中国社会保障需要系统集成

▎文∕何文炯

改革开放以来，我国在社会保障领域进行了一系列改革探索，实现了制度转型和惠及范围扩展，全体社会成员的基本风险保障水平显著提高。对此，人民群众有切身感受，国际社会也给予高度评价，2017 年，国际社会保障协会（ISSA）授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。但应该注意到，现行社会保障体系是在探索中逐步形成的，某些项目和政策是自下而上形成的，因而在实践中难免出现定位不清、职责不明、相互矛盾、准备不足、资源浪费等现象。为此，要按照系统集成、协同高效的原则深化社会保障制度改革，实现社会保障体系结构优化，增强社会保障制度与经济社会发展的协调性，使社会保障体系更加公平、更可持续、更有效率，以适应共同富裕的进程，适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。

优化社会保障项目体系

社会保障体系是一个复杂的运行系统，其基础是社会保障项目设置，即根据社会成员的基本风险保障需要设置相应的风险保障项目，这里的关键是每一个项目应当有清晰的功能定位，各项目之间有明确的分工，且由这些项目所组成的集合是一个能够满足社会成员基本风险保障需要的有效体系。然而，我国现行社会保障体系存在以下问题：一是项目不完备，社会成员所面临的某些基本风险缺乏相应的社会保障项目；二是某些项目功能定位不清晰或不合理；三是社会保障纵向结构不合理，补充性保障发展缓慢。为此，需要从以下几个方面优化社会保障项目体系。

增设部分项目。如果说社会保障是防止社会成员陷入困境的一张风险保障网，那么现行社会保障网是有疏漏的，需要“织密网”。当前的重点是加强“一老一少”的基本保障项目，例如增设长期照护保障项目，以适应人口老龄化、高龄化和家庭小型化的趋势，使社会成员一旦失能或失智时具有获得专业的社会化照护服务之能力；增设普惠性儿童福利项目，使全体儿童不仅能够享受免费义务教育，而且还能得到适度水平的现金给付或物资供应，以利儿童健康成长并减轻家庭的育儿负担。

扩展部分项目的惠及范围。现代社会中，社会保障是一项国民权益，因此要按照国民基本保障权益平等的原则，将部分项目扩展到全民。例如建立生育津贴项目，使城乡每一个家庭能够在生育期间得到相应的给付，以补偿其由于生育所造成的劳动收入减少或家庭支出增加，进而改造现行生育保险制度；建立面向全体劳动者的就业保障制度，使城乡劳动者都能够得到就业基本公共服务和失业救济，进而改造现行失业保险制度；建立面向全体劳动者的职业伤害保险制度，使每一位劳动者在遭遇职业伤害时，能够得到基本的医疗、康复和失能、工亡抚恤等给付，进而改造现行工伤保险制度。

探索部分项目制度整合。从社会保障资源优化配置并提高公共管理效率的原则出发，处理同类风险的社会保障项目越少越好、制度设计越简单越好，因而需要积极创造条件，加快社会保障项目的制度整合。例如，在明晰功能定位的基础上，实行城乡最低生活保障制度整合、高龄津贴与城乡居民基本养老保险的制度整合，城乡居民大病保险与城乡居民基本医疗保险的制度整合，职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险的制度整合，职工基本医疗保险与城乡居民基本医疗保险的制度整合。

增强社会成员获得补充性保障的内在动力。社会保障有基本保障与补充保障之分，前者是政府以国家强制力组织实施的制度，旨在保障社会成员的基本生存、基本发展和基本尊严；后者则是社会成员的自主自愿和自费行为，旨在满足社会成员个性化的风险保障需求。早在20 世纪90 年代，我国就确定了多层次社会保障体系建设的思路，但30 多年来补充性保障发展缓慢，主要是部分项目背离了“保基本”的原则。为此，要按照“保障适度”的原则，让基本保障项目回归保基本，使中高收入群体对基本保障待遇有理性的预期，从而增强其参与并获取补充性保障的内在动力。

此外，要根据经济社会变化趋势，分析社会成员的基本风险保障需求，适时调整或增加社会保障项目。

加强社会保障政策统筹协调

社会保障关乎每一个社会成员的切身利益，尤其是其中的基本保障项目属于国家基本公共服务的范畴，必须按照国民权益平等的原则来设置并实行。然而，由于历史和现实的诸多原因，我国现行社会保障体系中，基本保障权益在城乡之间、地区之间和群体之间有较大的差异，导致了诸多矛盾。为此，要按照基本公共服务均等化、扎实推进共同富裕的原则，朝着国民基本保障权益平等的方向持续不断努力。在项目设置和制度设计未能达到理想状态时，需要按照“抑峰填谷”的原则控制和缩小基本保障待遇的各种差距，这就要在社会保障待遇政策、筹资政策和服务规范等方面加强统筹和协调。

城乡之间社会保障政策的统筹协调。要按照统筹城乡发展的要求，从宏观上考虑社会保障资源在城镇与农村之间配置的均衡性，建立相应的政策协调机制、工作推动机制和结果监测机制，重点关注公共财政对城乡基本保障项目投入的均衡性和合理性，尽快将公共财政对社会保障投入的重点转移到农村并有效落实到农村居民身上。

社会保障各项目之间的政策统筹协调。由于社会保障项目众多且分属不同的政府部门管理，尤其是某些项目定位不清晰且项目间分工不明确、不合理，因而常常出现缺位、错位和重复现象。为此，要加强社会保障各项目之间的政策统筹，例如提高城乡居民基本养老保险的基础养老金给付水平，缩小城乡老年居民与城镇退休人员的基本养老金差距；厘清生活照护与医疗护理的关系，明确基本医疗保险与照护保障制度的职责，优化照护服务相关的资源配置。

增强地区间社会保障政策的统一性。我国社会保障行政管理以地方为主，虽然社会保障制度框架全国基本统一，但地区之间社会保障的具体政策存在明显差异，某些项目甚至差异很大，这就使得不同地区之间的社会成员在社会保障权益方面出现差异。为此，要采取有效措施，加快统一基本保障各项目的待遇确定方法和筹资规则，以均衡地区之间的劳动力基础成本，从而促进地区之间的均衡协调发展。与此同时，要建立健全中央财政对社会保障资金难以实现自求平衡地区的帮助机制，例如中央调剂基金，确保每一个地区具有为当地社会成员提供基本保障的能力。

增强社会保障制度与运行环境的协调性

社会保障不仅与每一个社会成员的切身利益息息相关，而且嵌入于整个社会文化体系之中，必须与经济社会发展形成良性互动。为此，要从经济社会发展的整体考虑社会保障体系及其各项目的职责定位，增强社会保障制度对经济社会发展的适应性，发挥社会保障对经济增长和社会进步的促进作用，同时注重培育社会保障相关服务市场，为社会保障制度有效运行创造良好的环境。

增强社会保障对人口结构变化的适应性。随着经济发展和社会变迁，我国人口结构发生着深刻的变化，最为明显的是人口年龄结构变化和空间分布结构变化，前者主要是少子高龄化所致，后者主要是城市化和非农化所致，因而社会保障制度设计及相关服务安排必须充分注意到这些趋势。当前的重点，一是恪守基本保障“保基本”的原则，保持基本保障待遇的适度水平，进而保持社会保障筹资的适度水平，努力实现代际均衡；二是建立健全社会保险精算制度，加强基金收支平衡监测和风险预警，适时调整相关政策，确保社会保险制度永续健康运行，给社会成员以稳定的预期；三是逐步降低社会保障待遇享受和社会保险参保的户籍关联度，使非户籍常住人口能够在其实际居住地享受应有的社会保障权益；四是充分利用现代技术手段，为社会成员提供便捷而精准的服务，实现社会保障服务智慧化。

增强社会保险制度对劳动力市场变化的适应性。社会保险制度被认为是现代社会保障体系的核心部分，所需资金量大且专业技术性强，但此类保障项目早期主要面向有稳定劳动关系的工薪劳动者。最近20 多年，我国的劳动力市场发生了重大变化：民营企业及其从业人员大幅度增加，非正规就业人数及比重增加，劳动力流动性增强，还有新业态的出现与壮大。然而，现行职工社会保险各项目的制度表现出诸多不适应，需要基于劳动者权益平等的原则，改造现行社会保险制度，积极探索统一的、能够适用于各类劳动者的职工社会保险制度。

增强社会保障相关服务对社会保障制度的支持能力。社会保障制度的有效运行离不开医疗、药事、照护、教育等服务业的健康发展。然而从这些年的发展情况来看，某些服务项目与社会保障制度运行的契合度还不够理想，某些服务项目发展缓慢且规范化程度较低。为此，需要从发展现代服务业的高度理解社会保障相关服务的发展问题，使社会保障制度运行于良好的环境。当前的重点，一是建立社会保障部门与各相关部门的合作机制和相关服务价格形成机制，包括谈判机制和协商机制等；二是积极创新社会保障相关服务的供给机制，逐步放开这些服务领域的行业准入条件和价格管制，改变服务成本扭曲和不公平竞争的现象；三是逐步建立社会保障相关服务标准，不断提高服务的规范化程度。