系统论视域下城市社区多元治理的重构

彭子骦，尹德志

（西华大学，成都 610039）

党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的社会治理目标。城市社区多元治理推进了基层治理现代化，是社会治理共同体的形象展现。由于多重因素，城市社区多元治理在实际运行过程中暴露出诸多问题，消解了社区多元治理的效能。系统论作为一种认知体系，提供了一种研究城市社区多元治理的新视角。基于系统论研究城市社区多元治理，剖析治理效果消解原因，提出重构路径，对提升城市社区治理效能具有重要意义。

一、城市社区多元治理的建构

我国城市社区多元治理是伴随新中国成立后城市发展建设而逐步发展起来的，为保障城市治理秩序起到了重要作用。城市社区多元治理的产生和发展是现实需求、国家变革、基层实践三者共同推动的结果，具有“一核多元”的内在要求，对国家、社会、社区和个人都有重要价值。

（一）城市社区多元治理的建构条件

社会发展亟需城市管理体制变革。新中国成立之初，为应对国内长期遭受战乱后的混乱局面，尽快建立稳定的社会秩序，我国借鉴苏联的社会管理经验，在城市建立以“单位制”为主、“街居制”为辅的社会管理制度，形成了“国家—单位—个人”单一管理格局。“单位制”为国家高度整合社会资源提供了制度支持，有效巩固了新生政权，但一定程度上限制了社会流动。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，民营企业、个体工商业蓬勃发展，大量人口脱离了“单位制”，开始从“街居”溢出。“街居制”承担起越来越重的城市社会人口管理压力，城市社区建设迫在眉睫。

党和政府主动响应时代变化需求。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》出台，国家正式步入了“社区制”时代。党的十六大到党的十八大期间，国家着力推动和谐社会建设，提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，政府角色从“管理者”向“服务者”转变、政府责任从建设“回应性”政府到建设“责任”政府的转变，进一步厘清政府、市场和社会之间的权责边界，降低了政府执政成本，也为基层治理让渡了自主发挥空间。党的十八届三中全会聚焦全面深化改革，提出了“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大以来，党中央进一步提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，“三治”融合城乡基层治理体系，让治理权力回归社会。

基层自发探索社区治理新模式。1999年，民政部在北京、上海、南京、武汉等城市设立了26个“全国社区建设试验区”，试验区探索形成了多样化社区治理模式，为全国城市社区建设提供了宝贵的经验参考。例如，强化街居管理权力的上海模式、强调“社区自治、议行分离”的沈阳模式、以“社区服务”为导向的青岛模式等。值得注意的是，沈阳市和平区率先突破了政府单一管理模式，建立新型社区组织体系，注重提高社区自治能力；武汉市江汉区在“沈阳模式”的基础上进一步扩展社区自治的空间，建立“政府—社区—居民”合作型社区管理模式，初步具备了城市社区多元治理雏形。

（二）城市社区多元治理的内在要求及价值

城市社区多元治理必须走中国特色社会主义道路，首要原则是坚持党的领导。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确指出，社区党组织是社区组织的领导核心。有学者将中国城市社区多元治理形象地概括为“一核多元”。“一核”即党组织为核心，通过“书记、主任一肩挑”，社区党委、居委交叉任职等方式实现了党政合一，同时动员社区党员积极参与治理，进一步强化了党的领导。“多元”不仅是治理主体的多元，也是治理目标、机制、内容、流程等方面的“多元”。“一核”坚持了党的领导，强调社区的政治性，确保社区治理始终坚持正确方向。“多元”为城市社区自治提供了更多的创造空间，推动社区治理充满个性和活力。

城市社区多元治理对推动基层治理现代化进程具有重要意义，主要体现在国家、社会、社区和个人四个层面。在国家层面，城市社区多元治理坚持以人民为中心的根本立场，坚持人民群众的主体地位，提高了人民的创造力和主体意识，保证了人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。在社会层面，城市社区多元治理协同社会不同群体共同治理，有利于打造共建共治共享的社会治理格局。在社区层面，多元治理促使社区摆正了自身服务者的位置，激发了城市社区自治的内生动力，摆脱了样板化的建设模式，朝着多元化和精细化治理迈进。在个人层面，多元治理使社区治理聚焦居民的实际需求，让居民真正成为社区治理的核心；多元治理使居民成为社区治理主体，实现了居民的自我管理和服务。

二、城市社区多元治理的发展现状及掣肘

经过长期的探索实践，多元治理已经成为城市社区必不可少的治理途径。在党和国家的重视下，涌现出一大批城市社区多元治理的典型示例，也有更多的社区在继续探索多元治理的方式。但不可忽视的是，多元治理也存在一些问题，影响着城市社区发展的质量。

（一）城市社区多元治理激发了基层治理活力

多元治理理论突破了市场主导和政府主导两种极端治理模式的桎梏，引入了社会力量参与治理，构建了政府、市场和社会多元共治的局面，被广泛应用于国家治理的各个层面。在国家引导支持和基层积极实践双重推动下，城市社区多元治理蓬勃发展，产生了丰硕的实践成果。比如，南京市翠竹园社区为构建和谐邻里关系，由社区党组织牵头，打造由居委会、业委会、物业公司、社会组织组成的“四方议事平台”，并制定议事规则和运作机制。北京市草厂社区为拓宽居民参与社区治理渠道，满足居民民生诉求，打造“五民”工作法，组织政府、社区、居民代表、驻区单位代表共同参与社区事务，发展了社区志愿服务队伍和社会组织，形成了“多方参与、协商共治”的良好治理局面。鞍山市福康社区结合辖区居民大部分都是回迁户的特点，坚持“党建引领，多方参与”，探索形成了“4455”工作法，让党员、“两代表一委员”、居民、驻区单位、志愿者共同参与社区治理。多元治理能最大程度协同社区治理主体力量，整合社会资源，激发治理活力，已经成为城市社区治理必不可少的模式。

（二）城市社区多元治理主要掣肘于治理主体

当“社区制”取代“街居制”，多元治理理论逐渐广泛应用于社区治理，城市社区就逐步成为远离平衡的、非线性的开放系统，社区治理的“熵值”不断增大，治理主体间的矛盾影响和制约了城市社区多元治理的发展质量和社会效果。

第一，治理主体目标不一致。社区治理主体主要包括街道办、社区“两委”、居民、物业公司、社会组织、驻区单位、志愿者队伍等，可归纳为政府、市场、第三部门和居民四个方面。四者在城市社区治理中起着不同作用，从结果导向来看，四者共同推动了社区发展，但四者的目标导向是不同的。政府以绩效为目标，市场以利益为目标，第三部门以社会效益为目标，居民则以自身需求为目标，这就可能导致个别主体之间产生矛盾。现实中体现为物业公司与业主之间时常产生利益纠纷，街道办或居委会的施政目标与居民期望的偏差致使居民参与意识淡薄等。

第二，治理主体发展不平衡。我国社会组织发展起步晚，在规章制度、资金保障、专业人才等各方面都存在先天发育不足的问题，整体弱小。而居民更习惯于“有事找政府”，对社会组织的依赖小，社会组织难以与居民建立直接联系，只能从政府方面寻求发展渠道。社会组织参与社区治理的途径主要是“投标”社区项目，这在无形中将社区与社会组织置于“甲方”和“乙方”的位置，而非平等的合作关系。社会组织无论在招标还是验收项目环节，首先需要满足居委会的条件，而非服务对象即居民，从而使居民在社区治理过程中发挥的作用受到限制。

第三，治理主体权责边界不明晰。过去的“街居制”垂直管理模式仍然影响着社区治理，城市社区居委会在从“街居制”走向“社区制”的过程中没有彻底摆脱“街道办的办事机构”这一身份。且城市社区开支主要依靠政府财政拨款，城市社区无论在权力还是财政上都没有实现自主，权责边界的不明晰使政府在社区治理过程中存在“越位”现象，导致社区存在“过度行政化”。“过度行政化”使社区在繁冗的行政事务中疲于奔命，这通常会衍生出另一个严重问题——形式主义。

三、系统论视域下城市社区多元治理重构的可能

城市社区治理主体存在的问题不容忽视，在解决问题之前需要对问题进行归因分析。城市社区与治理主体之间本质上是系统与要素之间的关系，而系统论作为研究系统及内部要素之间规律的学科，能为分析城市社区多元治理困境提供一个新的视角，有助于透彻理解城市社区治理主体目标不一致、发展不平衡、权责边界不明晰的形成机理，并为解决困境提供理论支撑。

（一）系统论的理论特质为城市社区多元治理重构提供了理论基础

系统论的集大成者冯·贝塔朗菲提出了一般系统论，他认为系统是处于一定的相互关系中并与环境发生关系的各组成部分的总体。我国以钱学森为代表的系统科学家们经过长期的探索研究，突破了整体论和还原论的局限，实现二者辩证统一，建立了一门将系统、信息、控制等基本原理有机结合的新理论——系统工程论。钱学森认为，系统是由相互关联、相互制约的各个部分所组成的具有特定功能的有机整体。系统具有整体性、开放性、层次性、目的性、突变性、稳定性、自组织和相似性八个特性。系统论强调系统中的每一个要素并非孤立存在，要素与要素之间、要素与整体之间存在有机联系，要素之间的相互作用是非线性的。因此，要用联系、发展的观点处理系统问题，把握好系统的内在逻辑关系。

系统论作为一种认知体系和知识架构同样适用于分析城市社区多元治理问题。社区被称为“社会的细胞”，是社会系统中的一个要素，城市社区作为一个有机整体也是独立的系统，政府、市场、第三部门和居民等治理主体是城市社区系统的要素。在社区治理过程中，各主体相互联系，这种联系本身就是一种矛盾状态，它们相互合作，共同推动社区发展；它们相互斗争，则会破坏社区治理生态。

（二）系统论的内在机理为消解城市社区多元治理困境提供理论支撑

系统论目的性原理，为多元治理主体目标达成提供了支撑。系统在发展变化时表现出的某种趋向性特征被称为系统的目的性。系统的目的性由系统本身起决定性作用，但系统内部要素目标会对其产生巨大影响。系统内部所有要素目标一致能产生“1+1＞2”的整体效应，反之则会耗散合力，甚至瓦解系统总目标。城市社区的根本目标是居民的管理与服务，而治理主体代表着不同的利益主体，参与社区治理的目的经常是不一致的，虽然目标不同有时也能求同存异，但达成共识的过程在一定程度上也会影响城市社区治理的效率。之所以可以从系统论角度解释城市社区治理主体之间的矛盾，其根本就在于多元主体的目标不一致。

系统论整体性原理，为整合多元治理主体力量提供了支撑。系统中各要素的非线性相互作用使系统具备了整体性，整体性使系统保持稳定状态，是系统最基本特性之一。城市社区系统在多元治理过程中同样需要具备整体性，保证社区平稳发展。现实中，城市社区各治理主体存在权力、资本等方面的差异，这种差异使部分主体之间平等合作关系变成服从与被服从的“上下级关系”，限制了处于弱势的主体在治理过程中作用的发挥。要维持城市社区系统的整体性，需要加强对弱势主体的扶持，平衡好各治理主体之间的关系，形成良性循环。

系统论层次性原理，为发挥多元治理主体优势提供了支撑。系统论认为同一系统内各要素的平等地位只是一种理想化的状态，换言之，系统各要素允许存在等级差异。正是要素的独立性与整体的等级差异共同构成了系统的层次性。系统的层次性是界线分明的，对于城市社区而言，保证各治理主体各司其职，稳定发挥作用的关键在于，加强对治理主体权责的限定。若城市社区治理主体权责边界不明晰，就会模糊单个治理主体的目标和责任，导致社区治理中“缺位”“越位”“甩锅”“背锅”等行为产生。这实质上是破坏了要素的独立，影响了系统的层次性。

四、基于系统论的城市社区多元治理重构路径

重构城市社区多元治理的关键在于，坚持系统论的基本原理，要立足于系统的目标性、整体性和层次性对社区治理主体进行优化，尽可能实现社区治理的“帕累托最优”。

（一）坚持以居民为中心，寻求治理目标最大公约数

城市社区是居民生活的主要场所，也是党组织覆盖的最基层阵地。习近平总书记指出，坚持人民主体地位，充分调动人民积极性，始终是我们党立于不败之地的强大根基。城市社区坚持以居民为中心，既是履行社区基本职能，更是对党的群众路线的主动践行。城市社区要明确根本工作目标是服务居民，根本保障是党的领导。城市社区在治理过程中必须依靠多元主体参与，这要求城市社区一方面要坚持一切以居民为中心；另一方面不能忽视各方的利益诉求，妥善处理好各治理主体之间的关系。坚持以居民为中心和平衡好各方利益并非对立关系，坚持以居民为中心是前提，平衡各方利益是重要条件，要寻求治理目标的最大公约数。

要始终坚持党的领导。中国共产党代表最广大人民的根本利益，党的宗旨是全心全意为人民服务。坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的核心领导作用，才能保证城市社区以服务居民为中心，才能保证城市社区始终坚持群众路线，才能保证社区是为居民而不是为少数群体谋利益。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。坚持党的领导，要加强基层党组织建设，包括领导班子建设、党员队伍建设和服务能力建设三者统一，实现党建引领下社区空间整合、社会网络培育和治理主体的多元协同。

要兼顾各方利益诉求。充分认识到城市社区治理各主体的目标有差异，在坚持以居民为中心这个大前提之下，合理满足各治理主体的利益诉求，增强各主体参与社区治理的积极性。加强各治理主体之间的协同关系，增进彼此的理解和信任。建立各主体间风险和矛盾化解机制，防范出现重大矛盾。当治理主体之间的矛盾无法协调或居民切身利益受到损害，这一治理主体对社区治理会产生阻碍作用，应及时通过其他途径协调解决。

（二）创新社区治理体制，补齐多元治理发展短板

城市社区多元治理中各主体发展不平衡会使社区治理产生“短板效应”，优化各要素有利于提升系统的整体性能，构建整体性社区。整体性社区要求主动培育社区组织，提高社区组织化水平，整合分散化的社区结构，实现社会生活共同体的理想目标。城市社区治理主体较为明显的两块短板，一是居民参与意识淡薄，二是社会组织发展不足。补齐城市社区各主体治理短板，有利于城市社区多元治理的长远发展。

培养居民主人翁意识。要实现社区“自治”，必须充分发挥居民的主体意识。首先，要尊重居民的主体地位和首创精神，充分了解并响应居民的实际需求，居民参与意识淡薄主要是没有抓住居民最关心最直接最现实的利益问题。其次，要拓宽居民参与渠道，丰富居民参与社区治理的方式和内容，许多社区有非常丰富的实践经验值得推广和借鉴，如哈尔滨市哈量三社区打造“365”协商议事法、武汉市百步亭社区开展六步协商议事工作法、北京市大安澜营社区打造了“社区议事厅”平台，使社区协商民主规范化常态化等。

增强社会组织内生动力。社会组织为城市社区的治理提供了专业的服务，具有不可替代的作用，但社会组织发展相对滞后，在社区治理过程中尚未发挥出最大的效益。加强社会组织的培育，要从观念上重视社会组织的地位。社会组织是社区治理的主体之一，与其他治理主体是平等的“合作伙伴”关系，不是居委会的“依附”，更不是社区用来完成行政任务的工具。从制度上创造良好的发展环境，建立健全社会组织登记和管理制度，明确社会组织的权利和义务，建立好准入和退出机制，促进社会组织优胜劣汰，实现“质”的提升。从物资上予以有力支持，加大购买公共服务的力度、减免部分税收、为社会组织提供办公场地等。

（三）加强行政法治建设，建立社区治理制度化体系

坚持系统的层次性原理，就要尊重系统各要素的独立性。对于城市社区多元治理中主体之间存在权责边界不明晰、治理混乱的现象，要通过变革治理方式和建立制度机制，规范各主体之间的关系，保证治理主体各司其职，形成良性的协同运行机制，共同促进城市社区发展。

深化治理方式变革。党的十八大以来，党和政府坚持全面深化改革，将“权力关进制度的笼子里”。正是不断加强对权力的规范，才推动了城市社区多元治理的快速发展，但全面深化改革依然任重道远。要进一步深化治理方式变革，解决隐性或显性存在的职能重叠与功能错位问题。要进一步精简社区行政任务，让社区更多地回归到居民事务，社区工作应以“居民需求”为导向，而非以“行政绩效”为导向。要履行好“服务者”的职责，加强思想引导、制度约束、宏观控制、资金支持、政府兜底，减少“自上而下”的管控命令，完善“自下而上”的自治机制。

建立健全法律制度。权责边界不明晰导致城市社区治理中出现“缺位”“越位”等行政问题，其背后的原因是法律法规不完善。当前，行政体制改革正在逐步走向深入，社区的自治权限在不断增加，社区自治在制度上依然不够健全，要加快社区立法进程，包括宏观的法律和法律体系下的规章制度，形成规范严密的法律制度框架，确保城市社区多元治理规范化。