乡村振兴背景下县域治理的实践困境与对策分析——基于实施农村饮水安全工程项目的考察

夏 冬

(武汉大学 社会学院，武汉 430072)

一、问题的提出

我国“十四五”规划提出全面推进乡村振兴，实施乡村建设行动，以县域为基本单元推进城乡融合发展，健全城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护机制，进一步提升农村基础设施和公共服务水平。乡村振兴背景下，国家的资源转移力度加大，对基层治理能力提出了更高的要求。农村饮水安全工程是重要的民生工程，是乡村建设的主要目标之一，也是国家项目资源输入的重要内容。

关于乡村建设的一个重要研究视角是项目制。税费改革后，国家资源大量下乡，项目制成为主要的自上而下资金配置渠道与机制(1)周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期。。从国家治理视角来看，项目制成为新的国家治理体制，形成中央与地方政府之间的分级治理机制(2)渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。，其中财政资金的专项化特征增强了中央到地方的职能部门力量，但也产生与项目运作目标相悖的后果(3)周飞舟：《财政资金的专项化及其问题 兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期。；从基层治理视角来看，基层通过借力、拓展关联等策略将事本逻辑的项目转化为村庄发展的机会(4)应小丽：《“项目进村”中村庄自主性的扩展与借力效应——基于浙江J村的考察》，《浙江社会科学》2013年第10期。。大量项目下乡现象表明，基层组织具有较强的自利性和能动性，其背后蕴含的制度前提是项目作为不确定和偶然性的体制资源是“选择性供给”(5)曹海林、俞辉：《“项目进村”乡镇政府选择性供给的后果及其矫正》，《中国行政管理》2018年第3期。。

有研究指出，在项目资源下乡的基层实践中发生了一些变化，即项目资源正在从“政策红利”变为“政策负担”。一方面，基层组织对资源下乡的态度发生了改变，即从积极抢项目到消极接受项目的转变；另一方面，资源下乡并没有降低乡村建设的难度和建设成本，反而增加了基层治理的负担。这源于随着自上而下的资金规模扩大，项目管理成为地方政府的主要治理体制(6)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。。已有关于项目制的研究为本文提供了基本的研究框架。项目制成为资源下乡供给公共品的主要方式，也成为基层治理体制的一部分。随着基层治理日益规范化，基层治理日益成为国家治理的一部分，反映国家治理的意志。从对项目制实践的研究来看，针对乡村两级基层组织的治理困境较多，对县级政权组织面临的治理困境研究较少。在自上而下的项目制实践中，越来越多的项目由县级政权组织实施，乡村两级在县域实施项目中处于配合地位，县级政权承担了非常大的压力。仅仅研究项目制及项目制条件下的乡村，已经不能揭示项目制下的基层治理困境。基于此，本文通过对一个县域实施农村饮水安全工程项目的考察，研究乡村振兴背景下乡村建设的县域治理困境。县域治理是对县域公共事务的治理，县级政府部门是县域治理最主要的主体(7)杨华：《县域治理中的党政体制：结构与功能》，《政治学研究》2018年第5期。。中央出台的大多数政策，通过分级负责制将责任层层压实到地方和基层，县级政府部门处于政策执行的最后一个环节，承担着政策执行和转换的重要责任(8)仇叶：《县级政策转换与有效治理——对中国公共政策过程的反思》，《经济社会体制比较》2021年第3期。。因此，县域构成综合的完整的治理场域，项目资源下乡不仅仅具有项目制实践的逻辑，还是县域治理目标达成的过程。县一级需要对中央和省负责，并接受上级部门监督，同时也需要统筹县域内乡村两级基层组织，再分解和落实项目任务。县域治理是国家政权体系中最为完整的基层结构，“处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。”(9)习近平：《习近平谈治国理政》(第二卷)，北京：外文出版社，2017年，第140页。另外，资源下乡过程中，学界关于农村饮水的研究多出于公共卫生、工程管理和制度建设等视角，治理视域下的研究相对较少(10)陈敏：《农村饮水有效供给的结构性矛盾与制度创新》，《探索》2020年第4期。(11)李伯华、刘传明、曾菊新：《基于公共物品理论的农村饮水安全问题研究——以江汉平原为例》，《农业经济问题》2007年第4期。；而基于实地调研，本文发现农村饮水安全工程项目存在的主要问题更多地存在于地方政府的治理体制方面。

二、饮水安全工程项目及民生性质

长期以来，农村饮水作为一项农民自我组织供给的生活资源，国家政策关注不足。随着农业税费制度改革，国家提出以工哺农、城乡统筹的发展决策，农村饮水安全的责任逐渐由国家来承担。在进一步脱贫攻坚和乡村振兴的发展背景下，农村饮水中的国家与农民的关系转型基本上形成，国家承担着民生工程的重大治理责任。经过“十一五”规划以来的三个“五年规划”的发展，全国农村自来水普及率达81%，我国农村饮水安全工作取得重大成就。

(一)个案县基本情况

本次调研资料来源于中部Y县，总人口107万，其中农村人口89万，县域境内主要是丘陵山区地形。2019年经过国检，正式从国家贫困县脱贫出列。在国家大力保障农村饮水安全政策下，Y县农村饮水供给经历了从村级自给自足到国家供给的转型。农村饮水安全工程包括两个部分：建设和运营。在工程建设资金投入方面，中央和省级政府是责任主体，县级政府配套较少。2005年到2018年，Y县共完成农村饮水安全工程建设总投资2.6亿元，其中中央资金2.2亿元，省级配套资金0.4亿元。截至2020年5月，Y县接入自来水的农户比例达到80%，基本解决了农村饮水安全问题。

在工程运营上，根据饮水工程的资产所有权和经营主体类型，主要有三种经营模式：一是公建私营的饮水工程。由于饮水工程资产所有权属于国家，公建私营模式是私人承包后按照自负盈亏的方式经营。公建私营模式是县域所有水厂中采用比例最高的供水模式，所占比例近70%。镇政府引进市场主体，按照合同约定将水厂发包，承包者自负盈亏。Y县目前运营情况较好的黄口水厂即采用该模式。黄口水厂由国家于2011年投资2000万元建设，承包给私人团队经营后，每年的利润率约10%—20%。二是私建私营的饮水工程。这种经营模式是通过引进市场经营主体来承担水厂的运营责任，并实行自负盈亏经营方式，其特殊点在于经营者同时作为完全的资产私有者出现。由于饮水工程建设成本高，私建私营模式比较少。全县只有一个水厂采用这种经营模式，即2009年Y县某镇招商引资建设的安康水厂，该水厂投入1000多万元资金，但是目前只能勉强维持运转。三是公建公营的饮水工程。公建公营模式是在饮水安全工程经营主体缺位，或者市场主体经营失败的情况下，由政府或者村集体暂时代管的模式。政府(集体)作为公共服务的责任主体，承担饮水安全任务最后的兜底责任。王英水厂是其中较为典型的例子，该水厂连年亏损，目前由城建站干部代管，亏损部分由政府补贴，此类水厂的比例达到30%。此外，许多小微饮水工程目前由村集体委托给村干部或者村民代表管理。

表1 Y县规模以上饮水工程的运营情况

(二)饮水安全工程的民生性质

民生工程是政府为保障公民基本权利、提高生活水平、重点关心弱势群体而采取的一系列积极政策举措。同时，民生工程建设也是现阶段各级政府加强社会建设的重要手段(12)宋蓓：《社会建设视角下的民生工程——试论民生工程的长效机制》，《江西社会科学》2011年第7期。。其中，农村饮水安全工程是国家为改善民生的一项重要部署，也是乡村建设的重要内容。

自2004 年以来，几乎每年中央一号文件和政府工作报告中都要专门部署农村饮水工作，以保障农民的饮水安全。饮水资源是农民生活所必需的生存资源，是不可或缺的生活资料，安全便捷的饮水供给是关系亿万农民的重大民生工程。一方面，饮水资源是民生保障物品，国家不允许私人垄断，工程对任何人不具有排他性，其供给价格由政府统一管制，目的就是为了保证每一个人都负担得起，其结果就是农村水价较为低廉，在付费的基础上所有人都能平等地得到饮水资源；另一方面，自然资源的综合性与整体性决定了其开发、利用、保护过程具有极强的“外部性”(13)李胜兰、王维平：《我国自然资源行政管理体制需要改革》，《中国行政管理》1998年第8期。，包括饮水安全工程的建设和管理责任的落实、水性地方病的防治、水源地保护等。这种外部性的存在使得自然资源的价值很难在价格机制中得到体现(14)陈秋红：《自然资源可持续管理的制度选择——理论与实践述评》，《中国农村观察》2008年第6期。。因此，农村饮水作为农村民生性的基础公共品，国家通过资源输入自上而下供给，尤其是在精准扶贫和乡村振兴背景下，农村饮水安全被作为“两不愁三保障”的重点内容。

民生工程中的政府责任体现了中国特色社会主义制度的优越性。与饮水安全工程项目一样，在脱贫攻坚和乡村振兴战略中，农村道路、农田水利、人居环境整治、危房改造都具有强烈的民生属性。作为农村社会的公共基础设施，这类民生工程具有三个特点：一是项目化的国家资金投入。国家承担了民生工程的大部分建设成本，地方配套比例较少，降低了农村民生服务供给的经济成本。二是政府高度介入性。由于是重大民生工程，国家在资金投入的过程中配套有相应的自上而下的监督管理制度，以确保民生工程目标的有效实现，赋予了民生工程强烈的政治属性。三是较强的实践性。这类民生工程需要与分散农户打交道，也需要结合地方社会的差异性条件而实施，因此无法制定标准化的执行标准，需要基层政府在执行过程中因地制宜灵活转换，尤其是在保障工程运营过程中，基层政府负有建设民生工程长效运转机制的责任，以避免出现工程建设完成后民生目标无法达成的问题。

三、饮水工程项目实施的治理体系

在中国层级化的政策体系中，中央出台的公共政策，必须经过层级化的科层体系才能落地到地方场域。政策下沉到县一级，县级政府需要针对政策目标、手段和资源配置进行再规划(15)仇叶：《县级政策转换与有效治理——对中国公共政策过程的反思》，《经济社会体制比较》2021年第3期。。在实施农村饮水安全工程的政策执行过程中，中央和省政府为项目配套了财政资源和技术支持，地方政府将农村饮水安全工作纳入发展规划，将任务指标逐级分解到基层，并按照指标化体系对基层政府部门进行考核。在这个过程中，县级政府(主要是水利部门)面临着多重、复杂的治理困境。农村饮水安全项目的建设依靠巨额的投资及行政压力可以完成，而项目的经营、管理则给地方政府带来了巨大的挑战。相对于农田水利、江河防汛等传统的治理事务，饮水安全工程的日常经营管理成为水利部门治理的主要难点。

(一)县级政府：分解指标与配置资源

在实施过程中，饮水工程资金主要以中央和省市为主，县级政府部门主要负责工程规划、资金管理和监督考核，业务主管部门是水利局，具体责任科室是饮水办。在县域内部，由于各乡村的实际情况差异较大，县级部门需要因地制宜实现政策落地过程中的有效转换，然后将政策目标分解并下沉到乡村两级。一是分解指标。省政府对县的要求是农村安全饮水要“一户不落”，同时针对饮水工程进行巩固提升，以确保实现基本覆盖。根据供水规模、水厂水源、供水条件、管理水平等因素综合考虑，县政府需要完成多项目标任务，包括对口精准扶贫攻坚指标任务、配备水质检测化验室、信息化巩固提升、改造联网合并水厂等。二是完成常规业务工作。行政科室饮水办需要做好水质监测、污染治理、水厂监管、群众诉求回应等工作。在这个过程中，县级政府部门为下级政府和供水单位提供业务指导和技术服务工作。三是向乡镇政府发包任务并实施考核。县级政府向乡镇发包的主要任务是负责引入水厂经营主体，把饮水工程运转起来，并规定以政府或村组作为主导，其余各方都有权利和义务就水厂日常运行出现的问题进行监督，向水厂的管理主体以及政府或村组进行投诉，以确保水厂稳定运行。该项工作纳入政府绩效考核内容。

(二)乡镇政府：落实经营主体

根据Y县制定的农村饮水分级管理负责制，县与镇、镇与村层层签订责任书，将任务和责任落实到具体单位和责任人。饮水工程建设完成后，县级部门将其移交给乡镇政府或者村级组织，目标是完成既定的供水指标任务。就此而言，乡镇这个末端基层政权是打通最后一公里、向农户供应安全饮用水的重要主体。一是落实水厂经营主体。由于农村饮水工程规模不一，且较为分散，政府无法通过统一管理和资金投入来保障水厂的稳定运营，需要基层政府落实水厂经营主体。乡镇政府比较青睐“公建私营”这种模式，即将所有权为国有的水厂通过市场发包的形式交给市场经营主体，以规范的合同约束双方的权利义务。由于水厂经营无法盈利甚至亏损导致承包经营主体积极性不高，难以找到优质的经营团队这一问题成为农村饮水供给的梗阻点。二是协调与监督。农村饮水工程是政府主导的，乡镇政府还需要协调水厂与农户之间的矛盾以及监督水厂的不合规经营行为，如乱收费、停止供水等。

(三)村级组织：协调服务

村级组织在实施饮水安全工程过程中，是直面群众需求的责任主体。饮水入户是农村饮水安全工程对接农户需求的最后一个环节，村级组织需要发挥协调服务的职责。一是管材质量较差引起群众不满的，需要做协调工作。二是日常监督。村级组织需要在日常生活中监督饮水基础设施的使用情况，及时发现因自然灾害、车辆通行、农民挖地等造成的管道破损问题。三是协助收取水费。接入管网需要农户支付一部分开户费，但却面临农户交费困难的局面。一方面，有的农户因为长期以来习惯于使用井水或者山泉水，不愿意接入管网；另一方面，部分农户认为饮水本来就是来源于自己祖祖辈辈吃的水库，甚至认为是“天上掉下的”，因而不愿意交水费。村干部需要对其进行动员和宣传，甚至利用人情、面子等方式做通群众的工作。四是及时沟通信息。水厂在运营过程中会遇到自然和人为原因导致的暂停供水情况，类似的情况水厂难以直接与一家一户对接信息，村级组织和村干部就可以直接与农户沟通，由此减少矛盾的产生。五是按照地方性章程，一些单村饮水安全工程，在水利部门和镇政府的指导下，由工程受益范围内的村民委员会或村民小组负责管理。因此，长期经营不善和缺乏盈利空间的单村水厂往往由乡镇干部、村干部或者村民代表代为管理。村级组织对这个过程要担负公共职责。

(四)水厂经营主体：饮水生产与供给

水厂是安全饮水的直接生产主体。这里的水厂泛指各类规模的集中供水和分散供水工程运营主体，其职能在于向个体农户供给维持农民生活所必需的有安全保障的饮用水。由于农村饮水安全工程具有保障民生的公共品属性，那么水资源经营就不能是纯市场行为，不能以追求超额利润为目标。因此，在合理的利润空间内，水厂的经营活动只能是一种准市场行为。一是企业化管理。以承包制为例，按照合同约定，水厂需要自负盈亏。因为水价受到政府管制，水厂只能通过企业化的精细管理降低经营成本，包括控制“跑冒滴漏”等基础设施管护问题以及员工监督和激励问题，从而获得一定的盈利空间。Y县黄口水厂是经营良好且实现盈利的水厂之一。黄口水厂是国家于2011年投资2000万元建设、由镇政府承包给私人团队经营的水厂。当前水厂用水户规模有7000户，基本实现自来水全镇覆盖。水厂每年生产成本约120万元，提水电费、人员工资、消毒成本、日常维修等成本由水厂自己负担。根据1.8元/吨的水价，以及6吨/月的基本消费，每个用户一年大约消费200元，水厂一年收入能达到140万元，其利润率约10%—20%。这是运营比较良好且政府期望达到的水厂经营状态。二是建立群众意见回应制度。政府通过收集群众的反馈意见，根据属地管理责任和有关公有资产经营的合同义务，可以对水厂经营者提出整改要求。同时，水厂通过提高员工专业化水平以及管理经验以增强回应群众诉求的能力。作为本地市场主体，员工大部分也是本地人，因此他们与本地农民打交道具有地方性优势，如农户主动及时告知某处的水管破裂，能够减少水厂损失。三是接受上级部门业务指导和监管。各水厂经营主体负责日常管理，涉及水质检测、消毒记录等多项指标化考核，需要接受饮水办、卫生、环保、物价等部门的管理。这方面水厂与乡镇政府共同负有责任。当市场主体由于多方原因退出经营时，乡镇政府或村集体需要兜底饮水工程的运营，以保障饮水稳定供给。

四、项目实施中的县域治理困境

农村饮水安全工程项目的实施是由政府主导的，且政府负有为农民提供安全饮水服务的责任。但政府的职能和服务是有边界的，不可能包办一切。在当前农村饮水安全工程项目实施过程中，政府面临的困境不在于项目资源不足，而是县域治理下饮水安全工程长效管理和可持续运营的多种困境。

(一)饮水安全工程项目经营利润空间有限

农村饮水安全工程的基层主要责任主体是基层政府和水厂经营主体，政府是价格制定者，水厂是供给者，受益群众是消费者。由于未形成规范的收费秩序等原因，水厂经营的利润空间有限，使得农村饮水安全工程的长效运营机制难以建立。一是农户用水量不大、水源条件差异大及农村人口的流出，导致农村饮水的用户规模较小，水厂难以收回运营成本。在留守老人在村的情况下，大部分水厂的用户规模不超过500户，而电费、提水费、员工工资等都是固定的，水厂利润空间受限。为了保障公共服务供给的可持续性，一部分饮水供给成为“福利水”，即农户不交水费，政府为了保证完成政策目标，不允许市场采取停水的方式催交水费。无差别的供水服务的同时也产生了搭便车问题，如Y县木冈水厂就面临农户偷水的困境。很多农民认为，“水是天上掉下来的水，水厂就是往水里加点药，水不是私人股东的，也不是水厂的，而是国家的，是大家的”。二是分散布局下的供水规模也是限制水厂经营主体利润空间的重要因素。与城市供水不同，受自然条件和农村居住格局影响，农村自来水厂布局分散，用水人口超过万人就算是农村的“大”水厂。这导致用水户数量规模很小，自来水消费规模有限，因此维持稳定饮水供给，需要较大的成本投入。大多数自来水厂只能维持运转，盈利有限，亏损是常见的，政府或市场都需要承担供水的成本。农村饮水工程长效运营机制需要建立在“收回成本—实现微利”的平衡秩序中，因此一定的利润空间是必要的。

(二)经营主体难以落实

农村饮水安全是涉及重大民生的公共服务，当市场主体缺位时，政府部门即使在亏本的情况下也需要为农民提供低价的安全饮水，乡镇政府部门因而不得不承担兜底责任，代管水厂。经营主体难以落实，政府兜底的情况比较普遍。例如，Y县王英水厂于2011年由国家投资建成，设计供水量为6000吨。2012年至2019年由第三方市场主体承包经营，但由于经营亏损，2019年将自来水厂交还政府。目前实际日供水量只有1000吨，而且能够收起来水费的农户只占一半。目前该水厂由政府委托城建站干部代管，其经营持续处于亏损状态。水厂每年的固定支出达50—60万元，但是实际的水费收入只有十几万元。不仅如此，乡镇在代管水厂的同时，还需要接受省县两级部门严格的程序规范化和饮水供给满意率的考核；而县级部门也存在“上级调子起得高，农民期望也高，我们作为中间层级，时间精力都不足，无法落实所有工作”的压力。

(三)农村涉水矛盾增加

在提供饮水安全公共服务的过程中，县乡政府部门和农村水厂都面临着较大的压力。这在一定程度上表现在政府忽视地方性的饮水供需规律，打破了政策的层级落实秩序，模糊了项目实施各主体之间的责任边界。因涉水矛盾而产生的农民涉水投诉是主要的压力来源。据统计，县饮水办一年需要正式处置的各类投诉事件在50起以上，各种现场处置、解释、回复不计其数。上级要求必须与当事人见面回应诉求，并对调查处理过程拍照留痕。从内容来看，其中95%以上是琐碎的、鸡毛蒜皮的小事，如自来水偶然变浑、停水漏水、阀门损坏等。由于缺乏对大量无理投诉的甄别手段，在当前较大考核压力下，需要政府和职能部门投入诸多的精力和资源去应对，但是处理效果一般。目前执法部门对少数农民不交水费的行为并没有强硬的制裁措施，县乡政府没有相应的办法，水厂也无法通过强制停水制约农户行为。

五、县域治理的困境分析

饮水工程项目经营存在的问题既和农村饮水工程的性质有关，又与县域治理存在的困境有关。由于农村饮水事务溢出个体和乡村边界，县一级尤其要发挥规划和指导功能，以统筹乡镇完成任务。也正是由于农村饮水安全工程是民生保障工程，自上而下的顶格化管理(16)房宁：《“顶格管理”逼得基层搞形式主义》，《政工学刊》2021年第2期。、跨层级监督和自下而上的矛盾上移等诸多压力导致了县域治理的困境。

(一)顶格化管理：政策高标准执行

农村饮水安全是乡村振兴背景下上级督查的重点工作，因此，上级部门将政策执行标准“调子”定得高，顶格化管理趋势明显。顶格化的管理方式下，公共服务供给标准过高增加县域治理的成本，容易导致农村饮水公共服务的不可持续性。一是完成水厂建设指标，提高引水工程的覆盖率。在实际情况下，县级政府部门为了提高任务指标完成率，往往会存在供需错配的情况。典型的表现是超高指标的规划和最高规模的工程建设。一方面，饮水工程建设数量与实际需求和地方资源条件不匹配。Y县丘陵地区的水源条件不稳定，许多水厂建设完成后由于缺乏水源而导致长期闲置。2015年至2018年，M镇陆续由国家投资建设了8个联村(单村)水厂(每座建设成本多达100万元)，大部分处于闲置状态。另一方面，在单个水厂的建设标准中，基层政府往往按照最高标准来设计水厂规模，导致供给能力严重过剩。Y县是典型的中西部人口外流型的乡村社会，按照人口最高峰值建设的水厂，大多面临着供水服务规模过小的问题。二是“规范化”运营水厂，以提高民生工程的示范效应和供给标准。规范化管理的目标是通过指标体系考核来提升水厂的服务质量，意指用城市水厂的供水标准来要求农村水厂。但是在农村饮水政策执行的实践中，忽略了农村饮水供给的主要梗阻点。水厂管理实践中，指标化的考核体系并没有带来水厂运营效率的提高，反而增加基层组织的供水成本。以水质检测为例，原来省对县的要求是一个季度要检测一次，现在提升安全标准，要求一个月检测一次。对于大多数联村和单村水厂来说，高密度的行政化任务显著增加了水厂的人力和资金等运转成本。

(二)跨层级监督：政策转换空间压缩

考核和监督是部门推动政策执行的重要方式，也是调动基层干部积极性的制度手段。在政策执行的过程中，中央和省级政府部门的介入，形成了跨层级监督，即中央和省市监督力量直接下乡。这种跨层级监督压缩了县域治理的政策转换空间，导致基层政策执行越来越缺乏调整空间。一是督查下乡。跨层级监督的主要表现形式是中央和省督查组下乡以及开放多种技术化投诉渠道。督查组下乡监督包括直接进村入户和电话查访等多种形式。督查组直接进村入户能够快速发现问题并监督基层政府行为，但是由于信息不对称，督查组反映的问题往往与事实差距较大。调研发现，在检验水质时，督查组发现的落叶未及时清理、水质浑浊等问题，往往是受天气、临时维修等因素的影响，并不是基层干部政策执行不力所导致。技术化投诉渠道包括开放各相关部门的投诉电话、建设“12345”热线平台、网上留言板等，农民可以利用这些渠道低成本地向上反映各种有理或无理诉求。在上级考核压力下，县级政府部门也不得不事无巨细地回应。二是干部避责。省水利厅通过跨层级互动直接介入基层治理事务之中，获取来源于乡村社会中群众反馈的政策执行信息，然后通过科层系统下派给县水利局。这种跨层级考核和监督的方式本质上是对基层干部工作的不信任，基层干部得不到真正的工作激励，反而逐渐习得了一套自我保护的避责逻辑，即通过对任务指标的严格执行和对材料工作的规范化来避免部分风险。跨层级监督的压力倒逼基层干部对群众诉求“有求必应”，结果必然导致基层干部积极行政与消极治理的行为(17)雷望红：《被围困的社会：国家基层治理中主体互动与服务异化——来自江苏省N市L区12345政府热线的乡村实践经验》，《公共管理学报》2018年第2期。。

(三)小微矛盾上移：县域公共服务困境

为了提高群众满意度，上级政府部门督促下级政府部门切实回应农民的需求，并建立“上访”和投诉体制倒逼基层干部为农民解决一切问题。结果导致基层小微事务扩大化和高频率化，甚至直接跨层级涌入行政科层系统，而不是逐级化解。大量琐碎的社会事务通过“上访”和投诉制度跨过基层组织，不加筛选地进入科层系统，导致县域公共服务面临困境。一是政府的大包大揽。随着服务型政府建设的理念转型，农民行为也从义务本位转向权利本位，村干部不能说得罪老百姓的话，县乡政府为了避免上级考核压力，往往会不计成本地去回应农民的诉求。在权利义务不平衡条件下，少数农户把个人应当解决的问题，如修水阀等农民自己的事务也通过投诉的方式交给政府，形成凡是群众反映到水利部门的涉水事务都要求水利局作出及时、有效回应的现状。由于基层干部“疲于奔命”，基层治理中的形式主义逻辑则越来越普遍。二是业务部门陷入“综合协调”困境。农民反馈问题后，基层饮水事务不分大小溢出基层治理范围；直接从省和市一级派单下来的事务，层层压到县饮水办，并要求后者“件件有回复，事事有回应”；饮水办干部对下、对上都要认真负责，被要求亲赴现场、调查取证、撰写调查报告、回复意见等，这客观上导致部门业务量暴涨，业务干部的精力和时间耗费在应对各类琐事上，影响了本职业务工作的开展，作为业务科室的水利部门成为了解释政策、调解矛盾、直接面对群众的综合协调部门。这一过程是伴随基层组织解释政策、调解矛盾的责任推卸而发生的，基层执行部门成为协调配合上级调查取证的部门，而不是积极治理的责任主体。

六、优化县域治理的对策分析

随着公共财政担负起民生工程的建设和保障责任，国家用于支持“三农”的资源在持续增加。项目资源下乡和政策执行均需要发挥县域治理的体制优势。笔者以农村饮水安全工程为例，在阐释项目资源下乡所面临的县域治理困境的基础上，进一步分析县域治理的优化对策。在长期的治理实践中，我国形成了关于县域治理的丰富经验，以下分别从县域治理的党政体制、组织体系和层级秩序提出相应对策。

(一)发挥县域治理的党政体制优势

项目资源下乡和政策执行需要赋予县域治理一定的自主性，营造县域治理灵活转换的空间。我国多层级领导核心是实现政策执行灵活转换的强有力核心，各级党委分别是各层级政治生活和治理范围内的领导核心，从而形成我国“多层级核心政治体制”(18)张雪霖：《多层级核心政治体制与“统分结合”双层治理》，《教学与研究》2020年第6期。。尽管在 “下管一级”的人事任命制度下，下级是服从于上级领导核心的(19)张雪霖：《多层级核心政治体制与“统分结合”双层治理》，《教学与研究》2020年第6期。，但是，每一级领导核心又是一个相对自主的治理主体。在县域治理实践中，县级党委是县域治理的领导核心，综合管理全县各项事务，形成了自主行动和资源配置的能力与空间，这是县域党政体制的优势(20)杨华：《县域治理中的党政体制：结构与功能》，《政治学研究》2018年第5期。。

县域治理的自主性是在各层级领导核心之间动态化的统分结合机制中实现。一是重视县一级在党的组织结构和政权结构中“承上启下”的关键环节地位。县域治理是综合治理，各条线部门的工作需要在党委政府的统一领导下完成，能够通过决策自主、多部门联合、成立工作小组等方式结合地方治理资源和条件，因地制宜地合理转化上级政府部门的政策意图，并针对基层事务分类治理，明确各类事务的本质属性。二是在党政体制下，充分发挥统分结合的弹性治理机制，上级对下级既是放权主体，也是约束主体。党政部门承接的上级任务属于政治任务，一般通过“发包”与“承包”的形式下放事权，对于下级部门主要领导而言是硬任务和强激励，而对于上级部门而言仅保留剩余控制权，这有利于发挥党政体制的领导核心优势。

(二)全面审视县域治理的层级秩序

根据社会情境合理地下放和上收各项政策事务权，能够在一定程度上抑制治理目标的偏离，并为各级治理主体提供政治激励和治理空间。层级权力配置的过度不对等往往导致乡村基础性治理能力式微(21)杨华：《乡村治权与基层治理能力建设》，《湖湘论坛》2018年第5期。，进而导致了基层组织权威与合法性的流失。在农村饮水工作中，地方首长负责制下，省级政府部门主要负责发布命令、指导、监督和考核下级政府，不直接面对地方民众，也不负责项目的具体实施，项目落地主要由基层政府(区/县、乡镇/街道)完成；但由于省级政府部门具有任务落实的剩余控制权，因而能够通过制定指标化管理体系对下级进行考核，从而产生“大包大揽”、跨层级介入、提高考核标准的问题，进而导致基层政府缺乏根据实际情况调整和转换治理实践的空间。

应当全面审视和尊重县域治理的层级秩序。一是减少指标化任务体系和考核体系“一竿子插到底”的状况。基层情况具有复杂性和综合性，自上而下的标准化指标体系难以适应基层实际情况。在任务的指标化分解和考核的指标化落实压力下，基层各级政府之间的层级分解和转换的治理实践被项目和政策的指标化体系所吸纳。应当恢复层级治理的实质功能，即立足基层治理的主体性，避免上级政府过度干预。二是向街乡赋权。增强街乡治理能力，能够增强政策执行和项目实践在基层场域中的本地化程度。县委县政府将一定比例的行政权力赋予基层，能够让任务落实有主体(22)夏柱智: 《“条块互嵌”和基层治理法治化——县域治理创新的角度》，《天津行政学院学报》2019年第5期。。县饮水办目前正面临着大量饮水事务进入县级科室的压力，这源于在乡镇缺乏可以内部调解矛盾和向上反馈信息的中坚力量，县级干部不得不直面农民个体，从而产生政策和项目机械化实施的困境。

(三)激活县域治理的组织动员体系

项目资源落地和政策实施需要激活县域治理的组织动员体系，其关键在于利用资源输入激发基层内生治理能力。基层治理具有不规则性，资源输入过程中需要应对许多不规则的事务，这就需要理清县域组织动员体系中各主体之间的关系结构。在来自国家、上级政府部门和农民的多重压力下，基层政府的治理行为受到剧烈挤压，其回应农民诉求的方式往往变得更加刚性化和形式主义。在农村饮水安全工程项目中，国家强调保障农民权益，政策目标通过宣传和具体执行进入乡村社会，重塑了农民的权利义务观念体系，农民觉得基层干部的作为是理所应当的。同时，上级政府部门不加甄别地将农户诉求转派给下级政府部门，就不再是一件小事，农民在这个过程中习得了表达诉求的“技能”。因此，基层治理的规则逐渐发生改变，动员和组织农民越来越难。

事实上，县域治理通过发挥乡村两级基层干部在熟人社会中的治理优势，能够低成本且高效率地识别农民诉求的具体情况。“小事不出村，大事不出镇”，将矛盾化解在基层，这是我国基层治理最重要的经验。保证一些能够在乡村社会内部化解的矛盾能够不溢出乡村两级，而对在乡村两级内部化机制解决不了的矛盾，再上移到县一级，这能够极大地节约治理资源和政策资源，提高政策和项目落地的效率和效益。与此同时，上级政府应当避免通过严格指标化考核的形式推动行政任务，避免忽视农民主体地位以及弱化县乡村三级组织动员体系的内生治理能力。通过资源下乡赋权基层组织，能够激发农民参与的积极性，提升基层组织的内生动员能力(23)桂华：《迈向强国家时代的农村基层治理——乡村治理现代化的现状、问题与未来》，《人文杂志》2021年第4期。。此外，在回应群众诉求和加强政策宣传的同时，基层政府需要发挥解释政策、明确农民个体的权利义务边界的主体性，避免激进的农民维权话语形成对基层治理主体的反向支配。