我国工程项目社会稳定风险治理的政策思考

王伯承，亓淑敏

(上海海事大学 马克思主义海洋文明与中国道路研究中心，上海 200237)

进入新时代，随着我国城镇化和基础设施建设的加速推进，各种工程项目纷纷落地，其中因项目规划、设施选址、工程建设和运营而产生的社会稳定风险事件不一而足，给经济社会平稳发展带来不利影响。追本溯源，一方面，技术风险生产是工程项目建设的内在属性，开启了社会稳定风险生成与演化的过程；另一方面，我国民众环保维权意识迅速提升的同时，有关制度安排却存在缺位或错位的情况，基层社会发育相对滞后。因此，工程项目社会稳定风险的规避需要结合技术因素、制度因素和认知因素，探究工程项目社会稳定风险的差异化呈现及其型塑过程，采取综合措施，才能实现社会稳定风险的有效规避与常态化治理。

一、工程项目社会稳定风险的“三重奏”

(一)工程项目社会稳定风险的技术生产

工程项目建设存在着一定的危害性，但是作为一种工业项目、市政工程或者公共设施，却极大地促进了城乡经济社会的发展。譬如，提供各种商品和消费品的工厂、企业，提供公共服务和交通运输保障的建筑物、构筑物、道路、桥梁、地铁等基础设施，以及与公众日常生活紧密相关的水、电、燃气、供暖、网络通信等等，不一而足。有“基建狂魔”之称的中国相关工业设施或服务设施建设，一方面是新时期提高人民生活水平的基本条件，另一方面也是维系经济社会健康发展的有力保障，并推动了中国社会转型向纵深发展。特别是新冠肺炎疫情期间的各种“新基建”项目，既保障了民众的日常生活所需，又为复工复产和经济复苏提供了强大的动力。

涉及国计民生的道路、基建、工业企业等工程项目建设越来越明显地呈现出对空气质量、饮用水安全和身体健康的影响；空气、水、土壤等民众生活依赖的外部环境越来越引起人们的关注。在全面建成小康社会以后，迈向更加美好生活需要的进程中，工程项目建设的技术风险可能造成的对民众身体健康的威胁已经日益显化。新时期，随着城镇化向郊区的拓展，越来越多的工业设施辐射到居民区，形成了工程项目规划、建设与居住区交错布局的局面(1)王伯承、张广利：《新时代特大城市地铁安全风险的社会学解析》，《中州学刊》2020年第1期。。这在城镇居民安全意识、环境意识提高的背景下，为相应的社会冲突激发埋下了隐患。

(二)工程项目社会稳定风险的制度诱发

工程项目社会稳定风险首先源于技术生产，即工程项目建设呈现出来的一个双重悖论(2)王伯承、郑爱兵：《双重悖论：邻避项目技术风险生产与社会稳定风险演化》，《新疆大学学报》(哲学·人文社会科学版)2017年第6期。：一方面，致力于推动经济社会发展的工程项目建设，带来了环境风险、生态受损等负面效应；另一方面，面对工程项目建设过程中的社会矛盾与社会冲突等，政府的维稳举措旨在避免事件扩大，也可能为社会稳定风险事件埋下隐患。压缩饼干式的快速现代化之路，自然风险、早期工业社会风险与后现代社会风险往往集中并存。中国在工程项目社会稳定风险的生成与应对上，技术风险复合交错，制度风险也复杂多变。譬如，在工程项目建设意见征询的过程中，权益受损群体的潜在利益被激发，进而为集体行动聚集了能量；加之正规利益表达机制还存在不足，为诱发社会稳定风险埋下祸根。

工程项目建设引发的社会稳定风险与各种制度安排和政策决策息息相关。结合政治和社会风险因素，根据工程项目的特点，最为典型的表现为规划选址引发的风险，项目审批、公示程序不合规引发的风险。在当前社会治理转型的时代背景下，在没有“赋权”且处于“总体性支配”(3)张锋：《中国社会治理：语境、演进、特征和展望》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2020年第6期。的社会模式下，社会(组织)协同、公众参与就易走向形式化，多元主体权力结构的失衡以及制度化规避策略的失灵，社会稳定风险就在无形之中开始孕育了。

(三)工程项目社会稳定风险的主观建构

工程项目社会稳定风险的“主观建构”凸显风险是人们主观意识的结果和特定文化背景下的建构(4)张广利、王伯承：《邻避项目社会稳定风险的认知塑造：建构与反思》，《社会建设》2017年第2期。，民众对工程项目建设的主观认知情况对于风险诱发的作用举足轻重。从计划经济时代到改革开放时代，早期的大型工程项目建设是社会主义建设的伟大成就，民众普遍持欢迎与喜悦的态度；随着民众个体自我意识和环保意识的提升，则越来越担心邻避型项目对自身带来的损害。此外，有的工程项目建设除了最为直接地带来环境破坏，影响民众身体健康外，还会因其“邻避”属性，引起民众的逆反心理或嫌恶情绪，进而导致租金下滑、房产贬值、客流量减少等民众经济利益受损的现象发生。

技术指标可以衡量风险，而人们是去感知风险。特别是专家与公众的认知差异、政府与群众的意见立场，即“技术权威”和普通民众的不同看法加剧了风险的主观建构。在新媒体时代，知识生产过程的扁平化强化了民众参与的能力与能量，使得民众对科学知识有更多了解，并且会亲力亲为，参与知识的生产、应用和话语争夺(5)张劼颖、李雪石：《环境治理中的知识生产与呈现——对垃圾焚烧技术争议的论域分析》，《社会学研究》2019年第4期。，这在客观上实现了工程项目建设中民众反抗与冲突情绪的酝酿。当然，互联网时代的信息传播为风险沟通提供了契机，特别是政府在项目建设准备阶段的社会稳定风险评估，就是试图通过风险沟通和提前预判，在政策制定上结合不同区域的实际情况，因地制宜，实现社会稳定风险消解。然而，部分工程项目社会稳定风险评估过程中，民众无形之中可能进一步强化了风险意识和权利意识，进而增加了他们集体行动的势能，这也体现了工程项目社会稳定风险主观建构的持续过程。

二、工程项目社会稳定风险的差异化呈现

(一)风险强度与烈度的分化

按照社会稳定风险评估的分类级别，一般分为三种：高风险，即大多数人对项目有意见，反应特别强烈，可能导致大规模群体事件；中风险，即部分群众对项目有意见，反应强烈，可能引起冲突；低风险，即大多数人理解和支持，但少数人对项目有意见。由此可见，不同工程项目的社会稳定风险呈现的强度、烈度存在一定差异。根据达伦多夫关于社会冲突的强度与烈度的论述及理论阐释(6)达伦多夫从冲突的强度与烈度两个方面研究了社会冲突的程度。强度是指冲突各方面的能量消耗以及卷入冲突的程度，人们是否完全投入到一定的冲突中，冲突是大还是小，等等。烈度则是指斗争双方用以追求他们利益的手段。烈度的范围是很大的，从和平谈判到公开的暴力行为等等。参见侯钧生：《西方社会学理论教程》，天津：南开大学出版社，2010年，第203页。，可以将工程项目社会稳定风险的程度归结为四种理想类型，分别为低强度—低烈度、高强度—低烈度、低强度—高烈度、高强度—高烈度(如图1所示)。

图1 社会冲突的程度差异

1. 低强度—低烈度。“双低”的情况表明相关工程项目获得了大多数人理解和支持，可以有效地预防和化解潜在的矛盾。这一类型主要体现为具有“公益”属性的工程项目的典型特质。典型的案例表现为个体信访，在参与的范围(强度)上是零星的、个别的，在烈度呈现上是相对温和的。

2. 高强度—低烈度。“高强度—低烈度”表明冲突规模相对较大、参与的人数相对较多，而冲突的手段相对温和，这在散步、静坐等形式的社会稳定风险中，非常明显地表现为“高强度—低烈度”这一特质。在网络和新媒体时代，网络发布、散发宣传品、挂横幅等也会导致参与范围(强度)上的大规模扩展。

3. 低强度—高烈度。“低强度—高烈度”意涵参与冲突的社会个体相对较少，然而冲突的程度相对剧烈。譬如有限个体的堵塞交通、围堵施工现场、个体矛盾冲突等等，最为突出的表现是“以命抗争”类型的社会稳定风险，多数是单个人的极端行为。这在拆迁类工程项目中，表现得较为普遍。

4. 高强度—高烈度。“双高”体现的是不同利益群体引发的社会冲突规模较大，手段相对暴力，后果较为严重。高强度表明利益相关群体的人口众多，有集体行为潜在可能或已经演化为既定事实；高烈度则倾向于发生了暴力等非制度化的抗争行为。譬如大规模群体性事件中的集体械斗、聚众闹事、人员伤亡、堵塞交通、冲击党政机关等。

问题引领教学，可以让更多的学生走到台前，成为学习的主人；可以促进学生问题意识的发展，提升学生分析、解决问题的能力，引发学生数学思考。设计螺旋上升的结构性问题，从横向看，不同层次的学生都可以参与思考，获得良好的数学教育；从纵向看，可以不断提升学生的思维，加深学生的理解，体现了“不同的人在数学上得到不同的发展”的课程理念。

(二)风险的主体博弈、诱发与型塑

近年来，随着我国的快速发展和经济体量的增大，工程项目社会稳定风险事件也日益增多。风险的多元化态势及其呈现，除了风险程度与级别上的差异，在风险演化方面也存在相应的差异性。特别是在信息不对称的情况下,不同主体的差异化行动策略加剧了社会稳定风险的生产和演化。

1.主体博弈。工程项目社会稳定风险的演化过程中，政府/企业—公众—媒体形成了“维稳—民权—信息传导”三维话语系统的区隔(7)王伯承、彭帮姣：《主体分歧与策略选择：工程项目社会风险博弈形塑的社会学分析》，《地方治理研究》2020年第2期。。工程项目正是一个典型案例，“冲突”与“抗争”绝非明智之举和有效社会治理的应有之义，权益的有效表达与伸张作为利益均衡与和谐共处的前提，才能进一步达至社会稳定风险的规避和消弭。 风险沟通障碍引发了工程项目社会稳定风险。

不同主体利益诉求的区隔以及信息的不对称，导致了工程项目建设中“多输”的局面，工程项目建设中的主体对立与风险演化，是社会稳定风险治理中难以跨越的障碍。譬如在拆迁类工程项目建设中，搬迁补偿阶段是最引人注目的阶段，需要处理各类复杂问题。第一，拆赔协议谈判存在一定的困难，例如补偿方案未能满足业主需求，或者因为拆迁的业主为特殊群体导致沟通上的阻碍。第二，历史遗留产权难以确定的问题，即便前期能够顺利确定产权，当计划审批下来，产权也可能因为时间等原因而产生变更。因过往用地手续不完善造成产权证明的缺失，因业主移民或过世发生继承、转让，这一系列原因使得产权难以确认或确认错误，继而导致协议效力存在瑕疵甚至是无法顺利签署拆补协议。第三，业主清租操作不当。拆迁更新项目的住户不一定是业主，还可能是租客。租客与业主签订租房合同，也许合同未到期就需要解除合约，那么就会涉及到违约金等问题。一旦业主处理不当，租客无法在规定的期限内搬走，则会严重影响工程项目的进行。而如果项目历时较长则又会导致一些新问题，例如需支付的过渡安置费增多，或因时间跨度大所带来的拆除补偿再定等难题。即便以上一切问题得到解决，如果政府的监管不到位，开发商由于利益问题也可能不兑现拆补协议中的各项承诺，导致项目后期出现无法履约的风险，这些都体现为不同利益主体长期持续博弈的过程。

可见，多元主体的博弈对风险型塑具有重要作用。此外，在政经一体化(8)张玉林：《政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突》，《探索与争鸣》2006年第5期。的背景下，工程项目建设中的部分开发商“先斩后奏”，在拆建区域尚未进行实施主体确认、也未签署监管协议、没有进行拆除备案的情况下就拆除房屋，不仅违反了法律规定，还会给社会秩序、舆论等造成重大影响。

2.风险的诱发与型塑。在具体的项目建设中，风险的诱发变量依次表现为：损害发生的风险、民众的权益知觉、权益诉求手段、信息传导与媒体塑造，最后落脚在民众的具体行动选择而产生不同程度的社会稳定风险。以新冠肺炎疫情背景下的“新基建”5G信号塔建设为例，其出发点是公共利益，并且服务于新时期的智慧社区建设，然而在现实中却遭遇诸多困难。例如，上海市A村新建铁塔项目邻近国家会展中心，不时有重要国际会议召开，笔者在调研过程中了解到，为阻止该项目的实施，小区业主建有50余人的微信群，居民通过信访、12345热线等不同方式进行了投诉，他们还表示，将利用国际会议(中国国际进口博览会)的契机，继续上访维护自己的权益。

三、工程项目社会稳定风险治理及政策导向的本土意涵

(一)工程项目技术风险及其“相处”问题

科学技术应用的不确定性是工程项目建设技术风险的内在根源。在高风险的现代社会中，科学技术已成为最重要的风险源之一。科学技术乃所谓的“弱归纳性知识”或“欠充分的归纳性知识”(9)[德]西美尔：《货币哲学》，陈戎女等译，北京：华夏出版社，2003年，第111页。，这是认识论上永久的差距决定的。现代科技发展的“不确定性”作为工程项目建设诱发社会稳定风险的源头，说明了经济社会发展对科学技术的依赖性。奥尔森指出：人们往往在神秘的历史事实面前感到困惑，就城市的辉煌而言，繁荣不是从来就有的，繁荣也不会一直持续下去(10)[美]曼瑟尔·奥尔森：《国家的兴衰：经济增长、滞胀和社会僵化》，李增刚译，上海：上海人民出版社，2007年，第1页。。然而，笔者却不同意这种观点。人类社会总是在不断遭遇新的问题后，走向更加繁荣的发展阶段——发展是硬道理，解决中国现阶段面临的问题，依然需要持续平稳的发展与科学技术的创新、推广与应用。不断的制度革新和理念更新是我们走向现代化的可循之路，中国共产党提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，通过成果共享方可风险共担，即工程项目设施和民众的“相处”体现在风险共担、成果共享的基础上。在此基础上可以进行主体分歧的弥合，以及实现社会稳定风险的诱发变量的分解与阻隔。

(二)“亚政治”与本土风险的制度环境

风险治理理论在风险应对上强调“亚政治”——从下方塑形社会。这与我国的国情是否相一致，实质上是值得商榷的。不同于西方国家庞大中产阶级主导的集体行动，中国社会发育尚不完善，社会个体缺乏集体行动的经验的外部环境。工程项目社会稳定风险与各种制度安排和政策决策息息相关，在当前社会治理转型的时代背景下，僵化的体制机制会提升风险冲突(11)黄毅峰：《社会冲突强度及其影响因素分析》，《行政论坛》2013年第3期。。因此，只有通过提高决策民主化，工程项目的稳定推进和开展才可能实现有效的风险规避。此外，需要在社会认知层面同样经历一种“制度化”的过程，把“社会(组织)协同、公众参与”的行为及其制度安排视作自然之理。塑造社会秩序是社会制度的属性，在风险应对上主张一种制度化规避策略。特别是在推进国家治理体系、治理能力现代化的过程中，实现社会自我调节的政府管理与居民自治，加快社会组织建设，把社会个体重新纳入组织化关怀与庇护，才有可能提高决策民主化，从而维护社会稳定。

(三)社会稳定风险的认知规避及商谈伦理

地球是人类共有的家园，环境污染终将危及到每一个人。从社会稳定风险的主观建构和认知塑造来看，有关工程项目的抗争行为是公众权益意识提升与环境风险认知放大的产物。因此，当前我国政府实施的重大项目建设“稳评”机制旨在增强项目建设过程的风险意识，通过一种自主性、嵌入性的决策程序，一方面，可以充分考虑民众对相关决策带来潜在危害的实际感知，充分保障民众的合法权益；另一方面，也可使政府转“决策后维稳管理”为“决策前源头治理”，有效利用网络空间成长给官民互动带来的契机(12)刘树燕：《我国网络空间民主参与实效提升路径研究》，《山东行政学院学报》2021年第2期。，在调控公众对工程项目合理认知的基础上，实现规避社会稳定风险的目的。

在哈贝马斯那里，沟通理性作为一种商谈伦理学(13)夏明月、华梦莲：《哈贝马斯的商谈伦理对社会秩序整合的意义及其限度》，《伦理学研究》2020年第6期。，风险后果的无差别性和平均分配使得沟通理性获得了现实可能性。我国工程项目社会稳定风险多呈现为“议题单一型”(14)王奎明、钟杨：《“中国式”邻避运动核心议题探析——基于民意视角》，《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2014年第1期。向多元化议题转向的特点，诸如利益补偿、政府信息公开度、政府公信力等相关因素。进一步说，工程项目建设危害的实际情况及其可能的严重性程度存在不确定性，直接利益相关者、间接利益相关者和其他主体在风险演化过程中的作用也存在着不确定性。在某种程度上，基于商谈伦理的风险沟通对技术性风险和制度性风险有消解作用。人类在不同文化背景下形成的地方性知识，诸如宗教、禁忌、乡土道德观念以及地方权威等都蕴含有促进风险沟通的积极因子，可以减少人们的风险感知带来的不良体验，发挥抑制工程项目社会稳定风险的有益作用。

(四)社会稳定风险的长期性与结构性问题

一般而言，可以控制的“轻微污染—环境破坏风险”，由于认知放大效应而导致的群体性事件或许可以通过信息沟通得以解决(15)张晓晨、施国庆、刘会聪、刘娜：《高环境风险工程项目社会稳定风险的类型和社会放大效应》，《工程研究——跨学科视野中的工程》2018年第3期。。然而，当面对工程项目环境污染和利益受损后果不可逆情况时，风险沟通则难以有效解决环境破坏处境与公众利益受损事实。可控的“权益损害风险”与不可控的“权益受损事实”两种情形引发社会稳定风险的生成机理和解释路径存在很大差异，这是工程项目社会稳定风险治理的重点和难点。社会风险已经成为我们这个时代的标签，工程项目建设在当下的中国依旧方兴未艾，欲从根本上解决我国工程项目社会稳定风险，当务之急是尽快弥补一系列制度性缺陷。就预防社会稳定风险的具体机制看，应该充分考虑项目建设的直接利益相关者、间接利益相关者，甚至是没有利益关系的网民和大众，从包括信息沟通机制、科学宣传机制、平等对话机制、利益补偿机制、主体责任机制、共同体防范机制等方面入手，才能解决社会稳定风险的长期性与结构性问题。此外，国家和制度在个体化社会只能是提供普遍的制度约束，也具有被动性，社会秩序还需要人与人之间亲亲和善的理念为社会生活领域中的秩序奠定伦理的基础，为风险规避汲取集体意识和道德力量。

综上所述，我们可以概括出很多有价值的结论和分析。主要是：第一，工程项目社会稳定风险的生成是一个技术生产、制度诱发和主观认知建构的“三重奏”；第二，权益诉求与主体博弈决定了工程项目社会稳定风险演变过程的深层纵贯机理；第三，社会稳定风险的防控与治理有着内在的本土意涵；第四， 社会稳定风险具有的动态性，包括工程项目技术风险的规避问题， 制度性风险的长期性和持续性问题，以及社会稳定风险认知规避问题存在诸多商榷之处。 基于此，我国工程项目社会稳定风险治理需要立足于工程项目技术风险及其“相处”问题，明确本土风险治理的制度环境，促进公众有效的风险沟通与权益表达正常化、规范化，才能实现风险的有效规避与常态化治理。进一步而言， 人类社会演进的漫漫长河中，始终充斥着社会矛盾、冲突或斗争。因此，社会稳定风险不是一种新的社会问题，亦非一类新的社会风险，或曰不论语词使用的变化——是社会稳定问题，抑或社会稳定风险，还是在时代更迭下社会稳定呈现出何种新型的状态——自始至终都存在着，相伴于人类社会左右、渗透于人类生活之中。因此，就完全消除社会稳定风险而言，只能是一个持续努力的过程。而人类社会之所以不断发展进步，就在于这种孜孜追求和趋利避害的永恒过程；真正的风险规避，是在日臻完善地解决社会不稳定因素的风险防控中达至的一种动态均衡。不可否认，社会稳定风险对社会发展具有一定的负面效应，但亦呈现出相当的积极作用——通过制度的调节与完善，塑造新的利益均衡，促进社会矛盾的有效化解，进而实现加快推动社会进步的可能。