公共文化机构法人治理结构改革的实践、困境及破解思路

陈 庚 郭智婳

（武汉大学国家文化发展研究院 武汉 430072）

“法人治理结构”一词最早出自20世纪70年代初的美国经济理论界，是指法人组织的不同利益相关者在决策、实施、监督等一系列过程中，一起参与由各种激励约束机制形成的制度安排[1]。公共文化机构法人治理结构是指公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化机构，以实现公共利益最大化为目标，通过所有权与管理权分离，吸纳社会力量参与，各利益相关方共同参与治理，使决策层、执行层、监督层之间形成权力分配与制衡的组织架构和运行机制[2]。该结构借鉴企业法人治理结构的基本原理，将决策、执行、监督三权分离，由理事会审议决策，管理层执行落实，监事会负责监督，政府提供政策支持和财政补助，平衡政府、机构和公众三者之间的关系，使公共文化机构真正实现以公众为导向，为公众服务的职能。

公共文化机构法人治理结构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，也是深化文化管理体制改革的一项重要内容。经过近十几年的试点实践，我国公共文化机构法人治理结构改革工作已经取得初步成效，现已进入全面法治推进阶段，但同时存在的诸多困境使改革工作陷入“瓶颈”。国内学界对公共文化机构法人治理结构改革的研究主要包括三个方面：一是研究某个行业领域法人治理结构建设，如蒋永福[3]（2011）、李国新[4]（2014）、王玲[5]（2017）等人分析图书馆、博物馆、文化馆的法人治理改革，探讨行业共性。二是研究某个区域公共文化机构法人治理结构建设，结合地方实践工作总结提炼发展经验，如杨文辉、王纲[6]（2018），徐玉兰、伍德嫦等[7]（2020）研究了遂宁市联合理事会制度、广东省市县三级公共图书馆的法人治理改革情况。三是研究某个公共文化机构法人治理结构建设的实践，总结其建设成绩和问题，如肖容梅[8]（2014）、宋微[9]（2019）分析了无锡市图书馆、深圳图书馆、福建省图书馆等机构的法人治理改革现状。文章以公共文化机构为研究对象，梳理其法人治理改革历程，分析其改革存在的困境及原因，为新时代的改革发展提出破解思路，以期推动公共文化机构法人治理结构逐步完善。

1 我国公共文化机构法人治理结构改革的实践进程

法人治理结构作为政策用语首次出现于1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》[10]，后逐步应用于事业单位改革。在文化领域，公共文化机构法人治理结构改革可以大致划分为三个阶段。

一是公共文化机构法人治理结构改革的初步探索阶段（2007—2010年）。2008年，上海、重庆、浙江、广东、山西五省（市）开始进行公益性事业单位改革试点。2008年2月，中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“推进事业单位改革，对公益性事业单位完善法人治理结构，加强政府监管”，将事业单位改革提上议程。2009年，无锡市图书馆成立咨询型理事会，成为全国最早实践法人治理结构的公共文化机构[11]。这一阶段，事业单位法人治理结构改革这一构想被初步提出，并在个别地区进行试点实践。

二是公共文化机构法人治理结构改革的试点指导阶段（2011—2016年）。2011年7月，国务院办公厅公布《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》及9个配套文件，从原则、要求、组织等方面，对事业单位法人治理结构建设提出指导意见。2014年7月，文化部办公厅发布《公共文化机构法人治理结构试点工作方案》，正式部署在全国开展公共文化机构法人治理结构的试点工作。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，提出“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制”。这一阶段，国家层面对公共文化机构法人治理结构改革给予指导和支持，并结合文化体制改革进行广泛试点应用。

三是公共文化机构法人治理结构改革的法治推进阶段（2017年至今）。2017年3月，《中华人民共和国公共文化服务保障法》出台，首次从法律层面明确了公共文化机构建立健全法人治理结构的责任。同年9月，中宣部、文化部等7部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，从配套措施、工作步骤等方面，对公共文化机构法人治理结构改革给予具体指导。同年11月，《中华人民共和国公共图书馆法》公布，明确规定图书馆应建立以理事会为主要形式的法人治理结构。至此，公共文化机构法人治理结构改革以国家立法的形式确立下来，全面推进实施。

笔者通过新闻媒体、各省（市）公共图书馆网站等途径查询得知，在包括国家图书馆在内的32个省级以上公共图书馆中，仅有7家未成立理事会，改革实施率高达78.13%。法人治理结构有多种实现方式，目前我国主要采用的是设立理事会模式，从职能定位来看，其主要有三种类型：一是咨询型理事会，作为议事协调和咨询机构，向治理当局提出改进意见，不具有决策权和监督权，如无锡市图书馆；二是议事决策型理事会，负责制定理事会章程和相关配套制度，具有议事权和决策权，如深圳图书馆、浙江省苍南县文化馆；三是决策监督型理事会，负责审议决定机构事务和监督管理，具有决策权和监督权，如广州图书馆、云南省博物馆。当前我国大多数公共文化机构设立的都是后两种理事会，集议事权、决策权、监督权三者于一身，可在一定程度上降低运行成本。部分机构还设立了各类专业委员会，为理事会决策提供咨询服务，如上海浦东图书馆设立的文献资源建设专业委员会、财经专业委员会、阅读推广专业委员会。理事会成员一般由政府部门代表、机构代表和其他相关代表组成，其中机构以外人员占多数，保证了理事会成员的社会代表性。例如，深圳图书馆的理事会成员有11名，包括2名来自市文体旅游局的政府代表，2名图书馆代表，6名来自文化、教育、科技、图书情报等领域的社会代表，以及1名读者代表。理事长由市文体旅游局分管副局长担任，图书馆馆长担任执行理事[12]。

2 当前公共文化机构法人治理结构改革的实践困境

2.1 现实困境

尽管我国公共文化机构法人治理结构改革已在全国范围内广泛推进，但由于其是从西方借鉴引入的管理制度，中西方体制结构之间存在天然差异，导致目前的改革工作在治理主体、治理机制、治理深度等方面依旧存在诸多困境和难题。

2.1.1 治理主体权责界定不清晰，法人自主权难以保证

在治理主体方面，政府与理事会之间存在权责界定不清晰的问题，理事会的决策地位难以落实，机构的法人主体地位无法保证。根据各机构章程，理事会一般具有的职权为：审议和修订章程、审议和决定机构的发展战略和规划、审议重大业务活动计划和管理层工作报告、审议机构财务预决算以及重大项目的招标和采购事项、审议机构内部管理制度、审议管理层人选、监督管理层执行决议等。但受旧有文化体制机制的影响，政府往往会过度干预机构在人事、财政、发展规划等方面的决策，造成“政事不分”“管办不分”的局面。在人事权上，一般是由上级主管部门提名推荐人选，理事会审议通过，缺少发言权，如浙江图书馆在组建理事会、聘任馆长的过程中，其上级部门浙江省文化厅起着决定性作用，理事会在行使审议和监督权时缺乏标准，难以切实发挥作用[13]；在财政权上，政府财政投入通常直接下发至机构的上级主管部门，理事会难以发挥审议机构财务预决算的职能；在事务权上，由于长期受行政管理模式的影响，机构在业务工作方面大多听从上级主管部门的安排，缺乏应有的自主管理能力，如国内大多数图书馆、博物馆，其馆长作为最高层代表，负责绝大部分事务的决策，理事会仅有片面的议事权和决策权，无法起到应有的作用。深圳图书馆原馆长吴晞认为实施法人治理结构改革后，政府依然是多项管理，而图书馆既需要应对上级部门，又需要应对理事会，难以达到预期效果，比如例行公事般地召开理事会，政府部门只是将其当作专家咨询委员会一样听取一些“仅供参考”的意见[14]。

2.1.2 治理机制不健全，相关配套制度不完善

在治理机制方面，大部分公共文化机构都存在法人治理机制不健全的问题，人事、财政、绩效考核等相关配套制度不完善，缺乏具体的、可操作的细则。虽然目前大多数机构都制定了理事会章程，但改革效果甚不理想，在人事、财政、监督等方面依然是按照以往的制度或做法来实行，形式主义明显。比如，大多数机构理事会的理事长都由分管领导担任，馆长为常务理事长，这与是否设立理事会并无区别；在责任追究制度方面，大多数机构都缺乏对工作过程中具体决策内容的评判和对失误的追究，指导性和可操作性不强；部分机构在绩效评价中，只有一次年度考评，缺少过程评价，对于评估结果也没有相应的奖惩条例，未能起到应有的激励作用。由于缺少绩效考核、表彰激励、监督评价等各项配套制度，机构难以发挥理事的能动性，同时也极易造成理事权力的滥用。公共文化机构法人治理结构改革作为一项系统性工作，与人事、管理、财政等方面联系密切，没有配套制度的有效衔接，法人治理结构也只能是一具空壳。

2.1.3 改革动力不足，理事会制度流于形式

在治理深度方面，公共文化机构法人治理结构改革存在内生动力不足的问题，直接表现为理事会制度流于形式，法人治理效果不佳。其动力不足主要表现在两方面：一是法人动力不足。受事业单位属性的影响，机构长期采用行政机关的科层制管理结构，行政化倾向严重，具体表现为行政部门直接领导、管理主体单一化、资源配置计划化、运行经费由财政支出[15]等。部分机构领导和工作人员受固有思维的影响，对法人治理结构改革认识不足，未能意识到改革的紧迫性和必要性。加之法人治理结构改革涉及公共文化机构的复杂利益关系，所以一些机构对改革存在顾虑，改革动力不足，甚至主动回避政府下放的权力，继续采用传统的行政管理模式。二是法人代表动力不足。受专业知识和管理经验的限制，大部分理事都无法深度参与机构的管理和决策，未能有效发挥议事、决策和监督作用，而且多数机构的理事会存在内容匮乏、无事可议的问题，难以激发理事的工作热情。比如东北某省图书馆理事会由15名理事组成，其中真正从事图书馆行业工作的理事只有6名，其他理事均缺乏专业知识背景。西部某省文化馆自2018年成立理事会后，受疫情等各种因素的影响，每年只在年初和年终向理事汇报工作计划和总结，理事也不参与机构的制度设计等。另外，作为不授薪的社会公益职位，理事还要承担决策失误的追责风险，故极度缺乏工作动力。

2.2 原因剖析

由以上分析可以看出，目前我国公共文化机构法人治理结构改革存在的本质问题是机构的法人自主权无法完全落实。其根本原因在于我国文化体制机制的制约，内部原因在于公共文化机构的特殊性定位，外部原因在于社会治理环境尚未形成，这些都会导致机构的法人自主权难以在短时间内全面落实。

2.2.1 根本原因：我国文化体制机制的制约

法人治理结构是以委托代理模式为理论基础，以现代组织的所有权与经营权分离为现实基础，而我国现有的文化体制机制让公共文化机构法人治理结构改革难以真正形成委托代理模式，导致机构独立的法人权力虚无。委托代理理论是指所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权让渡[16]。由于代理人比委托人更具有专业性，所以委托代理关系能够更好地实现效益最大化。我国公共文化机构建立的法人治理结构具有双重委托代理关系：其一，政府作为出资人，委托理事会代为行使对机构的管理权；其二，理事会作为决策层，委托机构负责人代为行使具体的管理权。但一直以来，我国各级公共文化机构作为政府部门下属的事业单位，实行的都是自上而下的科层制行政管理模式，政府与机构之间的权责难以分割清楚，各机构的人权、财权、物权、事权始终由上级主管部门掌管。所以以委托代理模式为核心的政事分离、管办分离难以实现，理事会无法发挥职能，机构的法人自主权受到极大限制。

文化体制改革之前，我国采取的都是计划性文化生产和管理模式，政府集决策、生产、管理、监督等权力于一体，文化事业单位按照上级部门的计划任务进行资源配置和生产分配，根据行政原则协调政府、单位、社会之间的关系。公共文化机构在人员数量的确定和职务的分配上，被列为与行政编制并列的事业编制；在机构经费的下发上，由政府财政部门先拨付至其上级主管部门，上级主管部门综合考虑整体情况后，再对下属文化机构拨付经费，这就使机构实际获得的财政经费，往往取决于上级主管部门的年度计划，而非基于机构自身的发展需要[17]。在这种垂直管理模式下，公共文化机构对政府产生较强的依赖性，习惯“自上而下”的命令式管理，通常采用行政方式解决问题，缺乏自我发展意识[18]。随着社会经济的发展，我国开始实施文化体制改革，计划性管理模式逐渐转向市场性管理模式，但由于文化体制改革涉及意识形态安全、政府职能转变、员工身份变迁等多方面问题，至今仍未改革成功，依旧存在政事一体化、条块分割管理等问题。因此，在新旧文化体制交织错位、渐进转换的过程中，公共文化机构法人治理结构改革只能浮于表面，难以达到预期改革效果。解决这一问题的根本办法在于变革现有的机制，使政府和机构真正形成委托代理关系，明确各主体的权责关系，实现切实转变政府部门职能、理事会真正落实自主权的治理效果。

2.2.2 内部原因：公共文化机构的特殊性定位

公共文化机构的特殊性定位使其对政府部门有较强的依赖性，难以独立决策，在实施法人治理结构改革时缺乏内在动力，部分内部人员出于对自身利益的保护而不愿意进行改革。

其一，行政身份与服务身份的混存。公共文化机构作为政府主管下的文化事业单位，需要履行上级部门要求其承担的职责，办理各项交付性事务等，但同时作为服务型机构，其也有为公众提供各种文化产品和服务、满足公众基本文化需求的社会职责，具有行政和服务的双重身份。为保证运行效率，获得更多的财政投入，大多数机构都更加重视行政身份而忽视自身的服务性质，这会导致公共文化机构对上级政府部门形成严重的依附心理和“等靠要”习惯，在实际执行项目时会面临权力竞争和资源断层等问题，在内部管理上形成官僚作风，缺乏独立性，如上级主管部门往往会根据各机构的行政级别拨付相应的财政经费，给予不同的资源配置。由于地方政府政绩要求、机构改革压力、基层行政文化体制的越位和缺位等问题长期存在，不少基层公共文化机构的服务效能低，反馈机制不到位，难以充分保障社会公众的文化权利。

其二，公共利益与机构利益的混杂。公共文化机构的利益相关者通常包括政府部门、理事会、机构人员、社会公众等。在实际运作中，各主体通常会基于自身利益作出不同抉择，如机构选择获得更多的财政投入，政府选择在资金投入最少的情况下提供最优的公共文化服务等，多方利益混杂会影响公共利益的实现。公共文化机构法人治理以公众的充分参与为前提，建立在为公共利益和社会主义共同价值观而行动的信念之上[19]。但若机构既想追求公共利益以满足绩效考核指标的要求，又想追求机构利益以满足自身需求，这就容易使其只注重机构利益，逐渐发展成为个体之间利益结盟的制度保障平台，在服务公共利益的幌子下直接配置公共资源，并转换为实现机构利益诉求的无成本甚至无风险趋利工具[20]。如作为文化事业单位的部分画院就异化成给画家们提供各种利益机会的平台，机构人员出于对自身利益的保护，也不愿意进行各种改革。

2.2.3 外部原因：社会治理环境的欠缺

完善社会治理环境，提高社会力量的参与度，有利于改善政府对公共文化机构的垄断管理方式，促使其从管理型政府向服务型政府转变，推进实施法人治理改革。《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等都明确提到支持和鼓励社会力量参与公共文化服务事业。在西方国家，社会力量参与文化服务事业的意识较强，部分理事会成员会依靠自身力量和资源引入社会投资，拓宽发展平台，提供发展建议，积极推动机构发展。而我国缺少完善的社会治理环境，社会力量参与度不足，公共文化机构的建设几乎完全依靠政府的财政投入，文化服务的供给也都由政府决定，这就导致机构过度依赖政府，法人治理改革推行阻力大。据《中国文化文物和旅游统计年鉴（2020）》的数据显示，2019年全国公共图书馆财政补贴收入占其全年总收入的96%，其他收入仅占1.7%，社会力量参与率极低。其原因在于：一方面，我国尚未实现“政府主导+社会参与”模式。中国文化制度设计对社会力量参与的准入空间和参与程度已形成潜在的刚性限制，政策制度让渡的可参与空间有限[21]，社会组织限于没有足够的政策、资源和平台支持而难以参与到公共文化服务中，导致出现“强政府—弱社会”的失衡格局。另一方面，未能形成“共建共享”理念。该理念要求政府、机构、社会三方实现充分合作，但由于其中涉及政府职能转变、文化机构调整等难题，而我国治理工具尚不健全，这些问题迟迟难以解决，也就无法实现共建共享。

3 新时代公共文化机构法人治理结构改革困境的破解思路

我国公共文化机构与政府之间存在行政隶属关系，因此，我们不能简单地移植借鉴西方的理事会制度，而要根据我国国情进行审慎探索。公共文化机构法人治理结构改革的成功与否，既取决于政府部门对机构自主管理权限的下放程度，也取决于机构内部理事会的职能作用能否有效发挥。

3.1 加强顶层设计，明确政府定位，保证机构的法人自主权

3.1.1 采用中介式治理模式，建立各类文化行业协会

公共文化中介式治理是指政府与市场组织、社会组织等社会力量及具体的公共文化实践不产生直接关联，而是赋权中介机构，由其进行政策实施、资源分配、关系协调、服务评价等实践[22]。这类中介机构是代表政府管理公共文化事务、配置公共资源、引导并规制社会力量的具有准政府性质的专门组织，如美国图书馆协会（ALA）、英国图书馆协会（LA）、日本图书馆协会（JLA）等。这种治理模式可以有效避免政府过度干预，充分尊重各类文化机构的自主权。因此，我国可以采用中介式治理模式，设立各类行业协会，构建“政府主导、行业管理、机构法人治理”的管理体制。在这种治理模式下，政府只需要承担宏观调控的职责而不用参与机构的具体事务工作，行业协会充当政府与机构之间的桥梁，承担社会管理职能，理事会负责对机构的重大事项进行规范和决策，政府通过政策引导、经费约束、行为监管等方式实现对机构的监督管理，使双方由行政隶属关系转变为契约关系，形成各司其职、各负其责的多元治理格局。例如，美国的图书馆联盟作为非政府组织，为公共图书馆理事会及其理事提供服务，协助各公共图书馆理事会开展工作，并表彰各理事会和理事的工作成果[23]。中国博物馆协会作为非营利社会团体，在国家文物局和民政部的指导管理下，搭建了政府和博物馆之间的沟通桥梁，积极发挥行业指导、协调、监督等作用，促进各博物馆之间的交流与合作。

3.1.2 实行政府权责清单制度，建立联席会议制度

权责清单制度是地方政府及相关部门在全面梳理自身行政权力的基础上，“清单式”地公示职权目录、职权事项、法规依据、办事流程和责任承担，并以此行使职权的行政权力运行方式[24]。该制度可以有效转变政府职能，明确划定政府权力界限，合理配置各级地方政府的权力资源，便于制定组织条例。针对政府与公共文化机构之间权责界定不清晰的问题，可以通过实行政府权责清单制度，明确政府权力范围，充分落实机构的法人自主权。浙江图书馆在改革过程中，就以权力清单的方式规范了上级主管部门的权力，明确其对图书馆事务的权力为核准章程、聘任馆长、依照法律法规和章程进行考核监督等。此外，为提高地方政府支持机构改革发展的动力和热情，还可以建立联席会议制度，通过会议协商的方式，制定地方配套政策，领导和协调各部门共同推进公共文化机构法人治理结构改革[25]。其中，地方党委政府起核心主导作用，文化主管部门负责落实机构理事会制度的建设工作，地方发改、财政、人社等部门协同配合，通过实行岗位自主设置、财政资金自主分配、绩效评价奖励等措施，真正落实机构的法人自主权。

3.2 健全制度体系，完善治理环境，保障机构顺利推行改革

3.2.1 科学组建理事会，落实理事会的用人自主权

当前，我国大多数公共文化机构的理事会成员都是由政府部门人员、机构管理人员和社会人士组成，各机构应根据自身实际情况完善人员配比和人员结构，尤其是要控制政府部门人员的人数占比和权力配置，避免出现“一票否决”等情况。同时，还要建立公平公正的理事选拔体系，以权威方式公布选拔标准，提高理事会成员的专业素养。例如，大英图书馆制定的《公共机构理事会成员行为准则》（Code of Conduct for Board Members of Public Bodies）[26]和其理事会制定的《大英图书馆理事会成员行为守则》（The Code of Practice for Members of the Board of the British Library）[27]，公布了理事会成员的任命标准：充分了解图书馆学，在高校教育、金融、工业、行政等领域有突出贡献的人等。在科学组建理事会的基础上，进一步落实理事会的用人自主权，如通过理事会提名推荐、公开投票的方式选拔人员；根据岗位设置面向全社会招聘选拔人员；设立流动岗位，吸引相关专业人员兼职等。比如，温州市图书馆理事会可参与提名推荐馆长、副馆长人选，负责竞聘和任命图书馆中层管理人员，在招考新员工方面，参与设置报考岗位、报考专业、报考范围等条件[28]。

3.2.2 设立各类基金会，营造良好的法人治理环境

面对人民群众日益增长的精神文化需求，政府对公共文化服务的财政投入仅仅是对社会公众基本公共文化服务需求的基础保障。因此，有关机构可设立各类基金会，广泛吸纳愿意服务公共文化事业的社会力量，拓宽资金来源渠道，解决经费短缺的难题，实现经费来源多元化，进而推动我国公共文化服务的发展。比如杭州市图书馆事业基金会为杭州市公共图书馆发展募集、管理和使用基金。温州市图书馆、唐山市丰南区图书馆、朔州市图书馆等机构也都通过设立基金会的方式，多渠道筹措资金，实现自身的长效运营。在运营方面，各基金会应在理事会的管理下进行运作，由理事会审议决定经费如何使用，提名、任命基金会理事长，确定各项资助活动等。各基金会还要积极争取政府的支持，提高其社会公信力，最大限度地争取社会资本投入，营造良好的社会治理环境。美国联邦和地方政府通过实施税收政策引导公民个人、企业、非政府组织对图书馆进行资金投入和实物捐赠[29]。此外，理事会还应根据岗位事务需要，制定适合本机构的资金分配方案和薪酬标准，确保资金的规范使用和有效管理。比如，温州市图书馆理事会拥有财务预决算的审议权，能够参与审议财政投资项目的绩效考核，审议、调整各类项目经费的使用条件[28]。

3.2.3 完善内外部监督体系，提升机构自身的改革动力

国外公共图书馆法人治理结构大都有配套的绩效评价和内外部监督体系，内部监督主要是在理事会内部设立专业委员会，建立职能划分、用人权限、薪酬分配等分权制衡机制；外部监督则是政府和社会监督，包括外部审计、年度报告、绩效评价、信息公开等。美国的“图书馆之友”是由退休馆员、图书馆委员会的卸任人员、读者等热爱图书馆事业的人士组成的社会团体，是保障图书馆服务水平的外部监督团体[30]。该团体对理事会的运营管理和绩效评价进行监督，代表广大公众向理事会表达利益诉求，督促图书馆及时完善服务方案，满足读者的阅读需求。目前，我国公共文化机构在法人治理结构建设中主要是通过成立监督管理委员会或在理事会内设立监事一职来完成监督工作。为保障监督绩效体系的先进性与高效性，各机构可以设立审计、绩效等委员会，与各相关部门沟通协调，制定各项评估标准，考核理事们的考勤、参与度、贡献度等，给予相应的薪酬奖励、公开荣誉等，以此提高理事成员的履职积极性和工作动力。各机构还可以根据每年出版的年度报告，及时总结本年度的工作情况，改进并完善其中存在的问题，为下一年度的工作安排提供参考。