城市社区公共服务精准化供给研究——以S省J市为例

耿剑利，叶鸿蔚，张清俊

（1.3.中共晋中市委党校，山西 晋中 030600；2.河海大学，南京 210024）

随着经济社会的发展，居民对公共服务的需求日益多元化。社区作为城市居民的组织形式，是承载群众生活的重要载体，作用得到进一步凸显。国家“十四五”规划指出，要推动社会治理和服务重心下移、资源下沉，提高城乡社区精准化精细化服务管理能力。因此，改变传统的城市社区公共服务供给方式，提高公共服务供给精准化水平就显得尤为重要。而当前大数据、云计算、物联网技术的蓬勃发展，也为实现城市社区公共服务精准化供给提供了便利条件，推动城市社区公共服务进入多元参与、融合共享、开放互动的新阶段。

对于城市社区公共服务精准化供给的研究，国内学者的探索虽起步较晚但成果丰硕，主要集中于四个层面：一是从供给主体层面，认为城市社区公共服务供给的主体不应当仅仅是政府，还可以通过多元主体协作的形式提高供给效率；二是从供需匹配层面，提倡建立需求表达机制，引入公众参与，对居民需求重新进行维度分类，提高基本公共服务供给与需求的匹配度；三是从供给技术层面，提倡基于云计算、物联网等技术，搭建大数据分析平台，深入挖掘数据背后体现的公众需求并进行量化分析，实现智慧治理；四是从供给方式层面，提倡基于互联网、大数据技术的应用，促进信息化技术与城市社区公共服务供给的深度融合，构建科学高效合理的社区公共服务供给机制，精准满足社区居民需求。

现有的研究对从精准化视角研究城市社区公共服务供给机制创新比较薄弱，更多是侧重于从技术的角度出发，比如，大数据技术驱动城市社区公共服务。本研究从整体性和系统性入手，以S省J市为例，对城市社区公共服务供给的整个过程进行分析，从主体、方式、平台等多维度全方位探析城市社区公共服务精准化供给的机制创新，以期推动我国城市社区公共服务精准化供给，切实提高人民群众获得感、幸福感和安全感。

一、城市社区公共服务精准化供给的实践价值与逻辑框架

在信息化社会的当下，以居民需求为中心，为居民提供精准化的社区公共服务，具有重要的实践意义。从理论上构建城市社区公共服务精准化供给的逻辑框架，对实现精准化供给目标尤为必要。

（一）城市社区公共服务精准化供给的实践价值

随着人民对美好生活的需求不断提升，社区居民要求更加优质和全面的城市社区公共服务。以居民需求为中心的城市社区公共服务精准化供给迫在眉睫。

1.城市社区公共服务精准化供给是推进社会治理现代化的必然要求。社区公共服务反映着社区治理水平的高低，直接影响群众的获得感、幸福感和安全感。习近平总书记多次强调，要健全社区管理和服务体制，增强社区公共服务能力。社会治理现代化对城市社区公共服务供给体系和供给能力都提出了精准化的要求。在供给体系方面，传统的社区公共服务主要由政府供给，侧重完成行政量化指标，服务标准化、统一化，缺乏与社区居民的沟通互动，公共服务的“锚向性”不足、精准性欠缺。社会治理现代化要求政府与社会多元主体协作，主动以社区问题和居民需求为导向，精准提供社区公共服务。在供给能力方面，面临海量复杂的居民个性化、差异化的需求信息，捕获、识别、整理、反馈民众诉求，整合资源及时满足，对社区公共服务供给提出了新的挑战。要注重以居民需求为靶向，运用精细化的网格化工具、大数据技术，全面掌握服务需求，通过数据挖掘和研究分析，运用精确技术供给社区公共服务，实现对居民群众需求的精准匹配。

2.城市社区公共服务精准化是社区公共服务供给侧结构性改革的重要举措。供给侧结构性改革本质上就是要从供给侧进行创新，打破旧有模式的藩篱，具体体现在社区公共服务方面，要求能够实现精准化供给，合理配置资源做到供需平衡。随着我国社会主要矛盾转化，社区公共服务领域基本矛盾也已发生转化，具体体现为居民对服务需求总量以及服务多样化、个性化需求的增加与现实供给中不平衡、不充分、同质化问题突出之间的矛盾。城市社区公共服务供给存在内容和结构上高度同质，质量上不能精准把控的问题。社区公共服务发展的结构性短板催生了精准治理，并成为弥补社区公共服务“短板”、关乎社区高质量发展的关键，公共服务的精准化供给也已成为社区公共服务供给侧结构性改革的应有之义。

（二）城市社区公共服务精准化供给的逻辑框架

城市社区公共服务精准化是传统社区公共服务供给的转型升级，是改变传统的简单指令式的社区公共服务供给，转向精准化的以居民需求为中心的供给模式，包括目标靶向性、主体多元化、技术精确化、内容精细化。基于此，来构建城市社区公共服务精准化供给的逻辑框架。

1.需求识别。城市社区公共服务精准化供给建立在对居民需求的精准识别基础之上。只有精准识别居民需求，才能实现供需对接，提高社区公共服务质量，最终最大限度地提高社区居民的获得感和幸福感。在社区中，老人、青年等不同群体有不同需求，而且随着经济社会发展水平的提高，居民需求种类越来越丰富、层次越来越高。比如，除了传统意义上的安全、医疗、养老、文化等服务需求，还发展出远程医疗、幼儿托管等需求。互联网、大数据技术的发展为需求精准识别提供了技术支持，能够动态掌握居民的共性需求和个性化需求。在需求导向的基础上，运用科学的方法，通过数据分析，最终实现对居民需求的精准识别，为精准供给提供前提。

2.精准供给。在对居民需求的内容、层次进行识别后，依据法律法规、社区服务规划，对城市社区公共服务进行分类，从而实现靶向精准供给。一是主体多元化。政府、市场、社会、居民等多元主体共同协作，整合各类资源，发挥各自优势，通过民主协商、沟通合作，形成共建共治共享的社区公共服务供给格局。针对不同的城市社区公共服务类型由不同供给主体提供服务。保障居民基本需求的社区基本公共服务，由政府主导供给；一些共享性的社区准公共服务，由政府统筹规划、市场主导供给；社区个性公共服务，凸显满足各类群体的差异化需求，社会组织聚类集群，发挥资源优势，实现精准供给；针对高质量、高费用、个性化的服务需求，引导市场积极参与。二是内容精细化。科学设计社区公共服务项目，精心安排公共服务供给顺序，合理明确各个阶段的完成标准，动态化提高社区公共服务供给质量，实现社区公共服务供给的全过程管理。三是技术精确化。运用大数据、人工智能、云计算、物联网技术，精确提供社区公共服务，在供给过程中精细把控每个环节，逐渐在社区层面形成智慧医疗、智慧养老、智慧安防等公共服务体系，实现服务智能化。四是目标满意化。在传统自上而下的资金投入、产出的绩效评价的基础上，更加侧重自下而上的结果反馈，注重公民参与，运用技术手段提高公众满意度，以居民满意作为衡量城市社区公共服务供给效能的主要依据。

二、城市社区公共服务精准化供给的实践探索

S省J市探索社区“大党委”建设，以区域化党建提升社区服务水平，在社区公共服务精准化供给方面进行了有效的探索。

（一）推行社区“大党委”建设，联享优势资源、联解服务难题

1.构建以社区“大党委”为核心的区域共建体系。社区党委联合驻区机关事业单位、国有企业、“两新”组织的党组织，组建社区“大党委”，并由驻区单位负责人担任党委兼职委员。同时，增加街道预算，设立专门的“大党委”活动经费。

2.健全各领域党组织和党员服务群众网络。召开“大党委”联席会，成员单位把各自的资金项目、干部人才、场所设施、信息技术等拿出来共享，解决社区服务难题。开展社区党组织的标准化建设，依托每月5号的党日活动，吸纳各领域党组织和社会各界群众参与，切实为群众办实事。积极协调机关工委、“两新”工委、教育工委、医疗集团党委，组织党员到社区报到，形成“居民有事找党员”的格局。

（二）“街乡吹哨、部门报到”，畅通诉求渠道、精准服务民生

为打通服务群众、抓落实的“最后一公里”，J市推行“街乡吹哨、部门报到”工作模式，提升民生服务高质量发展水平。

1.构建吹哨平台，多渠道收集群众意见。根据职能相近、性质相同的原则整合资源，将J市网格中心与民生事务保障服务中心合署办公，搭建全市集中统一的民生诉求平台。同时，接入公安“天眼”监控和综治信息系统，接通市长热线、部门热线，开发“市民通”手机app和微信公众号，组建街长和小巷管家队伍，通过“天眼看”“人耳听”“网上报”“格中找”“微关注”“街长查”六大渠道全天候、不间断受理各类城市管理问题和民生诉求。

2.建强听哨队伍，培育社会治理多元主体。通过配优配强专职专业平台队伍、创新组建街巷长队伍、建立“小巷管家”队伍、抓实网格员队伍、抓牢在职党员队伍、组建职能处置队伍。围绕民生诉求，全域互联互通互动，从点到线织起了小巷管家管事的小网，从线到面织密了领导干部管事的大网，确保“哨声起、人员到”。

3.优化流程提效，加强监督考核。在受理、处置各类问题时，由相关人员吹哨—平台建立案卷—立案分流指派—职能报到处置—部门办结反馈—吹哨人员审核结案—平台打分考核，形成完整的七步闭环流程，实现平台指派、智能化签收、清单式作业。市民生诉求中心对街道街长的履职尽职情况进行考核，市委组织部授权市民生事务保障服务中心固定考核分值，对吹哨案件考核较差的乡镇、街道及职能部门一票否决，取消年底评优评先资格。

（三）“一化一大厅三群二平台”，资源整合共享、强化科技赋能

J市围绕居民需求，通过加强信息化技术手段运用，提升社区服务水平，初步形成以“一化一大厅三群二平台”为主要架构的社区信息化服务管理模式。“一化”，即社区服务网格化，在科学合理划分网格的基础上，实现网格内“人、地、事、物、情、组织”等全要素信息的常态化管理与服务。主要是成立网格化管理联动中心，实行五级运行模式，五级分别为网格长、社区服务中心、街道服务中心、区网格指导中心、职能部门，网格长在网格内收集信息报社区，社区处理不了的报街道办事处，办事处处理不了的报区网格指导中心，中心归类是哪个部门协调的由哪个部门处理。以集成思路统筹公共服务，通过网格数据融合，实现共建共治共享。“一大厅”，即社区一站式便民事务厅，科学设置办事服务窗口，优化办事服务标准和流程，努力做到让群众“只进一扇门、最多跑一次”。“三群”，即城乡社区通过QQ社区事务管理群、社区微信便民服务群、社区电话服务群，为居民提供方便快捷服务。“二平台”，即引进第三方社会力量，以“社区慧生活”平台、“和乐云”居家智慧养老信息平台为抓手，将互联网、物联网和智能终端运用于社区治理，通过线上线下的全新融合，与居民需求进行全方位的供求衔接。

S省J市通过社区“大党委”的建设，区域党建共建，以党建引领整合资源，从主体层面创新为城市社区提供精准化公共服务；通过“街乡吹哨、部门报到”的模式，加强基层街道、社区与各级部门的协作，高质量解决公共服务难题；通过“一化一大厅三群二平台”建设，用信息化技术精准识别、对接与满足居民服务需求。

三、城市社区公共服务精准化供给的实践困境

S省J市在城市社区公共服务精准化供给上，虽然取得了一定的成绩，但同时也存在供给主体、供给内容、供给方式等方面的困境。

（一）供给主体：多元主体参与失衡

第一，政府是社区公共服务供给主力军，但是政府在某些社区服务产品的生产方面并不具备专业优势。近年来，一些社区成立社区大党委，通过发挥党组织的组织能力和资源动员能力，召集驻区单位参与共建，为居民提供公共服务，取得了良好成效。但仍需建立科学有效的机制确保其长期性和可持续性，真正调动驻区单位的积极性。第二，社区社会组织发挥作用有限。社区社会组织具有灵活性、专业性的优势，在提升社区公共服务方面有助推器作用。比如J市社区社会组织数量不多，受制于地方政府财政压力，政府购买社会组织服务实现供给有限，社区社会组织数量以及提供服务质量上都有提升空间。第三，社会工作者专业水平和职业素养不高。J市全市社会工作者专业人才仅444人，远远不能满足社区需求，而且社会工作者面临社会认知度低、薪酬待遇差、上升渠道不畅等问题。第四，社区居民缺少公共精神，参与社区公共生活的积极性不足。社区里缺乏相适应的公共空间和公共设施，无法吸引居民自发性交往活动，居民较少关注社区共同生活。

（二）供给内容：社区服务难以精准满足居民需求

新时代城乡社区居民需求呈现出差异化、多元化特征，而一些地方政府还习惯于传统的“政府点单、社区供给、居民接受”的服务模式，通过自上而下的行政运作供给公共服务，缺乏与社会环境相适应的社会工作理念，精准识别和回应社区居民的诉求。虽然J市进行资源整合，设立综治民生平台，组建专门队伍发现居民所忧，但从全市来看各地网格化平台建设和运营还需完善。社区居委会、村委会身处直接接触群众的工作一线，虽然也通过选聘社区民意联络员，发放民情联系卡、“服务点评卡”，开通“社区业务群”，征集居民服务需求，但由于各种下派的行政事务繁琐，无暇开展需求评估工作。而且政府层级和部门之间掌握的各项需求信息“碎片化”，并没有长期与城乡社区之间进行共享，导致社区不能综合整合需求信息源。由于难以精准识别分类社区居民需求，导致社区公共服务供给精准化不足，侧重社区基本公共服务，如医疗、养老服务供给，而其他的如幼托、教育、文化类的需求不能得到有效供给，不能实现因地制宜、因需施供，高质量地满足居民需求。

（三）供给方式：信息化技术支撑不足

社区通过社区居民微信群、QQ群、网格化平台进行社区居民需求识别。一般由社区工作人员担任的网格员，承载的过多社区事项，以及网格本身被赋予的多重使命，如城市建设、社会治安等，即“全能网格”，使网格轻服务重维稳，不能及时解决社区居民诉求，很多居民并不熟悉自己所在网格的网格员，社区通过网格渠道去完成服务有限。

智慧社区探索处在初始阶段，社区信息化基础设施、信息管理平台、应用终端建设不足。仅有“社区慧生活”“和乐云”居家智慧养老信息平台去实现企业与居民服务需求之间的对接，还没有真正实现政府、社区、居民、企业多方联动，社区通过平台信息分析个性居民的服务需求、调配服务资源，居民对供给主体的服务进行评价与反馈，由社区进行监督促进供给主体更好提供服务质量。

四、城市社区公共服务精准化供给的实现机制

要实现社区公共服务精准化供给，从根本上来说，需要设计一套精准的供给机制。

（一）党建引领的整合机制

中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是我们党和国家的根本所在、命脉所在。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出，完善党全面领导基层治理制度，将加强党的领导贯穿基层治理的全过程，“完善党建引领的社会参与制度”，“搭建区域化党建平台、有效服务群众”。实现社区公共服务的精准化供给，首先要发挥党建的核心作用，通过嵌入式引领整合行政主体和社会主体的关系，有效动员各方力量参与。

一是整合居民需求。社区党组织、网格党小组发挥组织优势，通过主动上门、电话沟通等多种方式联系群众，发现、整合复杂多元的居民需求，形成需求清单，为社区公共服务的精准供给打下前提和基础。二是整合服务资源。成立社区“大党委”，以党组织为链结点，形成社区、驻社区单位、各行业以及各级政府层级党建互动联通，通过跨部门、跨边界、跨区域的联动和牵引，围绕某项公共服务驱动人力资源、物质资源、精神资源、信息资源的整合，以资源的集成和优化，实现社区公共服务的精准化供给。三是整合利益分歧。在社区公共服务的供给中，政府侧重履行公共服务职能，社区社会组织是补充提供针对性、专业性、灵活性的服务，企业包括物业管理公司更多的谋求经济利益，社区居民则追求更便利、更安全、更多元的公共服务产品。因此就需要党组织发挥作用，在党组织引领下，召集居民、利益相关者、议事代表进行民主协商，平衡各方利益，求同存异，形成共识，提升公共服务供给效率，实现多方共赢。四是整合社会资本。通过发挥社区党组织的战斗堡垒作用和社区党员干部的先锋模范作用，加强社区居民之间的交往和联系，推动厚植相互信任的社会资本，社区居民主动参与，以互助合作的形式供给社区服务，构建社区治理共同体。

（二）多元主体的协同机制

城市社区公共服务单靠政府提供，容易出现资源浪费、效率低下等问题，也会使社区居民产生社区服务政府依赖症。政府、市场、社会组织都是社区公共服务的提供主体，单独依靠任意一方主体，都不能实现城市社区公共服务的精准供给。要构建多元主体的协同合作机制，使政府、社区居委会、社会组织、居民、企业共同参与，实现城市社区公共服务供给的社会化。一是理顺基层政府与社区居委会之间的关系，界定各自的职能边界。剥离社区居委会的基层行政工作，摆脱行政属性，回归自治属性，让社区居委会更好地为群众提供服务。二是创设多方供给社区服务的制度环境。政府制定具体实施细则，明确社区公共服务基础设施、服务项目、服务标准，拓宽社会力量参与社区公共服务供给的渠道。比如培育、健全门类齐全、作用明显的社区社会组织体系，分离社区居委会做不了、做不好的公共服务，加强政府购买的资金支持；出台优惠政策引导市场主体参与，提供社区居民所需的便民服务，提升服务效率。三是调动群众供给社区服务的积极性。让渡一些空间和资源给群众，增强群众的主体意识，通过自组织的形式满足一些群众的特定服务需求，形成社区生活共同体。通过多元主体的协同合作，最终形成共建共治共享的服务供给机制。

（三）凝聚共识的协商机制

民主协商是推进基层民主自治的有效途径，党的十九届四中全会将民主协商加入到社会治理体系的要素中。推进共建共治共享，实现城市社区公共服务的精准化供给，要构建协商机制，加强社区居民之间的沟通，社区与街道层面的共同决策、社区与政府各级部门之间的信息共享。在社区层面，要健全社区居民代表大会、居民议事会、党群联席会、业主委员会等议事协商载体，通过“社区夜话”“老街坊议事厅”“开放空间讨论”等多种形式，扩大居民议事、利益表达、民间商议的公共空间，调动社区居民参与社区公共服务供给的方案决策与过程监督，并建立常态化协商制度。在街道层面，要加强社区与街道之间的协商，共同确定社区服务供给的项目、完成标准、供给主体、资金来源。加强社区与供给主体之间的沟通协作，注重过程评价和服务效果评价。在政府条管部门层面，要完善“街道吹哨、部门报到”机制，加强部门、街道与社区之间信息资源共享，及时感知民众所呼，分类满足居民需求。

（四）信息平台的支撑机制

随着大数据、云计算、物联网、人工智能等现代科学技术的发展，正在逐渐应用到国家治理的方方面面。党的十九大报告指出，提升社会治理的智能化水平。城市社区公共服务精准化供给离不开科技支撑，通过信息平台快速识别、响应居民需求，加强信息技术与各项社区服务的深度融合。一是推进信息化基础设施、系统平台、应用终端建设。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。要健全完善网格化平台，加强与政府服务平台、社会治理平台等平台的对接，推动服务数据互联共享，实现精准化服务。二是运用大数据技术推动社区公共服务的精准化运行。通过数据分析精准感知社区居民需求及变化，精准选择最匹配的供给主体，精细把控供给过程的环节和进度，精准评估社区公共服务的供给效果，最终形成对居民需求识别、传递、供给、反馈的精准化闭环系统。三是推进智慧社区建设。制定智慧社区建设的规划、布局，形成社区服务供给的智慧化方案。将社区公共服务智慧化供给技术嵌入到已有社区公共服务平台，发挥社区公共服务智慧供给的优势；提供激励补贴，调动供给主体参与社区养老、社区医疗、社区教育等公共服务智慧化供给的积极性；加强宣传动员及技能培训，提升社区居民使用智慧型服务的意识和能力。

（五）专业人才的培育机制

城市社区公共服务供给，关键在人。一支专业的社会工作队伍，善于运用专业的理念，有助于提升社区服务的供给效率与质量。因此，要构建专业人才的培育机制，为城市社区公共服务提供人才保障。一是提高城市社区服务人才的社会认知度，营造尊重社区服务人才的舆论氛围，制定科学合理的薪酬制度和职业上升通道，吸引更多优秀的人才投入到社区服务中。二是构建高素质的城市社区服务专业人才队伍，加强对现有城市社区服务人才，如社区“两委”成员、网格员的知识教育与职业培训，提高其信息素养、服务能力，提升专业化和职业化。三是制定城市社区服务人才教育培养体系，支持和鼓励各类学校开设社工专业，培育一支有生的后备力量，使之向社区服务领域流动，提供精准化的城市社区公共服务。

总之，随着以人为核心的城镇化建设的不断推进，居民对城市社区公共服务在数量和质量上的要求越来越高，以精准化机制创新作为突破点，提高城市社区公共服务供给的能力和水平是必然选择。通过构建党建引领的整合机制、多元主体的协同机制、凝聚共识的协商机制、信息平台的支撑机制、专业人才的培育机制，推进城市社区公共服务精准化供给，形成城市社区治理共同体，最终提升居民的获得感、幸福感和安全感。