论高地生态宏观调控机制在《青藏高原生态保护法》制定背景下的必要性

施 珵 耿立东

（①天津大学法学院 天津 300072 ②全国人大环资委 北京 100805）

一、引言

青藏高原素有“世界屋脊”“亚洲水塔”“地球第三极”的美誉。一直以来我国都非常重视对青藏高原的保护。在中央第七次西藏工作座谈会上习近平总书记指出把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地，保护好青藏高原生态就是对中华民族生存和发展的最大贡献。2021年7月习近平总书记在西藏考察时强调要推动青藏高原生物多样性保护，切实保护好地球第三极生态。[1]习近平总书记这一系列重要指示，为新时代西藏生态文明建设确立了战略定位。今年，根据全国人大的年度立法工作计划，2022年预安排审议40件法律案，其中明确，将加快推进制定青藏高原生态保护法。

目前，《青藏高原生态保护法》立法已经列入全国人大立法工作计划，具备政治基础和政策共识，其立法必要性已毋庸置疑①学术界很早就提出要考虑就青藏高原专门立法，但是相关研究相对较少。学者白廷举(2000)和娄海玲(2000)在21世纪初就提出要制定针对青藏高原的区域性专门生态环境保护法律。参见：白廷举.青藏高原生态环境保护法律问题研究[J].青海社会科学,2000(2).娄海玲.青藏高原区域环境保护立法探析[C]//大开发探索——西部大开发青海大发展理论研讨会论文集,2000:282-285.学者苏永生(2008)也认可应制定出符合青藏高原地区实际的生态环保法,并提出应对高原藏族生态文化充分吸收和借鉴，参见：苏永生,简基松.论青藏高原生态环保立法与高原藏族生态文化观[J].青海民族研究,2006(4).学者岳小花(2021)提出建议适时出台《青藏高原生态保护法》，完善相关立法中与区域生态环境保护相关的条款。参见：岳小花.青藏高原生态环境保护与可持续发展的法治保障[J].旗帜,2021(11).——国家层面的环保法等相关法律难以顾及青藏高原生态环境的特殊性，地方零散的法律规范难以契合青藏高原完整生态系统提出的统一保护需求。通过专门立法来贯彻落实国家关于青藏高原重大战略方案，为打造青藏高原生态文明高地提供有力的法治化保障。但是，在制定《青藏高原生态保护法》过程中仍面临众多复杂性问题，包括青藏高原生态保护和区域高质量发展面临的复杂性、跨行政区域之间的区域割裂和利益博弈。因此，制定较为理想的《青藏高原生态保护法》至少需要中央发挥其统筹协调作用。

青藏高原保护的立法思路应当是建立与青藏高原生态属性、文化属性、发展属性、战略安全属性相匹配的法律规范，需要国家从宏观角度对青藏高原的各类属性予以充分考量，构建中央发挥高位统筹协调的宏观调控的机制，由中央负责青藏高原治理，统一领导、统筹协调、科学规划，针对青藏高原治理的各类需求和生态保护的复杂性从体系性、全局性、战略性地加以主导和引导，地方积极配合和参与，并通过立法程序将对青藏高原区域治理规则予以法律化。本文将从高地生态宏观调控的机制为视角，探究该机制在《青藏高原生态保护法》背景下的必要性以及其在《青藏高原生态保护法》如何实现。

所谓高地生态宏观调控机制，是基于中央对青藏高原高地的定位，中央发挥高位统筹协调作用，建立其在青藏高原高地生态环境治理中的宏观调控角色，整合各方资源突破行政区域划分造成的高地生态治理分割化，从全局上对青藏高原生态保护提供战略性、全局性和宏观性的指导和引导，实现青藏高原可持续发展。

二、高地生态宏观调控机制在青藏高原立法中的必要性

（一）青藏高原现行地方立法割裂的客观需求

在我国境内，青藏高原横跨西藏全部、青海、新疆、甘肃、四川、云南的部分，约占我国国土面积的四分之一。其中，西藏和青海是青藏高原最主要的两个省份。由于我国一直以来没有制定专门针对青藏高原的生态保护法律，因此，各省均以行政区域立法为主，在各行政区域内制定各自地方立法。

过去，青藏高原所涉各省区在立法上受到传统的人类中心主义环境伦理观的影响，在立法上强调生态环境立法目的“二元论”[2]，要求环境立法一方面实现保护环境和人体健康，另一方面还需促进经济发展。虽然最近的立法趋势强调了保护优先的理念，但是事实上各区域对经济发展的诉求也不一样，而青藏高原却是一个整体的生态系统，如果相邻行政地区之间生态环境保护政策和经济发展程度不相协调，显然较低生态环境保护水平将给相邻地区造成潜在危害。

此外，各省区虽然基本均对湿地、草场、森林、野生动物保护等自然资源和生态环境作出立法，但缺少对整个区域生态环境保护与治理的立法和管理机制，呈现出条块分割、多头管理的模式，相关省区的立法内容缺少联系和配合，难以充分支持青藏高原“打造全国乃至国际生态文明高地”。以西藏为例，西藏针对本行政区域内的生态保护制定了非常多的地方立法，截至2021年上半年，西藏生态环境保护领域现行有效法规57件，约占西藏全区现行地方性法规的33.5%。青海也类似，按照行政区划制定地方立法。这些地方立法自成体系，也导致了青藏高原整个区域的生态保护以行政区域管理体制为主，缺乏协调和统一性。以虫草为例，乱采滥挖冬虫夏草不但会导致虫草资源匮乏，还会引发水土流失、草场退化[3]。青海和西藏均有专门的地方法律规定，但是两地对虫草采集采取了不同的管理方式。根据西藏目前现行有效的《西藏自治区冬虫夏草采集管理暂行办法》的规定：“采集虫草应当取得采集证。采集证的发放对象为虫草产区县域范围内当地群众，因历史传统跨县域采集虫草的，由相邻县级人民政府协商解决”。该规定意味着虫草资源的利益者仅能是虫草产区县域范围内当地群众。而青海颁布的《青海省冬虫夏草采集管理暂行办法》虽规定“采集虫草必须取得采集证”，但未作出限定，且规定“草原承包经营者有优先采集权”。由于地域和不同的管理方式等多种因素影响，西藏的冬虫夏草资源的总体状况良好，而青海三江源地区已经成为生态重灾区。[4]

因此，应当需要国家出面予以建立综合协调机制，发挥中央对青藏高原整体治理的宏观调控功能，在《青藏高原生态保护法》立法中应以青藏高原整体性为调整对象，突破行政区域的限制。

（二）国家现有立法在青藏高原生态保护方面存在结构性失衡

从法律角度看，我国《立法法》基本确立了以我国中央和地方的立法权限范围，其划分标准以立法事项的重要程度和地域范围为主要的划分依据。[5]其中，地方立法机关有权作出的立法事项有三类①参见《立法法》（2015修正）第七十三条。：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；三是国家尚未制定法律或者行政法规的，有权立法的地方立法机关可根据本地方的具体情况和实际需要作出规定。《立法法》第八条将国家主权、国家机关组织和职权、民族区域自治制度、犯罪和刑罚、公民政治权利、人身自由强制措施和税种税收等事项排除在地方立法范围之外。显然，根据我国《立法法》规定的中央和地方立法分权规定，中央对地方立法规定的是解决本行政区域的实际问题，地方性法规的内容应适应地方的实际情况，有针对性地立法。[6]根据此立法逻辑，目前我国国家层面对各类环境要素诸如草地、森林、野生动物、矿产、水资源、土地资源等自然资源以及环境污染防治等生态环境保护事项均作出了相应规定。但是这些国家层面的立法采取的是以总体性、原则性规范为主，国家层面的立法追求的是对规则的一般设计，而具体的地方特殊性规则需要由地方立法加以细化和作出针对性规定。[7]

然而，与按照行政区域划分的地域不同，青藏高原是一个突破行政区域地域和突破单一环境要素的区域。作为一个跨行政区域、且集合多种环境要素的生态系统，一方面，目前国家对青藏高原的生态环境保护没有开展专门立法工作，而现行统一制定的生态环境法律等相关立法又未考虑到青藏高原生态环境的特殊性。另一方面，任何一个涉及青藏高原的地方立法机关无法单独作出针对跨省级行政区域发生效力的地方法律，无法突破《立法法》的规定对超出本行政区域事项作出立法规定。青藏高原横跨的省区之间很容易发生大气、水等污染交叉影响，形成污染共同体，但受制于行政区域的划分以及各地区不同生态治理和自然资源开发利用的诉求，难以通过地方立法层面加以协调[8]，即使不同省区之间有意愿协调立法，目前我国《立法法》对于区域联合立法在规定上存在空白，环境保护领域的基础法《环境保护法》第二十条②《环境保护法》第二十条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”虽明确规定要建立跨行政区域的重点区域联合防治协调机制，但这也仅是为区域协商、协同治理提供法律依据，并未对协同立法作出规定。

再者，青藏高原富含各种生态资源，是重要的生态屏障。但国家立法诸如《草原法》《森林法》《野生动物保护法》《水土保持法》等法律均注重的是对单个环境要素的保护，未能考虑对高原生态系统的整体性保护[9]，而地方立法受限于不得与上位法抵触的原则③《立法法》第七十二条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”并不能突破上位法，无法就跨区域不同环节要素整体协调作出有效的规定，稍有不慎就可能与国家立法的《草原法》《森林法》《野生动物保护法》《水土保持法》等单行法律冲突。

因此，我国目前的国家立法在青藏高原保护方面存在结构性失衡，国家层面立法缺少针对青藏高原生态环境保护的专门法律法规，而地方立法虽能在本行政区域内针对性立法，却受限于立法理论而不能扩张到其他行政区域。青藏高原的生态保护不是一个单一行政区域内的事项，也不是仅涉及单一环境要素，需要通过国家立法基于青藏高原是完整生态系统的整体性特征而一体统筹，对青藏高原的特殊性通过国家立法加以明确和细化，并明确所涉各地政府对青藏高原生态保护所需承担的各自职责。

（三）高地生态宏观调控机制是青藏高原生态保护作为国家义务的要求

从国家发展变迁的过程看，国家义务是国家目的实现的有效路径[10]。相应地，为了实现我国环境质量改善的目标，就需要将此落实为国家义务。为履行国家义务，需要国家获得相应的公权力。国家在追求国家目的的过程中，为履行国家义务而得以合法有效行使受公民委托的公权力[11]。国家义务是国家最基本的范畴，国家权力和国家责任也是从国家义务中衍生出来。[12]

《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，显然该条款构成我国生态环境保护领域的“国家目标”，为我国国家行为设定生态环境保护的义务，是生态环境保护领域国家义务的宪法依据。同时，党和中央在各类不同的文件中均强调要推动青藏高原生态环境保护和可持续发展，青藏高原生态保护作为一项国家义务，使得国家有“被要求”履行某种约束或者负担[13]。相应地，对青藏高原生态保护的国家义务成为实现青藏高原可持续发展的有效路径。

青藏高原作为一个整体性的生态系统，客观上要求对其开展生态保护的国家义务是实现对青藏高原系统性和完整性保护和开发的最主要途径。为尊重实现这一整体性生态系统的保护，尤其是这种整体性还需兼顾青藏高原作为一种生态资源的公共性特征，中央发挥宏观生态调控的国家职责与青藏高原生态保护的复杂性、跨区域性与规模性相匹配。中央发挥宏观调控积极介入青藏高原生态环境保护是其履行义务的重要表现形式。

另一方面，国家义务的落实过程也是国家权力运营的过程。从主体来看，国家义务表现为各国家机关依法在其权限范围内积极行动、致力实现国家目的，国家义务在法律秩序中具体实现需要公权力主体在职权范围内采取行动。[14]在青藏高原生态保护中，需要中央发挥宏观调控权力，综合统筹运用其权力以采取保护生物多样性、保护各种生态系统、保持水土、防控生态风险、修复生态、建设自然保护地等等措施，充分发挥生态安全屏障建设对青藏高原生态保护修复的引领和指导作用。

三、《青藏高原生态保护法》适用高地生态宏观调控机制的基础性法律依据

高地生态国家宏观调控机制是国家履行环境保护义务的一种重要表现形式，这种表现形式实质是国家行使其公权力对青藏高原履行生态保护和调控的职责。我国现行《宪法》为这种高地宏观调控机制提供了正当性依据。

我国《宪法》对生态环境保护规定的核心条款主要包括《宪法》序言第七段①我国现行《宪法》序言第七段明确规定：“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。、第九条第（二）款②《宪法》第九条第（二）款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”、第二十六条第（一）款③《宪法》第二十六条第（一）款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”和第八十九条第（六）项④《宪法》第八十九条第（六）项规定：“国务院行使下列职权：(六)领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设。”。其中，《宪法》序言第七段确定了国家环境目标，要求推动生态文明建设，实现“和谐美丽的社会主义现代化强国”，这段序言文字强调了生态系统的整体性，构成了国家行使其环境公权力的价值目标，注重生态整体性保护的价值定位。[15]青藏高原被誉为世界屋脊，是我国重要的生态安全屏障、战略资源储备基地和高寒生物种质资源宝库，也是亚洲乃至北半球气候变化的“调节器”。[16]青藏高原良好的生态系统是维系我国乃至全球生态平衡、气候系统稳定的重要屏障，对保障国家生态安全乃至世界生态安全具有重大作用。宪法序言第七段要求推动生态文明建设，正是为中央发挥从整体上影响和规范青藏高原生态保护和可持续发展的高地生态宏观调控机制提供了目标基础。

《宪法》第九条第（二）款和第二十六条第（一）款更是进一步确立了国家生态环境保护的国家责任，明确国家负有保障自然资源、珍贵动物和植物的职责，以及对一切侵犯或者破坏自然资源的行为予以禁止的规定。[17]这样的规定并非简单宣示国家的自然资源所有权，以保障国民经济的发展，而是设立了一种国家责任。[18]青藏高原蕴含丰富的自然资源，分布森林、灌丛、高寒草原、高寒草甸和荒漠等多种陆地生态系统，还相间了湖泊和沼泽等湿地生态系统，其中羌塘-三江源、岷山、喜马拉雅东南部等区域是我国生物多样性保护优先区域，分布特有种子植物3760余种、脊椎动物280余种，其中珍稀濒危高等植物300余种、珍稀濒危动物120余种[19]。青藏高原的自然资源所有权依法属于国家，国家作为所有权的权力主体，承担对青藏高原山水林田湖草沙冰等资源要素从整体性、全局性调控、引导和指导的责任，这正是《宪法》第九条规定下中央实施高地生态宏观调控机制合法性和正当性的具体体现。

概言之，一方面，我国《宪法》为高地生态国家宏观调控提供了规范依据，明确了国家承担青藏高原生态环境保护和生态宏观调控的职责，国家被要求运用多种宏观生态调控措施和工具持续性地保护青藏高原和促进其可持续发展，实现生态环境质量改善。而另一方面，高地生态宏观调控机制也成为承载《宪法》规定的国家在青藏高原生态环境保护义务和职责的工具价值体现。

四、高地生态宏观调控机制在青藏高原生态保护法的实施路径

在明确高地生态宏观调控机制对青藏高原生态保护立法的必要性和正当性的前提下，需要在合理性和正当性的基础上进一步明确这种高地生态调控行为由谁来统一和统筹规划整个青藏高原生态保护，明确中央权力归属如何与地方政府治理之间达成结构上的耦合关系，落实具体法律规范工具，以有效保障和协同推进青藏高原的生态保护，落实高质量发展国家战略的目标。

（一）在立法中明确高地生态宏观调控机制的管理主体

青藏高原生态保护问题除了涉及复杂的生态系统外，最主要的问题是涉及跨行政区域的生态保护。各地区的行政部门除了根据国家立法开展行政执法外，还需根据各自行政区域内的多级地方立法开展行政执法。缺乏跨区域执法机制使得各行政区域内的主管行政部门只能在本行政区域内执法，导致对整个青藏高原生态治理缺乏全局性和整体性。与其他事项不同，生态保护事项是具有典型的外溢性效果，环境负外部性作用也是时有发生。比如，任何一个地方政府单独通过立法规定的任何本行政区域事项均可能对青藏高原有极强的外溢性效果。如果上游区域未能严格立法造成水土流失均将由于环境的外部性作用而导致其影响范围超出其所在行政区域，从而可能对整个青藏高原范围产生影响。因此，对于青藏高原而言，统一协调的生态保护治理是十分必要的。

在发改委等部门印发《青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程建设规划（2021-2035年）的文件中提及统筹考虑自然条件相似性、生态系统完整性、生态地理单元连续性和工程实施可操性，将青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程统筹布局为三江源生态保护和修复、祁连山生态保护和修复、若尔盖草原湿地-甘南黄河重要水源补给生态保护和修复、阿尔金草原荒漠生态保护和修复、藏西北羌塘高原生态保护和修复、藏东南高原生态保护和修复、西藏“两江四河”造林绿化与综合整治、青藏高原矿山生态修复等8项重点工程，共29个重点项目。这些重点工程均是跨行政区域的生态系统。但目前我国还缺乏专门针对青藏高原生态保护的机构部门，受限于行政区域割裂的客观性，各省级立法部门和省级行政机关难以完整实现青藏高原生态保护和修复的“区域统筹、系统修复”。

制定《青藏高原生态保护法》的过程中可以考虑建立高地生态宏观调控机制，在这一协调机制下明确青藏高原区域在生态保护方面的职权和职责分工，在青藏高原范围内行使法律法规授予的生态保护和修复职责，改进目前青藏高原区域内管理机构分散、立法分块的现状，实现统一指导和统筹协调的青藏高原生态保护工作。《长江保护法》为建立统一的“国家长江流域协调机制”，为管理跨行政区域生态环境保护提供了先例，通过这个协调机制实现“统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况”。同时，长江流域地方各级人民政府应当落实本行政区域的生态环境保护和修复、促进资源合理高效利用、优化产业结构和布局、维护长江流域生态安全的责任。这种统一协调的机制弥补了行政区域的条块割裂性，构建了一种新的流域管理和行政区域管理的结合模式。

具体如何确立高地生态宏观调控机制，可以考虑充分发挥和确立高地生态宏观调控机制的统一统筹功能，发挥其协调国务院各部门以及青藏高原省级政府的功效，明确由国务院主管部门和青藏高原各省级政府按照职责分工分别负责落实高地生态宏观调控机制作出的决策，各级政府和各级主管部门具体落实本行政区域内的生态保护和修复以及其他生态产业化等工作内容。

（二）界定中央地方事权划分标准

根据我国现行《立法法》的规定，如果国家已经作出相关事项的立法，则地方立法机关只能在法律、行政法规的规定范围内根据本行政区域的实际情况作出立法。因此，一旦《青藏高原生态保护法》颁布，则地方立法都不得与之冲突。显然，清晰界定中央和地方各自在青藏高原区域内的事权划分标准和央地事权清单，显得十分必要。事权划分界定清晰是《青藏高原生态保护法》的重要任务之一，这也是确保中央发挥高地生态宏观调控机制的前提。

我国央地事权划分受到典型国家主义理念的支配，从划分标准来看，综合了立法调整事务的性质和属性、重要程度、影响范围以及调整方法等多种因素。[20]所谓性质和属性，具体而言，是指涉及修改与解释宪法，国家主权，人大、政府、法院、检察院的产生与职权，诉讼与仲裁，民族区域自治，犯罪与刑罚、剥夺公民政治权利、限制人身自由的强制措施与处罚，设立税种、确定税率、征收和征用非国有财产、民事基本制度、基本经济制度以及金融、财政、海关和外贸基本制度等中央专属立法权的事项。所谓重要程度，是指以立法所调整的社会关系的内容即立法所调整对象或事务的重要程度作为标准来对央地立法事权进行划分。[21]一般而言，诸如国家主权、外交军事、国家机构组成与职权、公民基本权利义务等重要事项的立法权划归中央。所谓影响范围，一般也指立法的“受益范围”，指基于立法所调整事务的影响范围来判断。对于立法活动对民众和社会所产生的影响范围波及全国、外部性程度高、涉及的利益主体多，不用太考虑地方独特性和差异性的事项应由中央享有事权。对于影响范围仅限于特定区域且需考虑地方特殊性的事项则由地方享有事权。[22]2016年国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见中》明确将“基本公共服务受益范围”以及信息获取难易程度确定为中央地方财政事权划分的基本原则，并且“逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等”划为中央的事权范围。

具体到青藏高原区域内，《青藏高原生态保护法》作为专门独立的区域综合立法，在立法理念上也应以注重发挥国家的协调统筹，通过具体制度实现中央与地方政府之间在青藏高原保护方面的权责配合问题，共同加强青藏高原生态保护和筑牢生态安全屏障，促进区域可持续发展，实现人与自然和谐共生。因此，应当在制定《青藏高原生态保护法》过程中也应从以下方面考虑如何界定央地事权划分标准：（1）从性质和属性看，关系到青藏高原区域自然资源开发利用等影响可持续发展的事项应当属于中央事权范围，应由国家发挥高地生态宏观调控，予以统一指导和统筹规划。我国《宪法》明确规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”，因此这类事项应属于中央政府事权范围（包括国家公园和自然保护地建设、科研考察），青藏高原各省级地方政府和地方立法机关应在授权范围内行事。（2）从影响范围看，也即对于外部性较强、可能影响到全国的事项应属于中央的生态保护事务，诸如跨国界河流胡泊山川治理、具有全国性影响的水源地、国家重点生态功能区的生态保护和修复、青藏高原生态安全屏障相关的战略规划和综合规划等事务。（3）从重要程度看，青藏高原生态系统整体安全和国家安全的事项以及遗传资源、战略性自然资源使用和保护等涉及国家重大利益事项应定位为中央立法权事项，由中央统一调控和统筹。同时，对于具有地方性特色或更容易由地方政府解决的事务则由地方政府在权限范围内享有相关事权。

在厘清青藏高原央地事权划分标准的前提下，应当在《青藏高原生态保护法》制定过程中制定由中央发挥高地生态宏观调控机制的事权清单，并具体体现在立法中。应当明确对特定事项由中央发挥高地生态宏观调控机制作出相应统筹规划和决策，地方各级政府在权限范围内予以配合和落实并提供保障措施。

（三）高地生态宏观调控手段的规范化适用

高地生态宏观调控手段是国家为实现对青藏高原生态宏观生态调控目标和政策所运用的工具，用于保护青藏高原生态和落实青藏高原生态环境治理，是实现高地生态宏观调控的工具的总称。[23]高地生态宏观调控使用其手段的方法是通过立法规范化其行为模式，即通过法律对符合高地生态宏观调控目的、任务、调整对象和法律效果的主体的行为予以模式化，同时对生态宏观调控所产生的社会关系进行规范化形塑与建构。[24]

在诸多具有生态保护功能手段或措施中，符合宏观生态调控规范要素才可作为生态环境法律调整方法中行为模式类型的宏观调控工具。这些要素包括功能要素、效果要素、可量化要素、直接性与间接性相结合要素。[25]也就是说，只有服务于高地生态宏观调控目标与宗旨、可以通过直接对各类主体和生态环境保护各环节各阶段产生直接干预和控制，从而对改善和促进青藏高原生态保护和资源利用以及生态效益产生有效影响的工具才能被认定是高地生态宏观调控工具。例如，生态补偿制度就符合高地生态宏观调控工具的特征，其本身具有改善生态环境的功能和实际效果，在维护、改善青藏高原生态效益的宏观生态调控工具的特征具有天然的契合性。再如建立青藏高原生态保护基金制度，也是国家发挥高地生态宏观调控的一种有效工具，通过对专项资金引导和协调，使其有效地分配到绿色产业和生态产业，既可以有利生态保护和修复，也有利于将生态资源转化为生态产业，促进绿色发展。

（四）高地生态宏观调控管理项下特殊化、差别化法律制度的选择

青藏高原生态环境保护除了一般性问题外，还面临生态青藏高原生态脆弱性与难以恢复性，青藏高原普遍出现冰川退缩、草地退化、土地沙化、湖泊消涨、冻融侵蚀加剧、各类地质灾害频发等生态环境问题，青藏高原生态环境整体上呈现中轻度退化状态。另一方面，青藏高原的部分区域地处边境，青藏高原生态环境的保护不仅直接影响到国家生态安全，还同时会影响到国家安全。因此，《青藏高原生态保护法》除了制定普适性、一般化的生态修复、生态保护、生态产业化和监督保障等制度外，还应当从青藏高原上的生态保护特殊性和国家战略层面出发，突出青藏高原作为生态屏障和生态安全立法的特殊功能与现实意义。

《青藏高原生态保护法》可以被定位为我国生态环境保护领域的特殊法。根据我国《立法法》的规定，特殊法优于一般法。①《立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”对于一般法中不适于青藏高原特殊性的法律规定或缺少相关规定，应当通过青藏高原法加以修正和调整。因此，国家应通过立法建立针对青藏高原的特殊化和差别化的法律制度，明确结合青藏高原中特殊情形作出与现有立法不适用的事项进行特殊规定。

1.《青藏高原生态保护法》应做好与其他国家立法的衔接

我国已经初步形成了较为完整的生态环境保护法律体系，包括：《环境保护法》《生物安全法》等综合性法律，针对大气、水、土壤、固体废物、噪声、放射性等污染防治的专门法律，涉及防沙治沙、水土保持、野生动物保护等环境和生物多样性保护的法律，森林、草原、湿地等资源保护利用的法律，涵盖山、水、林、田、湖、草、沙等各类自然系统，是一个覆盖全面、务实管用、严格严密的法律体系。

《青藏高原生态保护法》虽然是我国生态保护法律体系中专门调整青藏高原生态环境和自然资源开发利用的区域生态保护立法，但是其也会不可避免地涉及生态环境保护和资源利用的一些共性事务，比如生态修复、水资源保护、草场保护、森林、湿地和野生动植物保护、荒漠化和水土流失防治。在立法过程中应注重避免与现有其他国家立法已经落实的制度予以重复，并且应当在尊重地区特殊性的同时注重如何落实与现有国家立法的衔接，确保协调性和一致性，避免引起环境法律体系的碎片化和层次不清。比如，青藏高原最特殊的自然资源是冰川和雪山，应在《青藏高原生态保护法》予以特殊规定。

以自然保护地为例，我国其他相关部门正在研制自然保护地法。目前，青藏高原地区已建成19个国家公园，32个国家级自然保护区，部分区域已经制定地方自然保护区相关立法。青藏高原的国家公园和自然保护区的难点和重点在于需要通过跨行政区域联合立法形成联动机制和长效机制，统筹协调保护各类资源。因此，其不仅要通过立法改善林业部门、环境部门、国土部门、住建部门各部门之间分而治之的情况，还要通过《青藏高原生态保护法》实现跨行政区域之间的自然保护地建设与管理，构建多面向、多层次的自然保护地体系。因此，如何实现青藏高原生态保护法中有关自然保护地体系的建设与自然保护地法中相关规定的有效衔接，确保立法的简洁性和协调性，是特殊法与一般法做到有效衔接的应有之义。

2.《青藏高原生态保护法》应对特殊制度予以明确

《青藏高原生态保护法》对特殊制度予以明确是我国现行法律制度下的必然要求。根据我国《立法法》的规定，地方立法不能与国家上位法冲突。虽然《民族区域自治法》允许民族自治地方制定单行条例和自治条例，但是青藏高原所在地区并不全部都是民族自治地方。过去，国家就生态环境和自然资源保护利用的立法往往难以兼顾青藏高原的特殊性，并且由于地方立法不能与国家立法冲突，因此对于青藏高原特殊的情况很难通过地方立法突破国家立法规定。

明确结合青藏高原中特殊情形作出与现有立法不适用或未规定的事项进行特殊规定是高地生态宏观调控管理项下法律特殊化的选择。比如，随着强化野生动物保护工作力度，青藏高原野生动物数量增加明显，野生动物肇事损害事件频发，存在野生动物对人类牲畜农作物造成伤害损失的实际情况。如何协调青藏高原上人与野生动物的和谐共处，如何建立野生保护动物肇事防灾防损机制是青藏高原亟需解决的问题。然而，野生动物肇事补偿制度和野生动物肇事防灾防损机制并未在目前的国家立法《野生动物保护法》中加以体现。因此，亟需专门的国家立法加以明确，按照央地事权划分建立和完善野生动物肇事补偿和伤害保险制度，明确野生动物损害、伤害补偿范围、标准和程序；同时将野生动物肇事事后补偿转变为事先防范，促进人与自然和谐共生。

再如，生态补偿制度虽然在全国各地引入，但是在青藏高原的应用应更加注重其特殊性并加以规范。从经济学角度看，青藏高原地区的民众为了保护该地区的生态环境的同时创造了外部经济性——为青藏高原以外的区域带来了经济和生态利益。因此，青藏高原地区这种具有外部经济性的生态环境保护应得到补偿。[26]显然，青藏高原在执行和实施生态补偿机制方面也应有别于其他地区，包括应当建立青藏高原地区与全国其他地区之间由于生态保护而发生的社会关系，对青藏高原地区予以补偿。