、环境污染风险、农民工失业风险。

首先，产业安全风险包括农村劳动力转移和老化风险、安全生产风险、农业资本短缺风险。由于产业结构发展不均衡、不协调，农业生产力相对工业而言低下，发展缓慢，加之农业生产主要以农民家庭联产承包经营的方式组织起来，规模较小且结构松散，导致农业生产成本较高，农业生产收益率偏低，部分农民收入水平很低，一些农村青壮年劳动力纷纷外出打工赚钱来维持家庭生活支出，从而导致农业劳动力年龄老化、知识水平偏低，难以实现农业生产的现代化转型，在经济和科技水平快速发展的全球化背景下，直接影响农业产业发展水平。安全生产风险主要来自农业生产机器设备更新较快、劳动保护设施设备缺少和安全生产意识淡漠。一方面，农业生产设备近年来更新换代较快，而农民基本仅经过简单培训，甚至没有培训就开始操作，导致生产安全风险较大；另一方面，农村的工业企业由于生产安全监管不严，企业安全生产制度不健全，劳动保护设施设备佩戴不规范，安全生产意识淡漠，安全事故发生率相对较高。此外，由于部分农民知识水平低下，缺乏经营管理能力和发展的战略眼光，他们从事农业生产仅仅是为了满足家庭生活需要，加之，农业生产收益率偏低，一般情况下农业很难完成自身的资本积累，现有的政府农业补贴仍然满足不了农业生产资本的需要，农业生产资本短缺至今是一个困扰农业产业发展的问题。

其次，粮食安全风险主要有农产品种苗风险、农地非农化风险和农地抛荒风险。随着自然环境的变化以及种苗自身衰退，原有的很多优质主粮种苗已经被淘汰。现有的主粮作物种苗中，较为优质的是在传统种苗基础上改良的种苗，如杂交水稻种子。而一部分主粮种苗依赖进口，如在当前长江中下游平原地区种植的水稻中，一部分水稻种子来源于进口稻种，种子质量水平存疑，种植过程中使用有毒农药草甘膦（一种除草剂）的现象较多，导致粮食生产面临质量安全风险。湖南作为地处长江中下游平原的鱼米之乡，未能例外。如前所述，由于农业生产收益率低，农村青壮年劳动力纷纷外出打工，导致农村劳动力短缺，于是农民改变农地用途从事收益率高的产业，甚至直接抛荒，这无疑会对粮食的数量安全造成负面影响。

再次，环境污染风险主要包括农药农残污染风险、农企排污风险、环境卫生风险、养殖业疫情衍生风险。据《到2020年农药使用量零增长行动方案》中的统计资料，2012—2014年农作物病虫害防治农药年均使用量达到31.1万吨（折百量）。农药的大量使用，不仅严重污染了土地、水和空气等生态环境要素，同时，还导致粮食等农产品带有大量的农药残余，这严重影响了粮食质量。随着工商资本下乡进入在农村兴办的农业产业化龙头企业，这些企业向农村地区排放废气、废水和固体废物，导致农村原有的生态环境遭到污染和破坏。而农村地区一般地处偏远，由于执法资源受限，环保监管难以随时到位，污染物排放较城市尤甚。环境卫生风险在农村也比较突出，由于历史原因，加之农村人口分散，垃圾收集处理尚未有健全的制度规制，农村垃圾长时间没有得到收集处理的现象经常可见，给农村生活环境带来了较大的影响。养殖业疫情衍生风险主要指养殖业动物疫情暴发带来的风险，一方面瘟疫带来的病毒或者细菌对农村空气、水源和土地均会造成污染，另一方面，疫情发生后，如果对因疫病死亡的动物尸体未加处理而随处乱扔，就会导致农村环境污染现象产生。2019年非洲猪瘟发生期间，这种现象在湖南农村地区时有发生，如据湖南常德市安乡县政务微信公众号消息，从当年7月4日起，安乡县畜牧水产事务中心就组织人员和船只对本县域内河流中的死猪尸体进行打捞，并进行集中无害化处理，截至当年8月7日，共打捞漂浮的死猪290多头。

最后，农民工失业风险也不容忽视。在当前农业生产仍然没有改变其弱势产业地位的背景下，生产效益相对较差、农民收入偏低的现状难以改变，外出务工或就近务工成了农民家庭收入的主要来源。一旦失业，意味着农民工家庭收入将入不敷出、难以为继。尤其在近两年新冠疫情的影响下，作为农村剩余劳动力的农民工就业更难。农村富余劳动力难以转移，不仅给农民工家庭生活造成了极大影响，同时，对农村地区的经济发展和人均可支配收入水平带来消极影响，给农村地区带来一系列衍生风险。

（三）湖南农村文化教育风险及其成因分析

农村文化教育风险无疑囊括了文化风险和教育风险。

农村文化风险主要表现为农村文化衰落风险、农村文化传承风险和农村文化异化风险。农村文化衰落风险指农村一些传统文化、风俗良序逐步衰落，甚至反其道而行之。比如，“孝道”是流传了几千年的传统文化，身受父母养育之恩，理当在父母年老之后，结草衔环，趁早报答父母养育之恩，所谓“子欲养而亲不待”。然而，少部分农村家庭中父母子女关系却不尽如人意，遗弃老人、拒不赡养老人甚至啃老现象在农村并不罕见。农村文化传承风险也日趋严重，由于现代和后现代性文化的侵蚀，很多优秀的传统文化遗产难以传承下去，一些优秀的传统乡村民间艺术、娱乐活动和仪式活动逐渐从人们的记忆中消失殆尽，如豫剧、奉贤土布、长阳山歌、南曲、巴山舞等现已逐渐失传。湖南农村也不例外，如以前春节和元宵节几乎每个村都有的舞狮舞龙的民间艺术活动，现在很难见到。笔者就现在这些民间艺术活动消失的原因做过调查，得到的一致答复是很难找到会舞狮舞龙的人了。农村文化异化风险主要源于少数地方基层政府工作人员和村干部在执行政策过程中，“一刀切”式地蛮干，扯着“移风易俗”的大旗，将一些传统善良风俗一棒子打死。如近年来曝出少数基层政府工作人员和村干部打着殡葬改革的旗号抢老人棺材，喊着节约土地的口号强制平坟，甚至以移风易俗为名禁止清明扫墓。这些现象不仅引起各种不必要的纠纷，甚至导致舆情风险发生。为自己已逝祖先树碑填坟、在重大的祭祀节日如清明节祭拜祖先，感恩祖先恩德，寄托对祖先的怀念之情，是中华民族几千年流传下来的优良传统。

农村教育风险主要源自城乡教育不均衡、不协调的二元结构以及农村经济发展落后。首先，城乡教育不均衡、不协调导致农村孩子不能享受到与城市孩子一样的教育资源，尤其在科学技术水平呈“井喷式”发展的大环境下，部分农村中小学因为师资短缺、教育经费贫乏、教育设施落后，一些课程无法开设，或即使开设，也难有质量保证。这从当前关于“农民工的最大愿望就是把孩子带到城市里上学”的流行说法中可窥一斑。其次，农村教育风险的另一面就是我国义务教育虽早已普及，但基于各种异常的原因，仍然存在极少数孩子失学或者辍学的情形。除此之外，农村的继续教育资源也较为缺乏。面对日新月异的农业科技发展，农民急需接受农业种养技术、农村种养业疫病的防治技术、农业机械的操作技术、农业企业管理技术的培训，但部分存在需求的农民只能望洋兴叹。

（四）湖南农村生活风险及其成因分析

农村生活风险主要有返贫风险、疾病与健康风险、养老风险、婚姻风险，其中返贫风险最为复杂，甚至同疾病与健康风险存在较大的正相关性。为使内容不重复，这里的返贫风险不包括因病返贫的情形。导致返贫风险产生的因素多种多样，自然灾害是其中之一。无论洪涝、干旱还是地质灾害，均可能导致一些农民财产损失、农作物歉收。动植物疫病则导致种养业受损甚至血本无归。导致返贫风险产生的其他重要因素为农民家庭收入来源较为单一，农民工失业或创业失败导致增收渠道变窄，帮扶措施或资源缩减或者难以同步等。疾病与健康风险主要来源于农民生活水平低下，农村环境污染日趋严重，医疗卫生条件相对于城市较差，当前农村人口医疗保障措施不尽如人意。农村养老风险近年来也比较突出，一方面农村人口老龄化趋势明显，另一方面部分农村青壮年劳动力外出打工，一些留守老人无人照顾，加之农村养老机构偏少、养老设施较为落后，部分老年人家庭生活风险客观存在。

此外，部分农村青壮年劳动力外出打工，留守妇女增加，加之农村娱乐设施较少，文娱生活比较贫乏，一些留守妇女精神生活难以满足。长期的夫妻分居，致感情日渐淡漠，留守妇女抛家弃子、离家出走的现象偶有发生，这直接导致了原本传统保守、离婚率极低的农村居民离婚率逐步升高。离婚导致少数家庭分崩离析，无疑加重了少数留守老人和留守儿童无人照顾的风险。

三 湖南农村社会风险治理对策

（一）构建湖南农村社会风险协同治理网络

通过对湖南农村社会风险现状和表现形态的分析发现，湖南农村社会风险来源广泛、成因复杂、后果较为严重，已非某一单个主体能够从容应对。农村社会风险的治理是一项复杂的系统工程，应当由众多主体通过相互协作采取合理措施来应对社会化风险［9］16。需实现政府、合作组织、家庭、市场、社会网络等主体在风险管理中的优势互补，引入“福利五边形”治理网络［10］306，方能实现对社会风险的有效治理。农民家庭拥有全部私人信息，各种外部性问题如社会凝聚、环境质量、与经济发展的联系、减少贫困等，均与家庭风险相关［11］，每种社会风险均直接或间接与农民家庭相关，在这个多主体组成的社会风险治理网络中，农民家庭又处于举足轻重的地位。因而，湖南农村社会风险治理多边网络是以县乡两级政府为主导，以家庭为核心，村级两委和农村社会公益组织、志愿者等多主体协同参与治理的网络系统。

（二）完善湖南农村社会风险治理领导体制和责任追究制度

农村社会风险治理多边网络实际上是由县域政府主导，因此，完善湖南社会风险治理领导体制是落实社会风险协同治理的关键。历史上，县乡治理是社会治理的基石。即使在“皇权不下县”的封建社会，也曾出现像“贞观之治”这样“夜不闭户、路不拾遗”的社会风险治理典范时期，其重要的一个原因在于县官作为一县之长集权力和责任于一身，在县域内实现了政令畅通。当前我国政府机关设置到乡镇一级，但权力集中在县级政府，正所谓“上面千条线，下面一根针”。乡镇一级作为基层行政机构，负责本乡镇区域内社会、经济等各方各面的工作，尤其是农村各种社会风险的管控与应对，责任重大，但行政权力却多在县级政府部门，造成县乡之间权责不相匹配。因此，完善农村社会风险治理领导体制，明确县乡之间的权力和责任划分，落实农村社会风险治理的责任追究制度，才能做到农村社会风险治理有人负责、权责相应，方可实现社会风险的有效治理。

另外，追究少数引发农村社会风险的基层政府工作人员和村级两委干部的责任，亦应是落实农村社会风险治理的责任追究制度的题中应有之义。应逐步减少基层政府工作人员和村级两委干部落实政策过程中简单粗暴、“一刀切”式的不合法、不合理行为，以逐步减少引发风险发生的因素。

（三）保障湖南农村社会风险治理的制度供给

社会风险治理制度是湖南农村社会风险治理的保障。对于国家法律法规有相关规定的风险治理领域，如环境污染风险治理、农地非农化风险治理，各县要因地制宜、因时而化，制定相应的实施细则或实施办法，作为执行的依据。对于国家法律法规尚无相关规定的领域，比如，对于农村社会风险治理结构与流程、农村劳动力外流和返贫风险、农村文化传承风险等领域，要制定相应的风险管控与应对制度，作为农村社会风险治理的制度依据。

首先，要制定湖南农村社会风险治理的基本制度，包括风险治理过程中的风险辨识、风险估计、风险评价、风险预警、风险决策和风险应对等风险治理流程，以及风险治理中的责任追究制度。从领导到办事人员，从政府机关到村级组织，均应将农村社会风险治理的责任明确到人，压实相关人员责任，增强其责任感。要优化社会风险治理方式，充分利用现代科技成果（如“互联网+农村社会风险治理” APP等）优化农村社会风险信息管理和预警制度，保证风险信息得到充分、及时、全面获取并合理应对。

其次，要制定、创新、完善和落实相关各个领域的社会风险治理制度。要构建劳动力外流风险防控机制，比如通过制度创新吸引工商资本下乡举办农业产业化龙头企业，以解决农村富余劳动力就业。要创新农业资本要素补偿制度，促进农村数字普惠金融的高质量发展，以解决农户生产资金需求问题。要因地制宜，制定种苗监管制度，淘汰劣种，引进优种。要完善农药农残监测制度，推进农药农残监测的常态化。要充分利用现有农业技术推广机构资源，通过改革和创新，落实农业技术培训制度和农村继续教育制度。要根据县域农村实际情况制定、创新、完善农村文化遗产保护与传承制度、返贫风险管控制度、留守老幼看护制度等。

再次，要构建湖南农村社会风险协同补偿机制。一方面，要建立社会风险补偿基金。风险补偿基金按行政村设立，资金来源由村集体经济组织经营收入满足日常支出后的剩余资金、社会捐赠资金和县乡政府财政专项资金组成。由该基金管理组织根据村民遭受风险损失程度，按比例或者全额补偿。另一方面，要引导保险公司面向乡村开设新的商业险种，以协同应对乡村系统性风险。系统性风险具有很高的不确定性和复杂性，极难管控。应对乡村系统性社会风险的最佳途径莫过于分散风险，而分散风险最切实可行的办法就是创新、普及农业保险。如福建省龙岩市开发了“三农”综合险种，另外，森林保险、水稻种植保险、能繁母猪保险已实现全域覆盖。