浅析财政资金直达机制运行中的问题与建议——以湖北省荆门市为例

全玲玲

荆门市财政局 湖北 荆门

一、直达资金范围变化和直达机制的运行特点

1.直达资金范围变化

直达资金是中央财政实行特殊转移支付机制资金的简称。2020年主要受减税降费、经济下行运行等因素影响，中央创新设立财政资金直达机制，用于支持保就业、保民生、保市场主体等工作。按资金性质看，2020年直达资金主要分为4类：地方政府一般债券、正常转移支付资金、特殊转移支付资金、抗疫特别国债资金；2021年财政资金直达机制实行常态化，直达资金范围改变，直达资金范围从增量变存量，不再发行抗疫特别国债，而是将中央民生补助资金全部纳入直达资金范围。2021年直达资金主要分为3类，一般性转移支付资金、共同财政事权转移支付资金、专项转移支付资金；2022年财政部进一步扩大直达资金范围。直达资金主要分为4类，在2021年资金分类的基础上新增支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付。

2.财政资金直达机制运行特点

与传统转移支付机制相比，财政资金直达机制的特点主要体现在资金指标下达更快、资金投向更准、资金监管更严。

一是资金指标下达更快。财政资金直达机制按照“中央切块，省级细化”的原则，由财政部按照因素法将资金直接分配到省级，省级细化后直接分配下达到市县基层，并规定下达时限，简化中间环节。传统转移支付机制在分配下达资金时，平均用时超过120天。而财政资金直达机制，中央2020年要求各地在1周内将资金下达到市县基层，2021年和2022年要求在1个月内下达到市县基层。

二是资金投向更准。在支付程序上，简化中间环节，直达受益对象；在受益对象管理上，实行实名制管理，资金拨付由“大水漫灌”变为“精准滴灌”。

三是资金监管更严。专门搭建直达资金监控系统，对直达资金从直达下达、分配、支出实行穿透式全流程监控；建立直达资金定期报告制度，每月向上级财政部门报送各地直达资金执行情况；建立直达资金信息公开制度。在政府网站上及时公开直达资金分配和使用情况，接受社会监督。

二、财政资金直达机制运行情况——以荆门市为例

湖北省荆门市财政部门严格按照直达资金“直达地方、直达基层、直达民生”的“三直达”要求，精准实施“三全三化”建设，主动当好“过路财神”，坚决不做“甩手掌柜”，积极开辟快速通道，充分发挥直达资金使用效益，确保资金“直达市县基层、直接惠企利民”。

1.全域推动工作机制规范化

一是规范专班推进机制。市、县两级财政部门分别成立由“一把手”任组长的直达资金监控工作领导小组，领导小组下设办公室，配备专门联络员，加强组织协调，统筹做好全市直达资金推进和监控工作，健全“统一领导、一竿到底”的工作推进机制。

二是规范监控管理机制。按照“全市一盘棋”工作思路，系统梳理直达资金监控业务，建立完善涵盖预算下达、资金支付、资金台账管理等一系列管理制度，鼓励各县（市、区）财政部门结合本地实际情况，细化直达资金具体拨付标准及流程，健全“统分结合、各有注重”的制度管理机制。

三是规范责任分工机制。加强财政内部管理，落实预算管理、国库管理、部门预算管理、监督管理、信息技术等工作职责，压实县级财政部门工作责任，健全“分工明确、各负其责”的责任分工机制。

2.全面推进动态监控常态化

一是监督管理常态化。坚持“一把手”挂帅督阵，将直达资金管理使用情况纳入全市财政局局长办公会会议议程，定期分析研判；组建督导组，赴各县（市、区）开展专项督导，对资金分配和支付进度实行“一日一通报、一周一调度”，对进度偏慢的地方或部门，“点对点”精准督导。

二是预警处理常态化。加大日常监控力度，建立完善“预警→核查→处理→报告→整改→反馈”的工作流程，对出现的预警问题，逐一进行调查、核实，并在1个工作日内通知相关预算单位进行整改，限期销号。

三是平台建设常态化。积极推动提升国库支付、预算指标系统与直达资金动态监控平台对接的自动化水平，2020年设置特定监控装置校验资金支付数据传送情况，准确处理资金数据；开发直达资金动态监控短信提示平台，每日定时推送资金实时监管情况，形成高压督办态势。

3.全力实现资金效益最大化

一是加快资金分配速度。探索建立资金快速分配机制，对直达资金分配实行“7×24小时”的全天候服务保障机制，确保资金第一时间分配到位，做到“一分不留”。自中央直达资金下达以来，全市直达资金分配率一直保持较高水平，2022年上半年直达资金的分配率为100%。

二是加快资金支付进度。全面推广“两个同步”工作法，第一次同步，即在收到指标文件后，第一时间在系统内打标识、做分配，同步通知主管部门制定分配方案；第二次同步，即在主管部门提交分配方案后，财政部门及时将惠企利民等信息录入系统，做到与单位资金发放同步。2022年上半年，全市直达资金支出进度为74%，高于序时进度，同时也高于全省平均水平。

三是加大资金保障力度。充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用，将直达资金重点用在帮扶市场主体和困难群众、支持做好“三保”及重大项目建设等方面，直达资金效果明显。

三、财政资金直达机制在运行过程中出现的问题

1.从宏观层面上看，中央积极财政政策惠企利民效能未完全达预期，“下达快”不是“成效快”

财政资金直达机制是一种提升积极财政政策效能的重要创新机制。通过将资金快速直达市县基层单位，促进重点领域有效保障。从2020年直达资金总量约2万亿元增至2022年约4万亿元，资金总量增长较快。中央通过财政资金直达机制大幅度增加了对地方转移支付规模，加快缩小区域间人均支出差距，推进区域协调发展和基本公共服务均等化。

但是机制运行过程中，部分直达资金未能如期发挥惠企利民成效。一是出现“资金等钱”现象。比如中央下达的农田水利建设补助资金，上级财政部门早在一季度就将资金指标下达到相关市县，而该项目主要用于高标准农田建设，前期需要勘测，设计等，需根据项目实施进展据实拨付，无法及时形成支出；二是出现“项目等钱”现象。比如普惠金融专项资金，主要用于支持创业贷款贴息资金，该项目为按季度兑现拨付。由于但中央资金下达不及时，导致在上半年不能及时兑现一季度贴息资金。

2.从中观层面上看，信息系统建设未完全满足监管直达资金需求，“监管多”不是“监管严”

搭建直达资金监控平台对直达资金从资金下达、分配、支出实行穿透式全流程监控，但从运行情况看，监管仍然存在一些漏洞，比如监管时间具有滞后性。资金先通过一体化系统完成支出，然后将支付数据接入直达资金监控平台。在监控平台发现资金用途不对、项目名称不规范等问题时，属于事后监控，预算单位已经不能退回重新支付。

另外，监控平台对地方配套资金监管具有片面性。现有系统无法对地方自行下达的配套资金进行全面监管，一方面地方在录入配套资金时，资金金额，资金性质、资金项目等要素均由地方自行录入系统，是否录入足额，是否录入正确，上级财政部门无法根据监控数据进行判断。另一方面监控平台接入资金支付数据时，是以资金指标是否打“中央直达资金”标识为主要识别标准，地方拥有给地方配套资金打标识权限，标识正确与否，有无随意打标识等现象，上级财政部门无法准确监控，这样可能影响监控平台取数的精准性。

3.从微观层面上看，直达资金与地方原有预算安排资金未完全匹配，“支出项目”不是“直达项目”

由于市县基层管理能力不足，有些市县基层在编制年初预算时，将转移支付资金编制到年初预算中，部分直达资金会出现本级财政预算安排和上级下达直达资金指标两条重复指标。地方在执行时，须将所收到的上级直达资金与本级财政预算已安排的指标进行更正调账等，不仅影响直达资金项目执行，也影响了财政年初预算编制的精准性。

另外，中央按照直达资金管理要求，对直达资金实行单独调拨的方式，将直达资金分批拨付至相关市县金库，确保直达资金正常支付。在市县执行过程中，由于“三保”等方面支出压力较大或者资金管理不规范等问题，可能出现将直达资金专项资金用于其他项目支出，导致直达资金未能按中央预算安排执行。

四、进一步完善财政资金直达机制的建议

1.建立项目绩效考评机制

财政资金直达机制作为一项积极的财政政策，应注重发挥财政资金支出的乘数效应，提高资金的利用率。建立跨年度项目绩效考评机制，对一些实施进展较慢的项目，应根据项目实施进展，适时追减当年项目安排资金，将资金用于更需要、更紧急的地方，待下年度需要时，根据申请再行安排资金；对于一些等钱项目，中央应加快项目指标下达进度，依据动态监控平台系统，加强督办，使资金尽快落地，加速项目资金惠企利民成效的形成。

2.建立信息系统完善机制

一是将直达资金监控平台作为一个模块嵌入预算管理一体化系统平台统一管理。在一体化系统内对直达资金从指标环节到支付环节全流程监控，及时发现问题，并要求相关部门及时更改，解决监控时滞性问题。

二是对市县配套资金监控加强系统建设。对地方配套资金直达资金标识情况、指标金额、支付金额、项目名称、支付账户不合规等要素，要在系统内制定关键词，出现不合规等情况时，系统自动预警，要求限时整改。以动态监控驱动直达资金全面监管，实现直达资金安全高效运行。

3.建立直达资金衔接机制

一是建立中央和地方直达资金预算编制衔接机制。《中华人民共和国预算法实施条例》中明确，县级以上地方各级政府财政部门应于每年6月30日前部署本行政区域编制下一年度预算草案的具体事项。市县基层财政部门一般情况下，在每年三季度开始下年度本级预算草案的编制工作。中央财政应当根据地方预算编制时间，提前下达直达资金计划指标，使市县基层编制预算时能将直达资金纳入本级预算统筹安排。

二是建立财政部门与人民银行直达资金库款保障衔接机制。建议各级财政部门应联合人民银行制订直达资金专项管理方案，两部门分别对人民银行国库资金中“直达资金”建立专门的收支台账，及时核对直达资金余额，确保直达资金不被挪用或者长期滞留人民银行金库，影响直达资金惠企利民成效。