第三次分配助力农业大灾风险分散机制探究

□李碧林

（兰州财经大学，甘肃 兰州 730010）

2021 年8 月，中央财经委员会在第十次会议中提出“正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再次分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”[1]。党的十九届五中全会也指出要充分发挥第三次分配在国民经济发展中的作用，发展慈善事业，进而改变社会财富分配格局，促进共同富裕[2]。

1 研究背景与研究意义

1.1 研究背景

1.1.1 政策背景

“三次分配”的概念最早由我国经济学家厉以宁教授提出，1994 年其出版的《股份制与现代经济》中指出第三次分配是在道德力量的作用下，通过个人收入转移、个人自愿缴纳和捐献等非强制方式再一次进行分配[3]。2016 年12 月保监会提出，保障是保险业的基本职能，保险行业借助“三次分配”发挥保险的保障功能，保障人民的生命财产安全，体现保险业助推共同富裕建设的功用。鉴于试点的农业大灾风险分散制度，在一定程度上还不能很好地发挥保障职能，没有实现在全国范围内推广。要适应农业生产和农业保险发展新要求，需要探索出一条更适合国情的新路子，继续完善农业大灾风险分散机制。

1.1.2 农业受灾情况

1978 年有记录以来，我国每年农业受灾面积和灾害造成的经济损失规模较大，对我国农业生产的安全造成潜在不稳定性。

2021 年河南省农作物受灾面积109.04 万hm2，直接经济损失1 142.69 亿元，据不完全统计，农业保险赔付约2.96 亿元，可见我国农业保险在应对农业大灾上的机制建设还有很长的路要走。需要进一步优化农业大灾风险分散制度，使农业生产顺利进行，更好地发挥保险在经济发展中的“稳定器”作用。

1.2 研究意义

2008—2016 年期间，由于汶川地震及南方特大雨雪灾害的发生，国内对于巨灾或是农业大灾方面的研究增多，但是基本都着眼于地震等地质灾害对于人民的财产损失和人身伤害等风险分散机制方面，对于农业大灾风险分散的研究相对较少。2016 年后大灾风险的相关研究减少，故文章考虑到农业生产具备系统性、季节性、连续性风险等特征，结合已有大灾风险的研究，依托于第三次分配制度的优势，针对性分析三次分配助力农业大灾风险制度的可行性，并提出风险分散的基础架构，为农业部门或其他相关研究人员在研究农业风险分散方面提供一定的思路。

2 国内外农业大灾风险分散机制

2.1 美国农业保险大灾风险分散机制

鉴于美国农业的发展与资本市场的外部环境，形成了由商业保险公司经营农业保险、政府成立联邦农作物保险公司为核心的农业大灾风险分散机制。联邦保险负责对商业保险机构进行管理，并制定配套的相关法律法规，例如《联邦农作保险法》等法律对农业保险进行管理。农业保险中巨灾风险分散模式以再保险分散为基础，政府保费补贴及不计息贷款为辅助，借助金融创新发行巨灾风险证券将风险向金融市场进行有效分散。巨灾风险证券化产品包括：卖出期权偶然盈余票据；基本产品巨灾债券；证券化的延伸品如巨灾期货、巨灾期权和巨灾互换。联邦农作物保险公司采用累进制方式计算为商业保险机构提供分保，双方签订《标准再保险协议》，分保比例不做硬性规定，但是一般不能低于商业保险机构预留的账面净保费的20%。同时，政府将政策性农业保险的经营与紧急贷款捆绑和挂钩，从而增强农户对农业巨灾风险的保障能力[4]。

美国农业大灾风险分散机制示意图见图1。

图1 美国农业大灾风险分散机制示意图

美国农业大灾风险分散机制的优点在于集合了美国发达的资本市场，以再保险和证券化等形式将农业大灾风险纵向分散。并且有较为完备的法律制度作为配套设施，以标准化的协议和设立专业公司等形式进行交易，有利于减少经济争端和交易成本，提升风险分散的专业性。此外，政府主要参与监督，并不直接提供大量资金，减轻了政府的压力。我国由于市场条件和相关法规不完善，依托于专业公司的形式运营较为困难，因此可以借鉴该模式，但是不可照搬。

2.2 国内农业大灾风险分散试点模式——湖南模式

2014 年政府发布《湖南省财政厅转发财政部关于印发＜农业保险大灾风险准备金管理办法＞的通知》，预示湖南省开始探索农业大灾风险分散，2017 年在全省14 个县设立水稻大灾保险试点，同年发布《湖南省财政厅关于印发＜2017 年巨灾保险试点实施方案＞的通知》，开展以政策性种植险（水稻、玉米）和养殖险（育肥猪、能繁母猪）为主要险种的农业巨灾保险。其模式主要是以有资质的商业保险公司承担大灾和巨灾保险的经营。同时，在经营过程中指定银行建立大灾或巨灾风险准备金，综合给付率达到75%后可以申请大灾准备金。此外，建立专项保险基金，在每年保费扣除再保险费用、赔款及4%的利润后计提，当综合成本率达到100%后可以申请使用。湖南政府财政还一次性给予500 万元，建立巨灾风险基金对超额部分进行赔付。

湖南省农业大灾风险分散机制示意图见图2。

图2 湖南省农业大灾风险分散机制示意图

湖南省大灾风险分散机制建设是国内现状的缩影，可以看出该机制主要以商业性保险公司在取得资质后经营农业保险，没有建立专业的农业保险公司。再保险市场的建立不完善，并没有寻求国内专业的政策性农业保险机构进行风险纵向分散，而是商业保险公司自己寻求再保险公司，增加了风险分散的成本。此外，中央政府仅发布大灾风险准备金的管理办法，对于具体实施细则完全由地方政府执行，各省之间不能相互调节使用，统筹层次有限。巨灾保险基金由政府出资建立，且资金有限，不能很好地应对大灾风险，还增加了政府的财政负担。

3 第三次分配参与风险分散的可行性分析

3.1 政府层面

给予政策的扶持，形成基础性制度建设。党的十九届五中全会要求加快发展第三次分配相关的制度建设，并且强调发展慈善事业来调节我国的收入分配格局。因此在今后一段时间，政府部门极有可能出台相应的法律法规以及配套制度保障第三次分配发挥作用。有了完善的制度建设，第三次分配助力农业大灾分散将更好地产生协同作用，保障农户的财产安全以及我国农业的健康发展。

3.2 企业层面

3.2.1 给予税收优惠，形成良性发展闭环

2009—2013 年，国内大量学者对于三次分配的研究都集中在慈善捐赠对企业的税收优惠方面，并得出了许多可行性理论，为以慈善捐赠为主导的第三次分配制度参与社会发展建立了理论基础。政府部门给予企业或个人以捐赠或其他非政府主导形式的慈善行为一定的税收优惠，一方面，刺激了企业的自主捐赠行为，对调节收入分配有较强的引导意义；另一方面，在一定程度上减轻了政府的资金负担，降低人民对于政府部门的过度依赖[5]。在农业大灾风险分散方面，社会捐助资金形成专项的风险基金，既可以以保费补贴的形式直接补贴农户，提高农户的参保率，又可以在一定比例上作为灾后的赔付资金。政府部门需要参与监督和制定相应的配套措施，由此形成第三次分配助力农业大灾风险分散的良好运行闭环。

3.2.2 提升企业知名度，打造品牌效应

不同企业运用公司盈余等方面资金参与第三次分配，在一定程度上完成企业对社会发展的历史责任，同时也相当于在市场上为本企业或行业树立正面的品牌形象[6]。在近年来的新冠肺炎疫情防控中，许多企业捐赠了大量物资和资金，例如华为、鸿星尔克、胖东来商场等企业，在曝光后都得到了社会的一致好评，进而树立起其品牌效应，不仅股票的市值一路攀升，更赢得了社会和群众的高度认可，为企业今后的发展提供了较好的信誉和市场空间。

3.3 慈善市场

随着改革开放进一步推进，2020 年已完成全面小康社会建设，市场经济得到了较快较好的发展，成为世界第二大经济体。对比中美慈善捐赠现状，不难发现我国已经具备了较大的资金规模，企业捐赠仍然是主力军，为第三次分配作为基础性制度建设创造了良好的前提条件。我国慈善事业虽然具备较好的市场基础，但是由于起步较晚，慈善相关的监管和法律制度建设还不够完善，税收优惠和捐赠方式等建设还不够系统，还有很大的成长空间[7]。第三次分配主要以慈善捐赠等形式发挥作用，加之我国农业保险发展也面临较大的资金需求，将第三次分配与农业保险的实际结合起来，既能探索慈善事业发展的新方向，又能保障农业生产的稳定性，两者产生很好的协同效应。

3.4 农户层面

3.4.1 农业大灾风险的可保性

随着供给侧结构性改革的逐步完善，市场分工进一步明确，我国的农业生产逐步走上了集体化生产和产业化生产的道路，小农经济逐步消退在市场的长流中。农业发展逐步形成较大规模的农业生产形式，集中生产减少了保险单位在承保和理赔过程中的许多难题。加之农业生产本身就具备一定的系统性风险，使得在一定范围内存在大量同质风险单位。此外，农户本身的素质和生产要求提升，其保险意识也会相应提升。

3.4.2 风险分散与乡村振兴的协同性

要保证农户的收入稳定，实现乡村振兴，必然要重视分散农户在生产过程中所面临的大灾风险。农业大灾风险的分散成为保障农户收入稳定的重要条件，第三次分配的介入能够将企业或个人的财富以非政府主导的形式适当补充农业大灾造成的损失，调节收入分配格局，形成“橄榄型”的社会收入格局，助力乡村振兴[8]。一方面，减轻了政府在“三农”问题方面的财政压力；另一方面，为建立共同富裕的社会开拓了新的实践，国内经济实现良性循环。

4 大灾风险分散可行性机制构想

由于我国目前农业大灾分散机制建设还存在较多困难，结合国外先进的发展理念以及国内试点总结的实践经验，为充分调动市场或社会上的可利用资源，引入第三次分配的相关制度支持，对于我国农业大灾风险机制作出以下可行性构想。

政府部门建立起以国家为统筹单位的专业保险公司，专门负责农户参保、核保、理赔、保险产品宣传等工作。由社会企业、财政扶持及保费计提以3∶3∶4的比例形成专项的大灾保险基金，政府成立专门的基金公司运营该公司，并负责将农业大灾风险以证券化形式分散到金融市场。此外，政府部门应制定配套的法律法规和扶持政策，保证机制规范化运行，以税收优惠等形式主动引导企业和个人捐赠资金充当专项保险基金。政府部门需要作为农业大灾风险分散机制的最终兜底人。社会上部分有资质的商业保险公司也可参与部门农业大灾保险的承保，并自行寻求再保险公司。专项保险基金主要以15%的比例对农户进行保费补贴，在原保险赔付成本达到80%后，用于对剩余部分进行赔付，但是上限不得超过每年基金总额的50%，以保证基金持续性发挥作用。

可行性农业大灾风险机制构想示意图见图3。

图3 可行性农业大灾风险机制构想示意图

5 优化农业大灾风险分散机制的制约要素与政策建议

5.1 制约我国农业大灾风险分散机制的要素

5.1.1 农户的保险意识薄弱

首先，农业大灾一般属于小概率事件，这使农户存在一定的侥幸心理。尽管农业大灾造成的经济损失巨大，但农户一般不会采取保险的方式保障财产安全。其次，由于我国农业保险起步较晚，各方面制度建设不完善，发生农业大灾以后，政府部门会及时采取措施保障农户生命财产安全，一方面使农户产生依赖政府的心理，另一方面也加重了政府负担。

5.1.2 配套机制建立不完善

首先，2008 年汶川地震以后，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》等文件开始提及建立巨灾风险制度，出台《农业保险大灾风险准备金管理办法》，我国开始对农业大灾风险分散由地区政府提升到中央政府管理范畴，但是其具体的试点和创新仍停留在省级统筹的范围。农业大灾的风险分散方面还主要依托于巨灾风险制度，没有配套的法律法规加以规范化运行。其次，巨灾风险分散的专项基金建设处于起步阶段，发挥的作用相对比较有限。农业部门还没有针对农业风险成立专职机构，开展风险预防和救助。

5.1.3 再保险制度不健全

1996 年我国第一家专业再保险公司——中保再保险公司成立，在近30 年的探索中，虽借鉴国外再保险市场发达国家的先进经验，但是结合我国市场经济发展的特殊性，再保险的发展程度远没有达到有效分担原保险的保障压力。农业大灾风险制度的建设离不开再保险制度，无法将普遍的农业大灾风险较好地分散到市场，使得我国农业大灾风险分散处于发展的困难时期。

5.2 政策建议

5.2.1 明确政府职能定位，完善配套制度建设

农业发展问题关乎国民的生存和安全，农业保险大灾风险分散机制立足于保障农业生产、预防农业大灾风险，同时以服务“三农”为准则，高效发挥保险对于农业、农户的保障职能。我国农业保险市场仍然处于摸索阶段，政府部门的职能定位一定要清晰。首先，政府部门应当积极组织研究风险分散的有效手段，并严格控制其可能面临的风险程度，高效参与保险市场和金融市场，增强政府、保险机构、资本市场共同分担农业大灾风险的能力。其次，需要加快完善农业大灾风险分散相配套的法律机制和政策扶持。政府要充当监管的角色，引导企业或个人积极参与专项保险基金的建设。在此基础上，农业农村部及财政部应当带领银保监会等部门联合制定《农业大灾风险分散机制管理办法》等法律法规，规范管理农业保险的自留与分保比例、专项保险基金的计提比例，对政府财政补贴的比例、社会组织捐赠的形式、再保险公司的标准保险协议、企业捐赠的税收优惠制度等作出明确的职责认定[9]。政府部门的角色定位应该是农业大灾风险的最终兜底人、监管人和引导人。

5.2.2 建立大灾风险专项基金，强化风险分散能力

目前我国部分省份设立了大灾风险分散的专项基金，但是统筹程度以县、市为主，基金来源主要是政府财政直接划拨以及原保险和再保险的一定收益计提，同时对于基金的管理没有设立专门的公司，既增加了政府在扶持农业保险上的资金投入，又使基金很难永续健康地发挥作用，更难达到对于其他省市的跨地区辐射作用，在很大程度上局限了这些基金发挥更大的效用。加之我国农业再保险市场发展较为缓慢，现行的再保险多以商业再保险的形式分保，但是农业保险原保险产品的普遍可得性和高风险性使得在分保过程中的条件较为严格，在一定程度上制约着我国再保险市场的发展。一旦建立起全国统筹的农业大灾风险专项基金，并成立专业的基金公司加以管理，既可以较好地解决各地区之间政策差异导致的一系列难题，在更大范围内分散风险，也可以促进基金发挥长远的作用，强化对于农业大灾风险的分散能力。还可以增加基金的来源，由政府部门投入一定的资金，再经营农业保险公司所得利益计提，并吸收社会捐赠资金，经过与金融市场的接轨，获取基金收益。保证基金的永续发展，增强对风险的抵御能力，逐步减少对政府财政的依赖，实现风险分散的高效制度。

5.2.3 完善大灾风险分散体系，构建多层次风险分散机制

完善农业大灾风险分散的主抓点仍然是再保险机制的优化，但是我国的农业大灾风险分散体系仍处于起步阶段，各省市都在积极开展试点工作。中央层面尚未发布对于农业再保险制度的安排，也未着手建立起专业的农业再保险公司作为农业保险管理的辅助机制。首先，政府应当尽早建立起农业再保险公司，解决保险市场缺乏再保险主体的困境。其次，创新大灾风险准备金的设置模式、资金累计及增值、资金来源及计提模式，测算合理计提比例，结合第三次分配制度的优势，合理吸收社会捐赠资金，解决大灾风险专项基金的资金来源问题，并建立起省、市、县三级农业大灾风险准备金，逐级实现对于农业风险的纵向分散。再次，加强农业大灾债券、大灾期货、大灾期权等金融衍生工具的创新和探索，试点探索大灾保险风险证券化的触发条件，明确大灾保险风险证券化的运作流程，配套法律金融监管体系。只有建立起较为完备的多层次风险分散机制，才能尽可能保障农业生产稳健发展。