我国义务教育减负政策的回顾与展望——基于1949-2022年政策文本的NVivo12分析

●侯丽娜

中华人民共和国成立至今，党和国家始终高度重视义务教育学业负担问题，陆续出台了一系列的减负政策，为破解这一社会痼疾作出了巨大的努力。目前，减负工作虽然取得了一定成效，但并未真正实现预期目标，减负仍然任重而道远。本研究利用NVivo12质性分析软件，对我国1949-2022年的减负政策进行文本分析，梳理政策的变迁及走向，剖析政策的效果及偏差，并在此基础上提出优化策略，以期为新时期义务教育学业负担治理提供合理依据。

一、研究设计

(一)样本来源

为了确保研究样本的权威性，本研究主要从教育部官方网站、中国教育年鉴、中华人民共和国国史全鉴以及重要教育文献选编中选取义务教育减负的相关政策。为了保证研究样本的适切性和代表性，在筛选政策文本时坚持了四个原则：一是发文时间处于1949-2022年之间；二是发文机构为中共中央国务院及其直属部门；三是政策文本以能充分代表政府行为的决定、指示、意见、通知为主；四是政策文本以义务教育减负专项型政策为主。按照上述原则，本研究共筛选出46份政策文本作为分析对象，包含指示类3份、意见类8份、决定类7份、通知类21份、报告类4份以及讲话类3份。

(二)研究过程与工具

本研究选用NVivo12质性分析软件进行文本分析，NVivo12是一款高效的处理非数量化、无结构资料的分析软件。[1]首先将筛选出的政策文本导入NVivo12中，然后对文件进行编码。本研究根据扎根理论，经历了开放式编码、关联式编码和选择式编码三个阶段。首先，反复阅读政策文本，根据政策文本的书写框架和内容，形成基本概念感知。在开放式编码阶段，提取出478个开放编码形成的初始概念群，整理后形成教育思想、教学质量、课程计划、课外活动、学校布局、学校管理等45个初始概念。其次，采用关联式编码深入挖掘概念类属之间的关系，使用NVivo12聚类分析功能，将具有相似选定特征的选定代码聚集到一起，将较低层次的概念合并成高层次范畴，最终得到学业负担危害、目标价值取向、学业负担归因、学业负担表现、学业负担解决5个关键节点。最后，比较5个关键节点，发现目标价值取向、学业负担归因、学业负担解决为三个核心类属，共包含389个参考点，占所有参考点的86.2%，学业负担危害和学业负担表现所含参考点数量较少，且少部分与三个核心类属重复，将二者合并到三个核心类属中。按照上述编码程序，最终形成3个关键节点，15个子节点，408个参考点。

(三)研究的信度与效度

研究的信度与效度直接决定研究的质量，本研究从共时信度、饱和度和相关度三个方面入手保证研究的信度和效度。共时信度主要考察不同研究者获得的研究结果之间的相似性。[2]为了检验共时信度，本研究对评定者间的信度进行了检验，由于质性分析易受编码者主观因素的影响，本研究由两位编码人员对政策文本同时进行编码，再利用软件进行编码比较查询，所得Kappa值为0.68。Kappa值在0.4-0.75之间，这表明评定者信度良好，编码准确率较高。[3]接着，检验关键节点和子节点的饱和度。通过NVivo12的“词频”搜索功能，将文本最小长度设定为2，分组标准设定为“完全匹配”，删除无意义单词，最后生成的词频汇总中排在前10位的关键词分别是教学387次、教师295次、考试251次、活动234次、培训218次、作业201次、社会188次、时间159次、质量153次、素质148次，高频词几乎涵盖于已有参考点和子节点中。此外，政策文本分析结果表明，受我国历史发展进程中关键事件的影响，政策文本具有明显的阶段性特点。基于此，以中华人民共和国成立(1949年)、十一届三中全会召开(1978年)、“素质教育”的提出(1998年)和“十八大”召开(2012年)为转折点将我国减负政策划分为“1949-1977年”“1978-1997年”“1998-2011年”和“2012年至今”四个语料库。通过NVivo12以“单词相似性聚类的节点”为标准进行聚类分析，得到4个语料库的Pearson相关系数,相关系数最小值为0.36，最大值为0.51。两两阶段的Pearson相关系数在0.35-0.65之间，表明相关性不明显，[4]不同阶段的政策具有较好的区分度。

二、研究发现

通过NVivo12挖掘文本数据，在编码的基础上利用其探索功能，可以制作出关键节点和子节点数据的层次图表。层次图表显示，我国义务教育减负政策编码主要聚焦于三个方面，分别是学业负担解决、目标价值取向、学业负担归因，其中“学业负担解决”这一关键节点及子节点数目占全部参考点的1/2左右，“目标价值取向”和“学业负担归因”关键节点及子节点数目各占1/4左右。下面将以这三个方面为主要切入点，结合上述划分的四个语料库，分析我国减负政策的变迁、效果与偏差。

(一)减负政策目标价值取向变迁分析

政策的目标价值取向是政策行为的核心，对政策主体自身、主体间关系以及其他主体均有着重大的影响。[5]通过编码发现，“贯彻党的教育方针”“纠正片面追求升学率倾向”“改善学生健康”“推进素质教育”“落实立德树人”是我国义务教育减负政策的主要目标价值取向。其中，“贯彻党的教育方针”是减负文件的持续性价值取向，在不同的历史时期，减负文件表现出不同价值取向的组合，但每个时期都有一个主导的价值取向。1949-1977年以“改善学生健康”为主，1978-1997年“纠正片面追求升学率倾向”特别突出，1998-2011年以“推进素质教育”为抓手，2012年至今以“落实立德树人”为根本任务。

1955年，教育部颁布了新中国成立以后的首个专项型减负文件——《关于减轻中、小学学生过重负担的指示》，提出“克服中小学生学习负担过重的现象是关系到培养什么样的人、建设什么样的学校的重大问题”，[6]可见减负文件特别关注减负与教育方针的关系。统计结果表明，1949-2022年颁布的46份减负文件中，有31份文件、46处提及教育方针。

1949-1977年的减负文件多以改善学生身体状况为中心。《关于改善各级各类学校学生健康状况的决定》(1951年)、《中共中央国务院关于保证学生、教师身体健康和劳逸结合问题的指示》(1960年)、《关于减轻学生负担、保证学生健康问题的报告》(1965年)均以提升学生健康水平为首要目标。改革开放以后，中国的教育事业逐渐回归正途，1980年教育部颁发了《关于分期分批办好重点中学的决定》，重点中学政策加之高考政策的恢复，对增加升学压力起到了推波助澜的作用。因此，1978-1997年的减负政策以“纠正片面追求升学率倾向”为主导价值取向。1998年，伴随着《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》的颁布，素质教育成为时代主题。2000年伊始，时任教育部部长陈至立在讲话中指出“全面推进素质教育是中共中央的重大决策，减轻学生过重负担是提高民族整体素质的需要”[7]。接着，国家连续颁布了多份减负文件，每一份文件都把推进素质教育作为减轻学业负担的重要价值导向。

党的十八大后，基础教育进入内涵式发展阶段，落实立德树人成为基础教育的根本任务。2014年，教育部颁发的《全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》指出“落实立德树人根本任务，是适应教育内涵发展的重要表现，对于让每个学生都能成为有用之才具有重要意义”[8]。随后，陆续下发的《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》《教育部等九部门关于印发中小学生减负措施的通知》等减负文件中，立德树人成为重要指导思想。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》中指出“坚持落实立德树人根本任务，强化学校教育主阵地作用，构建良好教育生态，促进学生全面发展、健康成长”[9]。

(二)减负政策学业负担归因变迁分析

学业负担归因指对学业负担产生原因的分析，看清学业负担原因是解决这一问题的关键。教育归因、政治归因、思想归因、经济归因和环境归因是我国减负政策表现出的主要归因方向。其中，教育归因呈现在减负文件的各个阶段中，不同时期文件的归因侧重点有所不同：改革开放之前，以政治归因为主；改革开放以后十八大之前，呈现出以思想归因和经济归因为主的特点；十八大以后开始关注校外环境对学业负担的影响，将家庭、校外机构、社会环境等因素纳入归因范畴。

改革开放以前，我国减负政策从阶级斗争的角度对学业负担产生的原因进行了政治化的解读。1963年，教育部颁布的《关于当前中学教学工作的几点意见》指出“中小学生学习负担过重根本原因是仍然沿袭资产阶级旧教育的一套”[10]，该文件直接将学业负担冠以政治色彩。改革开放后，减负问题被转化为思想问题，文件中多次指出“学生课业负担过重，是教育思想不端正的反映”[11]。伴随着片面追求升学率思想的“升学教育”和“应试教育”受到批评，相应地“素质教育”理念应运而生，这种转化实际上也隐含着思想归因问题。[12]随着教育内逐利行为的显现，1998年以后减负政策中多次提到了经济利益驱动是中小学生负担过重的直接原因，主要表现为一些部门、社会团体和学校追求经济利益，不断向中小学生推销各类教辅材料、图书报刊等，这些行为不仅造成了学生的学业负担，更是加重了家庭的经济负担。党的十八大之后，学业负担归因更为广泛，家庭、社会等环境因素也成为归因的重要方向。2013年教育部办公厅颁布的《关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知》中提到“要引导家长形成‘适合孩子的学校就是最好的学校’的正确观念”[13]。2014年颁布的《关于开展义务教育阶段学校“减负万里行·第2季”活动的通知》更是直接指出“减负需要面向社会宣传，要让全社会都能理解减负工作的复杂性，推动社会培训机构行业自律”[14]。随后颁布的减负文件中也多次指出“一些校外培训机构开展以‘应试’为导向的培训，违背了教育规律”[15]“家长要避免盲目攀比、跟风报班或盲目给孩子请家教增加孩子的负担”[16]“要严肃查处超标超前培训行为，切实减轻中小学生过重课外负担，形成校内外协同育人的良好局面”，[17]这些要求都侧面反映出家长以及不良的社会环境成为了学业负担的主要原因。当然，尽管不同阶段减负政策的主要归因不同，教育归因始终体现在减负文件中，教材内容过深、教学方法不当、课外作业繁重、考试方法不得法、随意增减课时、故意压缩教学进度等是教育归因的最主要方面。

(三)减负政策学业负担解决路径变迁分析

基于对学业负担归因的分析，提出相应的政策措施是减负政策的主体。减负举措主要围绕“规范办学行为”“强化时间管理”“改革评价标准”“加强政府监管”“实施综合治理”五个方面开展。规范学校办学行为是所有减负文件中都会提及的减负举措，其他四方面的减负措施以关键事件为转折点。新中国成立初期以强化时间管理为重点，改革开放后到十八大之前，着力改革评价标准及强化政府监管，十八大以后减负进入全方位综合治理阶段，减负政策颁发部门多元化，减负主体体现出多方协作态势，减负领域兼顾校内与校外、课内与课外、线下与线上。

对校内的治理即规范办学行为是减负最重要的举措，无论哪一个阶段的减负政策都把校内治理作为实现减负的重要抓手。如，要求学校严格执行课程计划和教学计划，教学内容要遵守课程标准(教学大纲)要求，不断提升课堂教学质量，减少和改进课后作业，完善考试和评价制度，培养学生良好的学习习惯等。

新中国成立初期，由于过多的活动导致学生“体质孱弱”，增加了学生的负担，减负文件中尤为强调对时间的调控，要求控制学生每日上课、自习时间，增加学生午睡时间，限制学生参加社会活动、会议和民兵训练的时间。1978年以后，减负工作以改革评价标准为抓手，多次强调“不要把升学率高低作为评价学校工作好坏的唯一标准”[18]“不得以考试成绩或升学率为学校、教师、学生排名”[19]“坚持正确的政绩观”[20]等。同时，不断加大政府监管力度。1994年，国家教委颁布《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》，明确要求“学生使用的教科书必须通过国家教委或省级教育行政部门审定”，并陆续颁布了一系列关于停办奥林匹克学校、竞赛评奖、英语等级考试的通知，通过停办各种比赛，减轻学业负担。党的十八大以后，减负工作迈入了全方位综合治理的新时期，国家多次呼吁减负是全社会共同的责任，需要政府、社会、学校、家庭各方参与，综合实施，标本兼治，聚焦“校内提质增效、校外严格管理”的工作目标开启了减负综合治理的新篇章。2018年颁布的《中小学生减负措施的通知》从深化综合改革、做好课后服务、开展减负督导等多方面强化了政府在减负工作中的主要职责。[21]2021年，国家陆续下发了《教育部办公厅关于进一步加强中小学生睡眠管理工作的通知》《教育部办公厅关于加强义务教育学校作业管理的通知》《教育部办公厅关于进一步加强中小学生体质健康管理工作的通知》，从小切口入手，提出了校内减负的有力举措。在加强校内监管的同时，国家对校外培训机构的监管力度也空前加大，2018年以后陆续颁布了《关于规范校外培训机构发展的意见》(2018年)、《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》(2018年)、《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(2021年)等文件，教育部以及各省市教育行政部门设立专门校外监管机构，对校外机构的资格审批、教师聘用、超标培训、培训时间等开展全面排查和整治。

三、研究讨论与建议

(一)“减负”政策效果及偏差分析

纵观我国义务教育减负政策的演变过程，减负政策在不同历史时期的重点指向有所不同，呈现出了渐进式发展的特点。从各个时期减负工作的重点指向上来看，似乎达成了一些阶段性的目标。但是，新中国成立至今教育行政部门一直致力于减负，这本身也说明学业负担问题仍然存在。基本情况是，减负政策颁布初期国家非常重视，学业负担问题就会有所缓解，待到减负的“光环”退却，学业负担问题便会卷土重来。[22]这充分表明，从根本上说义务教育的学业负担问题并没有得到有效解决。因此，我们要在总结以往减负政策蕴藏的经验的基础上，反思和总结政策效果偏差的可能原因，改革再出发。

1.以工具性为主导的政策价值取向

一是为国家发展重于为人的发展。21世纪之前，很多减负政策文本表现出明显地服从于国家建设和经济发展的价值导向。文件中多次出现“减轻学生过重负担关系到培养坚强的有文化的劳动的革命后代”[23]“学生健康关系到国家的前途和命运”[24]“国力的强弱取决于劳动者的素质”[25]等表达。在一段时间内，减负政策虽然以纠正片面追求升学率倾向为主要价值取向，但其根本目的是缓解当时的升学压力以及由教育逐利行为带来的不良社会影响，政治性体现得仍然非常明显。赫钦斯(R.M.Hutchins)认为：“决策者选择资助当地的教育，只是为了国家的繁荣和经济的建设，这是典型的工具性取向。”[26]

二是管理监督重于服务指导。减负政策话语体现出了明显的国家、政治、权力深度介入的色彩。文件中多是对学校、社会的管理监督，更多的是“不应该做什么”，而不是“该怎样做”。此外，文件中经常体现“必须坚决贯彻”“必须克服”“一律不准”“必须纠正”等表达，政策话语意识形态色彩浓厚。

2.学业负担归因表面化

从已有的归因来看，通常是当学业负担问题成为普遍的社会现象后，针对呈现的问题而进行的现象性归因，缺少根源性探索。[27]如，补习班泛滥、社会上存在的“抢跑文化”“超前教育”等现象只是表征学业负担的“标”，而非“本”，只有找到问题之“本”，才能标本兼治。

首先，优质教育资源匮乏引发的过度与无序竞争是“本”，教育内追求短期效益的现象是“标”。从某种程度来说，学业负担实际上是优质教育资源争夺战的具体表征。正是优质教育资源的稀缺导致的升学压力给培训机构可乘之机，他们贩卖教育焦虑又导致“校内减负、家长增负”的不良局面。

其次，错误的政绩观加之考试评价方式单一是“本”，片面追求升学率、题海战术、刷题机器等教育异化现象是“标”。传统政绩观把分数、升学情况作为评价学生、教师和学校的唯一标准。单一的考试评价方式使教师更偏爱立竿见影的死记硬背教学方法，不得不通过大量练习、考试、检测提升学生考试成绩。

最后，不科学的社会用人机制导致“唯学历”“唯名校”的用人导向是“本”，中考、高考压力突出是“标”。随着高等教育的普及，大学门槛降低，升学的压力转移成为了就业的压力，用人单位门槛水涨船高，教育内卷越来越严重。在个人就业机会与学历高低、学校实力高度正相关的前提下，为了寻求一份理想的工作，必然要追求高学历、重点校。为此，家长和学生在义务教育阶段也绝对不敢轻谈减负，这也是减负政策收效甚微的重要原因之一。

3.政策执行的嵌入效应导致政策难以有效落地

政策执行的嵌入效应指政策的运行除了依赖于具体执行的行政体系，还会嵌入到更广泛的社会脉络之中，必然会受到其他社会主体或社会因素的影响。[28]其他社会主体或社会因素与政策本身处于合理的互动范围内，两者将会呈现出良好的状态，反之极易引发“脱嵌”的行为，导致政策执行不力。我国减负政策执行的嵌入性困境，主要表现在以下几个方面。

首先，国家教育行政部门政策价值目标与地方教育行政部门以及中小学的业绩评判标准发生冲突。国家教育行政部门以落实国家教育方针、促进学生健康发展为旨趣制定减负政策，但地方教育行政部门以及中小学还存在着单纯以考试成绩、升学率评判优劣的业绩考核观。在政策执行过程中，同级政府“相互对标”，以减少政策推进中“不作为”的风险，一些学校趋利避害、虚假宣传，被动应对上级检查。

其次，减负政策的理性选择与家长的实际选择存在障碍。减负政策的举措从理性出发，从课堂教学到课后服务，从校内减负到校外监管，举措全面且细致。但是，从家长的实际选择来看，真正响应政策的较少，部分家长受到升学、“名校效应”的驱动，还是做出了与减负政策背道而驰的选择。

最后，对校外机构的治理方式与政策执行过渡期学生的教育需求存在隔阂。近几年国家对校外机构的监管力度空前加大，为了引导校外机构“出来”的学生回到“校内”，提出了校内提质、课后服务等一系列举措。这些举措的贯彻落实均需要一定时间，这便产生了政策执行期学校教育难以满足学生需求的情形。如果一味地减压校外机构的数量，便会产生“地上转地下”“线下转线上”“大班转一对一”的局面，带来不良的社会影响。

(二)研究建议

1.秉承以人为本、民主服务的政策价值取向

第一， 政策价值取向由“工具价值”转向“人本价值”。学业负担过重的根本问题在于扭曲了教育的本质，影响了教育的真正内涵与品性。[29]因此，减负政策的制定必须树立“以学生为本位”的价值取向，以实现立德树人为根本使命，把学生置于政策主体地位，尊重学生身心发展规律。

第二，政策话语由“监督管理”转向“服务指导”。政策的实施效果依赖于人的能动性和参与的积极性，命令性工具的过溢使用易使政策刚硬有余、韧性不足，执行政策者难免产生抵触情绪。减负工作的实施需要管制，更需要引导，因此应适度降低命令性工具的使用，充分发挥减负政策激励、能力建设和系统变革的作用。[30]

2.持续推进教育均衡及关键领域变革

减负政策推进的历史经验告诉我们，优质教育资源配置不均导致教育质量上的差距是引起学业负担的重要因素。因此，应持续推进教育均衡，把投入的重点由重点学校转到一般学校、薄弱学校中，给予他们经费、师资和生源等方面的支持，让学生能享受同等的教育条件。除此之外，应加大对农村以及偏远贫困地区的财政帮扶，设置专项扶贫项目，逐步改善农村学校办学条件。当然，推进教育均衡，绝非朝夕之功，还需要积极寻求改革的“关键点”，通过关键领域的变革实现教育良性发展。

第一， 转变教育政绩观。弱化重点校(班)，由建设“重点学校”向建设“标准学校”转变，设立义务教育学校基础设施建设标准，在入口上阻断由办学条件差异带来的教育均衡问题。将促进教育均衡、落实国家教育方针、提升教育教学质量等纳入政绩考核范围，以“增值性评价”理念为指导，关注区域、学校、教师和学生在特定时间内的进步情况而不是最终结果。

第二， 改革考试录取制度。秉承“分类考试、综合评价、多元录取”的原则，丰富考试形式，注重实践操作。完善学生综合评价，建立综合评价信息管理系统，细化思想品德、学业水平、身心健康、艺术修养等方面的评价内容。改善录取方式，通过指标调整，倾斜薄弱学校，力争通过生源回流促使教育良性发展。

第三，建立科学用人机制。树立科学的人才观，克服唯名校、唯帽子、唯学历、唯奖项的顽瘴痼疾。加大对相关政策落实情况的监管力度，鼓励党政机关、企事业单位、国有企业带头扭转不良用人机制，重构人才发展生态。同时，要大力发展职业教育，淡化普职差异，采取多种手段提升职业教育认可度，舒缓学生升学压力。

3.增强减负政策的科学制定和民主推进

一是确保减负政策制定的科学性。美国学者T.B.史密斯认为，理想化的政策是政策顺利执行的前提要点。[31]减负政策的科学制定要以尊重学生个体成长规律和教育规律为基础。从学生成长的视角看，学生是未来社会的建设者，必须履行相应的义务和职责，适当的负担是必要的。此外，学业负担指一定学习量后所产生的压力和感受。每个人对负担的感知和体验是不同的，对负担承受的阈限和能力也不同，应避免“一刀切”式的政策推进方式。

二是政策在实施的过程中应采用民主推进的方式。一方面，要减少“命令性”和“禁止性”政策，给予政策执行相关者理解政策和执行政策的时间。同时，要抓住“校内减负”这一主阵地，学生只有在校内学好、学饱，才不会到校外机构去补习。对于校外培训机构，要通过“宣传”“引导”“指导”等方式，使其走上正规的良性发展之路，防止由于政策推行过快导致校外机构突然倒闭或捐款逃跑等现象发生，给家长带来经济损失。另一方面，公共意志把握的唯一途径是教育政策相关主体的广泛参与。国家应为基层行政部门、学校、家长、社会机构等减负利益相关者提供合理诉求的机会。同时，要构建民意反馈机制，将处理的意见及时反馈给民众，逐步引导民众转变观念，开创减负工作的新局面。