乡村振兴背景下农村土地金融发展模式探讨

2022-02-08郑灵淞李思卉郭文晶章隽寰王金艳

山西农经 2022年24期

□郑灵淞，李思卉，郭文晶，章隽寰，王金艳

（临沂大学商学院，山东临沂 273400）

随着脱贫攻坚战的胜利和全面建成小康社会目标的实现，中国“三农”工作重心转移到全面推进乡村振兴战略方面。金融是现代经济的核心，在农村建设中具有十分重要的作用。《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》明确提出，健全适合农业农村特点的农村金融体系，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好地满足乡村振兴多样化金融需求。同时，对农村土地金融发展提出了具体要求，即稳妥有序推进农村承包土地经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点，探索农村承包土地经营权和农民住房财产权“两权”抵押试点工作。

自20 世纪80 年代起，我国积极探索农村土地金融的发展模式，目前已发展土地信托、土地银行等多种传统模式。之后基于普惠金融、数字金融以及互联网金融开始探索供应链金融、生态资源集合融资等新型模式。这些模式运行的根本是盘活农村资源，丰富农村金融产品，解决农民融资难、融资贵的问题，为建设美丽乡村、实现共同富裕奠定基础。

1 农村土地金融的概念

目前，理论界对农村土地金融的概念存在3 个观点。一是广义的概念，即农村土地金融是与农村土地有关的资金融通活动，包括农村土地金融、农村宅基地金融和集体建设性用地金融，该定义的范围较大，包括非农用的金融活动。二是指土地经营者以承包农村土地的经营权作为抵押向金融机构贷款，围绕农村土地的开发、生产、经营展开的资金融通活动。该定义突出了土地承包经营权的抵押贷款行为。三是指服务对象为土地经营者、使用者或所有者，围绕农村土地开发、生产、经营展开的资金融通活动，其概念仍以农村土地为中心，但资金活动不限于抵押贷款。后两种定义的共同特点是农村土地金融是围绕农村土地开展的资金融通活动，都强调农村土地，对农村土地范围的明晰会影响对农村土地金融的理解。

农村土地是指农用地，我国《土地管理法》中明确农用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，农村土地金融活动将围绕该范围进行。鉴于农村土地是广大农村的核心资产，文章研究属于第三种观点范围，是基于农村土地开展的融资模式。

2 我国农村土地金融发展概况

我国农村土地金融的实践多从民间摸索开始。2008 年首次明确大型农用生产设备、林权、水域滩涂使用权等可办理抵押贷款业务。2015 年人民银行组织开展土地承包经营权抵押贷款试点，建立北京大兴区等232 个试点县和天津市蓟县等59 个试点县市区，开始对农村土地金融改革的顶层设计，上升到国家层面。2016 年“两权”抵押贷款试点在国务院授权下正式开始。2019 年人民银行、银保监会等发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，重点提出推进推广农村土地承包经营权抵押贷款业务。从试点到推广，由点到面，反映了我国农村土地金融改革的星火燎原之势。2008 年以来我国有关农村土地金融政策改革内容如表1 所示。

表1 2008 年以来我国有关农村土地金融政策改革内容

截至2018 年9 月末，全国232 个试点地区农村土地抵押贷款余额为520 亿元，同比增长76.3%，累计发放964 亿元；59 个试点地区农房抵押贷款余额为292 亿元，同比增长48.9%，累计发放516 亿元。同时，陆续建立与农村土地金融发展相关的配套措施。土地流转是农村土地金融的灵魂，全国已有1 231 个县（市）、17 826 个乡镇建立土地流转服务中心，建立第三方评估机构，开展土地价值评估工作，农村土地确权工作在2018 年基本完成。发展较早的土流网线下拥有1 156 家土地流转服务中心及3 万名土地经纪人，在全国各地投资建设运营的农村产权交易中心覆盖597 个区县，为土地抵押、流转及发展农村土地金融奠定了基础。

3 我国农村土地金融发展模式

自20 世纪80 年代起，我国积极探索农村土地金融的发展模式。经过20 多年的发展，以“两权”抵押为中心发展起来的模式有土地托管为基础的抵押贷款、土地信托、土地银行、土地证券化、供应链金融、“两山银行”等，目前仍在不断探索和优化中。

3.1 土地托管担保模式：“农户+土地托管机构+金融机构”模式

土地托管是土地流转的一种形式，是指部分不愿耕种或无能力耕种者把部分或全部土地给受托方，由其代为耕种管理的模式。土地托管机构根据托管者的需求经营，适合农村实际情况，可解决农村分散小规模种植状况，解决农村劳动力不足的问题，实现产销一体化。我国土地托管名称各异，例如土地服务公司、专业合作社、农业公社等。土地托管机构为社员提供融资服务，可作为担保人帮助农户向银行等金融机构申请贷款，即土地托管担保模式。该模式的优化和创新发展如图1 所示。

图1 以土地托管机构担保为主的农村土地金融模式

土地托管担保模式中，农户将土地交由农村土地托管公司管理，向金融机构提出贷款申请，农村土地托管公司作为担保方，为农户贷款担保。若农户不能如期还款，由农村土地托管公司代偿，以农户未来的农村土地收入作为补偿。同时，托管公司享有对托管土地的出租、转让等处置权利，收益作为担保补偿。该种方式可积极寻求政府在贷款利率、担保等方面的政策支持。

3.2 土地信托模式

农村土地信托是土地流转中的一项制度创新，是解决农村闲置土地、实现农业规模化经营、提高农业产业化水平的重要途径，是农民将土地承包经营权作为信托财产委托给土地托管机构并获得相应委托收益的一种金融形式[1]。2001 年我国开始采用农村土地信托模式，形成了绍兴模式、益阳模式、沙县模式以及宿州模式等典型代表。农村土地信托模式流程如图2所示。

图2 农村土地信托模式流程

鉴于农户土地规模较小，可将村委或合作社作为总委托人集中土地后再委托，土地规模较大的农户也可直接委托。信托机构依据专业优势或资源优势将受托的土地出租、转包、入股、自我经营等，获得租金、转让费、分红、投资收益等，再分配给农户、村委或合作社，村委或农民合作社再二次分配给农户。

3.3 土地银行模式

土地银行是指主要经营土地存贷及与土地有关的长期信用业务的金融机构。我国第一家农村土地银行2009 年在成都成立，随后在全国推广[2]。银行连接土地供给者和需求者，使得土地流转速度加快。同时，银行大块吸储，通过对接种植大户、专业合作社或农业生产企业，提高土地生产效益，发展规模经济。近年来，各地都在积极探索建立土地银行发展模式，如图3 所示。

图3 农村土地银行模式

农村土地银行模式运作流程如下。农户向土地银行存储土地，一般是由村集体整合成片土地向银行存储，利于土地整片利用。土地评估机构根据土地的地理位置、肥沃程度以及升值潜力等确定合理的价格。银行根据该价格确定利息金额，将存储的土地“贷”给规模经营者，收取贷出利息（土地流转费等）。另外，农户也可直接向银行抵押土地承包经营权证，办理抵押贷款。

3.4 农业供应链金融模式

农业供应链金融模式是指银行将核心企业和上下游企业联系在一起，提供金融产品和服务的一种融资模式。农业供应链金融的服务对象是农业龙头企业及其上下游产业链上的中小企业、农民合作社、专业大户、家庭农场、普通农户等，是一个闭合的整体系统，注重自偿性，可围绕种子、农药、化肥、农业工具、农产品销售等环节进行融资服务，如图4 所示。

图4 以农产品种植为产业链的供应链金融模式

图4 列示了两种产业链（上游和下游企业分别作为核心企业）的详细过程。供应链金融是下游对上游授信，下游企业通过信息流筛选客户，并以客户的应收账款或订单为保障联合金融机构提供贷款；上游企业向下游单位授信通过赊销进行，也可以龙头企业为担保，由金融机构提供农户贷款。供应链金融中的产品交易是真实交易，可有效减弱信用风险。

3.5 生态资源集合平台融资模式

生态资源集合平台也称“两山银行”，是近年来农村经营制度的一大创新，其深入践行了“绿水青山就是金山银山”的理念。该平台借鉴银行分散式输入、集中式输出的模式，由政府主导开展自然资源产权和生态产品交易，推动山林、土地、流域、农房等碎片化资源整合，使之成为优质资产包，通过第三方评估后向银行融资或吸引社会资本投资，如图5 所示。

图5 生态资源集合平台融资模式

生态资源集合平台融资模式最先发展于浙江省常山县，之后全国各地均探索尝试并取得显著成绩。其最大的优势是可实现农村资源“零存整取”，进行专业化经营。平台由政府主导，在融资政策方面具有先天优势，建有自己的产业基金，可直接参与资源项目的经营，发行绿色债券或收益证券化产品（如林权收益权、旅游收益权、水权收益等）获得资金。平台自身或联合银行为农业企业、农民合作社、家庭农场等生态资源规模经营者提供了融资担保、贷款服务，为盘活农村资源提供了资金来源。

4 促进农村土地金融发展的政策建议

4.1 建立完善的农村土地金融支持体系

完善我国农村土地金融组织体系，建立正规金融和非正规金融多样化的金融体系。在土地金融发展初期，加大政策性金融的支持力度。鉴于农商行（农信社）在农村发展的优势，土地银行等可由农商行承担，减少交易成本、管理成本，到成熟时期再行分离，充分发挥现有金融体系的功能，积极鼓励各地创新多种金融产品，满足农民对土地金融的需求。

4.2 建立完善的土地流转体系

推动建立政府主导的土地产权（流转）服务中心，为土地交易提供合同签订、产权转让、法律咨询、公证、土地评估等服务，发布土地供求信息，实现农村土地流转规范化。完善土地流转中的农民利益保障机制。土地能否流转起来，关键在于农民是否有流转意愿。如果在流转中农民的利益受到损害或者流转收益较低，农民可能宁可荒地也不愿流转。建立完善的利益保障机制是实现农村土地流转的重要保证，针对土地承担的社会保障功能，我国应加强多层次的农民养老保险制度，将社会养老、强制性养老、自愿性养老保险以及政府补贴相结合，必须强制将土地流转中的一部分收益作为农民的养老储备金集中管理，村委不得以各种形式侵占农民土地流转的利益。

4.3 加强法律、政策与产权开放方面的保障

我国《物权法》规定，耕地、自留地以及宅基地等集体所有的土地不能进行抵押。现行国家层面的法律框架并没有为农村土地经营权抵押融资提供法律、法规保障，仅是在各试点区域内得到一部分地方性法规的许可，所以农村土地金融制度建立面临的第一大问题是法律和政策的制约[3]。需从法律和政策方面明晰三权的概念和权能，修改如《担保法》《物权法》等相关法律对土地使用权禁止抵押的规定，满足现实发展需要。

对土地流转方面的限制，特别是承包权流转对象的限制，可以采取逐渐开放的形式，集体预留一部分承包地仅限内部成员承包和流转，承担社会保障功能。除该部分土地外，其他土地可以根据市场需求以承包、出租、入股等形式流转，流转对象可为非集体成员，吸收外部人员投资经营，提高土地市场效率，优化资源配置，增加农民经济收入。