新时代应急文化体系的建构与举措

章景然

前言

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。随着全球突发事件趋向频发与多样化的特点，应急管理能力成为考验国家现代化治理水平的关键。2019年11月29日中共中央政治局第十九次集体学习中，习近平总书记强调：“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理的有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。” 应急文化作为人们在应急实践中形成的应急意识和价值观、应急行为规范以及外化的行为表现等，对群体中人们的应急行为起着持续的影响甚至决定作用（李湖生，2018）。从国家治理的角度来看，只有团体组织和个体具备相对成熟专业的应急观念、知识、态度与意识，应急管理才能有效开展。因此，本文结合组织文化学、系统工程理论等交叉学科理论，寻求应急文化体系建构的方法论来源；分析应急文化构建过程；尝试探讨新时代背景下，构建应急文化三层级、应急文化意识全覆盖、应急文化活动全阶段的一体化应急文化体系，从发达国家应急安全文化建构与我国应急文化传统的有益历史经验出发，以期完善应急文化构建的制度机制、提升应急文化氛围、提高全社会协同应急能力。

应急文化体系建构的理论基础

探索科学建构应急文化体系应从应急文化主体、应急文化内涵、科学的系统工程方法论三个方面进行考量。应急管理一般涉及四类“突发事件”，主要指事故灾难、自然灾害、公共卫生和社会安全事件。按照突发事件的严重性，我国又将突发事件分为蓝、黄、橙、红四个等级，依次表示一般（IV级）、较重（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）和特别严重（Ⅰ级）。目前各国应对突发事件的处理方案主要依据罗伯特·希斯( Robrt Heath)提出的“4R模型” （图1）展开，从突发事件发生发展的时间维度依次为：缩减/预防（Reduction）、预备/预案（Readiness）、反应/响应（Response）、恢复/重建（Recovery）。

图1 罗伯特·希斯（Robrt Heath）“4R模型”示意图

应急文化的主体可从广义文化学角度出发，根据文化主体分为组织文化与个体文化，即各级政府、企业、高校、志愿者群体、社区、家庭、个体等。但在应急文化体系的构建过程中，应首先强化应急组织文化，以影响个体应急文化的形成与输出。

依据埃德加· H. 沙因（Edgar H.Schein）对组织文化内涵的划分，组织文化包含人为事物（Artifacts）、价值观念（Espoused values）和基本假设（Underlying beliefs）三个层级（图2），人为事物指可见的结构和流程，可观察到的行为；价值观念指理念、目标、抱负和意识形态；基本假设指潜在的、被视为理所当然的、未察觉的信念和价值观。

图2 沙因（Edgar H.Schein）组织文化内涵图

基于沙因的组织文化设定，可将应急文化层级分为物质文化层、制度文化层与观念文化层，亦可理解为表层文化、中层文化与核心文化。

应急物质文化层指团体组织或个人在应急实践中可观察的一切物质活动，包含以下几方面的内容：（1）应急环境，包括应急组织机构、应急演练培训场馆、应急文化宣传、应急救援行动客观化；（2）应急物资储备，包括应急工具、救援物资的充足化；（3）应急技术，包括应急预估、预警、预判的监测技术的科学化；（4）应急对策，包括应急反应、救援、调配、恢复的高效化。

应急制度文化层：指团体组织或个人在应急实践中逐渐构建的应急管理体系，包括标准化、系统化的应急法律、制度和规范，如制度文化培育方案的设立、社会协同平台机制的搭建等，在应急实践中提供指导、规范等作用。

应急观念文化层：指团体组织或个人应急理念、意识、态度等核心价值取向与行为追求，这在应急实践中发挥基础性的作用。如“居安思危”“生命至上”“以人民为中心”等。

以应急模型与文化学为理论依据，可从应急文化主体、应急文化层级、应急文化阶段三个维度（图3）出发，构建实践过程中三个维度彼此交叉、互为依托、相互促进的应急文化体系。

图3 应急文化体系构建示意图

应急文化体系建构过程与思考

应急文化体系需要以自然科学、社会科学多学科交叉融合的方式进行设计。应急文化体系构建过程需秉持循序渐进、不断完善的原则，以软硬系统工程方法论为依托寻求应急文化体系构建最优化。以系统工程方法论谋划应急文化体系建构过程，其中霍尔（A.D.Hall）三维结构主要适用于解决定量的硬系统问题（Hard System Methodology，HSM），同时考虑到文化体系设立过程的复杂性、多元价值的判断、思维习惯差异等社会因素，还应该结合彼得·切克兰德（Peter Checkland）软系统工程方法论（Soft Systems Methodology，SSM）模式。具体实施过程可从霍尔三维结构的时间维、逻辑维、知识维出发，主要考量资源状况、基础设施、基础条件等客观物质因素（图4）；同时依据实际操作情况，结合切克兰德的定性分析方法，以处理如法律法规、政府应急能力、思想观念、文化氛围和民众态度等相对复杂且多变的其他社会因素，具体可经历认识问题、方案制订、比较改善、完善设计、示范试点、综合评估六个阶段循环，以不断优化应急文化体系（图5）。

图4 应急文化体系建构阶段示意图（HSM系统工程方法）

图5 应急文化体系建构阶段示意图（SSM系统工程方法）

应急文化体系的建构过程中，还需要考虑应急组织文化中易产生的阻碍因素。其一，应急组织文化变革问题。应急组织文化相较于其他组织文化类型，文化核心标准更趋向于“硬约束”，甚至英国应急规划学院在应急管理中使用“规程”（Doctrine）这个军事用语，以表示应急救援的核心标准不可违背。但是随着突发事件的复杂程度与组织文化环境的动态变化，当组织共同目标、价值观与组织效率、能力不相符合时，组织文化就可能成为一种束缚，因其文化核心标准的约束性强，容易出现变革难度大的问题。其二，组织文化僵化问题。比组织文化变革难度更大的是统一标准之下的“去多样化”问题，为了追求管理效率，偏于强势的应急组织文化，势必会要求组织成员个体价值观与组织价值观相一致。长时段的统一决策，易于导致组织文化僵化，组织丧失结构多样化，贻误应急管理模式升级的有利时机。其三，组织文化个人主义问题。在应急文化体系建构中，以SSM系统工程方法进行方案的比较、试点、评估，不同地区可实行一套具有自身特色、符合当地资源配置的应急文化模式。但要避免从组织文化统一僵化滑向另一个极端，即个人主义盛行，尤其是从社区向家庭及个人的应急文化宣传与培育的过程中。以美国为例，个人主义盛行甚至是滥用成为导致西方疫情防控效果不佳的主要因素，而且此次新冠肺炎疫情，美国政府将社区从应急体系中排除，社区不再有监管权及防控权，政府难以从社区居民得到及时反馈并总结经验教训，也造成了防控政策执行难度超出预期的不良后果。因此，构建应急文化体系，既要保持中国共产党百年执政经验密切联系群众的优良作风，同时要坚守中国特色社会主义先进文化的价值原则——集体主义价值观，弘扬中华民族共同体意识。

国内外经验与启示

（一）中国古代多主体救灾经验的回溯与启示

中国传统文化强调贤人救助，有较强的互助理念的历史渊源， “自西历纪元前十八世纪，直至纪元后二十世纪之今日，此三千数百年间，几于无年无灾，从亦无年不荒。”宋代以前，民间救济组织主要由寺观负责。南北朝至隋唐间建立起六疾馆、孤独园、悲田院、养病坊等最早的一批慈善赈济组织。唐武宗废佛运动后，官方开始取代寺观成为赈济主力。宋代以降，富民群体开始自发性地聚集从事赈济活动，民间救济主体趋向多样。民间士绅阶层在乡里建立谷仓储蓄以备荒年，因设于里社又称为“社仓”，首个以民间力量为主创立的赈济组织此后被广泛推行，并为元、明、清继承。曾以宗族管理为主，旨于周济血缘族人的“义庄”，在此时期也出现了变化。义庄开始由不同族属的士绅联合，周济对象拓展到乡里百姓。但从政府与民间救济的推动关系看，直到明朝前期，民间救济仍以个人自发捐助为主。

到明代正统年间，明政府财力有限且意识到富民自发性捐助也难以应对此景，故而在自发救济基础上，明政府进行劝谕、奖劝或“义民旌表”“冠带荣身”荣誉鼓励等多种方式鼓励民间救济行为。义民行为广泛响应，民间救济在原来出谷赈济基础上，还增加了义冢、施药等民间救济活动。

清代时期，面对频发的自然灾害与近代以来战争带来的人为灾害，政府更积极提倡鼓励各地建立民间义仓，用于饥馑灾荒。到乾隆时期，人口迅速增长，民间义仓难以承担救济压力，政府增设官方义仓，同时号召民间义士捐赠，有能力者可自行筹措民间救济事业，如“义田、义仓、义学、 义冢”，申请者可将规划呈于州县，政府许可后可自行经营。清政府对于民间救济行为在明朝荣誉劝奖基础上，对表现突出的赈济富民予以赠送匾额、准建牌坊、授予官职等多种劝奖方式。民间救济机构时间跨越最长的当数林氏义庄（图6），自道光元年林平侯创办义庄开始，林氏祖孙四代进行了百余年赈灾义举，林氏义庄成为闽台两地著名的救济机构。随着明清资本主义萌芽，尤其清晚期民族资本主义的发展，商人群体在逐渐扩大，商人成为与士绅、富民同等重要的民间救济主体，商会在民间救济过程中也发挥了很大的作用。当时东北地区的吉安两处发生水灾，面对“黎庶嗷鸿待哺”，商会不忍坐视不管，于是“转结团体资账集此，以仁人君子情感施助也”。政府在备荒赈灾或社会救济中扮演重要角色，民间救济组织多种赈济方式既能够为政府救灾提供补充力量，减轻政府救济压力，也是提高自我救助与基层互助的有效途径，民间救济与政府救济相互配合，对提高国家救灾应急能力具有重要现实意义。

图6 建于嘉庆年间的林氏义庄（今位于福建省漳州台商投资区杨厝村）

（二）国外经验与启示

发达国家对突发事件法律法规的设立相对成熟，日本在国家层面颁布《灾害救助法》《灾害对策基本法》，设立抗灾预案体系及行动方案，规定团体组织和个人的突发事件应急责任，鼓励民众提高自救、互助、公助的应急能力。地方政府如东京颁布《首都整备法》，东京首都及周边八县市缔结突发事件应援互助协定。日本在阪神地震集结47个道府县，共计2000余个市町村签订互助协议，将协同救援抗灾分担到每个基层。应急宣传方面日本很重视防灾训练中心的建设。

组织协调与社区应急能力方面以英国地方灾害处理为例，事故造成有害气体泄漏，根据应急协议，英国警察局、气象局、环境署、健康保护局、食品标准局、媒体、志愿者协会同时赶到现场，按照各自职责，评估危害程度、商讨应急措施。从历史发展看，英国是社区建设的发源地，早期的社区建设具有较强的自发性质，其应急治理主体主要有公民、邻里、互助团体及教会等，并不是严格意义上的国家治理，而是在百余年应急管理观念的摸索中将社区文化与现代化治理手段相结合。

此外日本企业在注重自身应急能力的同时，会根据与政府签订的合作协议，提供物资准备，通过行业协会参与到应急救援工作之中，以帮助政府分散风险、提高共同抗灾能力；英国红十字协会、皇家英国妇女志愿者协会、圣约翰急救队、圣琼斯急救服务中心、业余无线电爱好者急救队等志愿者团体，会根据灾害情况为受害者提供食品、药物、临时避难所、福利救济等。俄罗斯、美国等国家遇到突发公共事件，其慈善组织、宗教团体也会提供捐赠，负责人员避难、灾后恢复与精神抚慰等工作。

以美国诺克斯盒子应急计划为例，美国伯明翰市负责处理突发事件的消防局实施了人性化应急项目“诺克斯安全箱计划”（Knox Box Loaner Program），旨在帮助那些行动不便以至于延迟响应突发情况的老年人（50岁以上）转移现场，老年居民基金会为符合条件的老年人提供资金购买住宅小型诺克斯保险箱，内有房主住宅钥匙，通过伯明翰消防局专用的钥匙方可进入（图7）。

图7 消防员安装诺克斯盒子

虽然近年来，我国青年志愿者队伍不断发展壮大，实名注册的青年志愿者数超过7000万人，但在应急志愿者的数量、专业度、公民参与认知程度等方面与发达国家仍有差距。英国每年参与志愿服务的公民近50%，英国已登记注册的民间公益组织近20万个，其中大型组织400余个，规模较大型组织1万余个，其余是以社区为基础的小型组织，各类志愿组织的总资产额达700亿英镑，其资金主要来源于企业或个体捐款以及商业活动，具有全民参与的应急文化氛围。因此，从法律制度、社会参与角度，国外经验可以为我国发展应急文化体系提供启示。

应急文化体系构建举措与建议

应急文化体系建构的具体举措可从完善应急文化制度机制、提升应急文化氛围、提高全社会协同应急能力三个方面展开。

（一）完善应急文化制度机制，推进试点示范先行

充分发挥省级政府应急管理部门、科研机构和高等院校的合力作用，形成以应急治理与安全发展为中心，研究团队各具专长特色的应急文化培育平台，打造高素质专业应急人才队伍，为应急物质文化、制度文化、观念文化三层级的开展提供理论与技术助力。加大政策导向与资金投入，加快应急文化体系的创新理论研究，鼓励各地区、市、县开展实证与案例研究，利用社会资源和市场机制，做好理论成果转化应用；建立智慧数据平台与管理机制，完善科学的应急标准体系；搭建应急文化相关培育平台，广泛吸收政府各部门、高校、社会建议，加强应急文化宣传和活动组织；开展国内、国际安全文化与应急管理、应急场馆建设、民众应急演习等各方面的经验交流合作。

完善应急法律法规，搭建省、市、县、城乡、社区等多空间、区域性协同互助机制，强化政策、配套经费、人才培育等应急文化培育发展机制，推动应急制度文化与物质文化发展。省级政府可秉持“属地为主、地方负责”的原则，地方政府作为应急救援的首要主体，承担应急主要责任，同时依据突发事件等级大小，具体应急救援工作实施需要实行层级制响应，确立省市相关机构、民间团体等具体职责和任务以及突发协作条例，设立包括指挥机构（地方政府、消防、警察、医疗等）、协调机构（负责水、电、气、粮资源调配的政府民生部门及民间团体）、评估恢复机构（应急管理局、应急小组等专业技术与管理部门）等，根据区域性应急条例的试点情况以推动国家各项应急法案的确立；设置专门对接应急志愿者救援调度组织，以避免人员分配不均妨碍救援等问题；明确界定各级政府职能，使各层级、各应急阶段、各应急主体做到不越位、不缺位。

（二）提升应急文化氛围，建立应急文化辐射网

充分发挥高校系统与政府机构的宣传作用，配合各级工会、共青团、妇联、志愿者协会、社区等多方组织，提高应急文化在团体及个人观念层面的影响力。各市、县、区政府可根据地方实际条件及能力与当地新闻媒体、学校、志愿组织、社区、自媒体展开合作，多形式、多渠道地开展应急知识科普、应急演习实践；鼓励高校可依据办学层次开设形式多样的应急管理选修课，开设交叉学科课程；鼓励应急管理单位及高校学者编写具有科学性、可读性、趣味性的应急手册，有针对性地对不同年龄层群体进行宣传教育；提升社区应急能力，以政府—社区—家庭—个体为链条，将应急组织文化向个人文化推进。

营造应急文化氛围，加强应急安全日等特殊时段的宣传工作，鼓励多元形式的应急文化宣传手段，提高全社会应急文化氛围；尽快完善提升针对民众的应急文化演练活动场所及其配套设施。可率先建设与完善应急场所及应急符号，打造适应市场需求，融知识性、商业性为一体的应急文化体验馆，与当地游戏体验馆共同开发“灾情主题剧本杀”，建设应急主题公园、纪念馆、博物馆等，加强公众的参与度，丰富公众的应急体验，以省会、直辖市等优势区域辐射地方市县，加强都市圈应急软实力与文化建设。

（三）提高全社会协同应急能力，分化政府应急压力

强化政府各部门间协同，合理分配人力资源，尽量减少突发事件出现后相互推诿、救援秩序混乱、媒体舆论矛盾等现象；加强政府网站服务一站式功能，将应急防控、救援、恢复、招募等一系列具体方案向公众定时发放、更新，全面提升社区的基层应急能力。鼓励企事业单位参与公益应急小组，加强志愿者应急组织建设，公开招募与培训应急志愿者。通过企业、高校、社区、志愿者协会、应急管理局多种渠道招募具备一定专业素养的应急志愿者，如消防、交警、警察等资历人员或退伍军人，具有初级救生员及以上证书、国家心理咨询证书者，具有医务、急救、卫生防疫等专业经历或相关技能人员。确立宗教慈善团体的救援标准，在符合《宗教事务条例》基础上，设立具体救援话语与行为标准，凸显专业救援能力，寻找慈善救援与法律法规的平衡点；加强保险制度建设，以经济补偿、资金融通等方式分化国家与社会突发事件应急压力。

结语

我国的突发事件应对曾多次发挥中国特色社会主义的制度优势，向世界展现出人类命运共同体的大国风范，民众应急知识与安全文化素质也有所提高，但是与发达国家相比，无论是资金投入还是应急文化团队、应急专业人才分布均有不足。目前，仍存在应急管理教育人才培养体系不完善、应急管理研究不系统；应急演练、应急普及、应急宣传方面存在频率低、走形式、效果差等现实情况；应急场所与实操体验馆不足；民众对应急知识与应急管理工作缺乏了解，突发事件发生时出现封建迷信、伪科学等消极社会言论等；应急志愿者组织协会专业度与参与度不足，团体组织与个人均缺乏应急危机意识等问题。因此，我国迫切需要建立起应急文化体系，这对促进我国应急管理体系的功能实现具有重要的意义。

从世界各国应急管理的特点与发展趋势看，发达国家均倡导政府各级部门、私人部门、社会组织共同发挥作用。应急文化体系的建立需要政府、社会、个人多方协力配合，不只有国家层面的治理方略，也不只利用市场主义经济发展战略，同时需要社区、民众、志愿者“自主治理能力”的智慧经验，以克服政府单一主体治理“精度不够”“反馈滞后”“力量不足”等问题。做好地方探索，以各区域为试点，因地制宜发展具有地方特色的应急文化体系，分层级、分区域协同一体，以探索新时代背景下的区域治理创新体系，促使应急观念从“重救援与恢复”向“重预防与预案”转变，促进应急管理模式从“政府单一应急、民众自发参与”逐渐向“全过程监管、全社会协作”转变。