新政府会计制度下预算管理中常见问题及对策

魏丽莹，刘西国

（1.济南市章丘区教师进修学校；2.济南大学，山东 济南 250000）

一、研究背景

2019年1月1日起，我国行政事业单位开始施行新的《政府会计制度》，该制度下的会计核算采用 “平行记账” 方式，要求编制以预算会计核算生成的数据为基础的预算会计报告和以财务会计核算生成的数据为基础的财务会计报告，这就使得行政事业单位的财务信息和预算执行信息更为全面、清晰，有助于财务报告使用者进行监督和管理。但很多行政事业单位由于自身条件限制，有些财务工作人员从单位内部其他岗位转调，有些则是身兼数职、代管财务工作，而非具备扎实专业理论知识和实践经验的财务人员。在工作能力和专业水准上都无法确保能够深入理解新会计制度关于预算方面的要求，难以发挥对于预算执行的监督职能，使得行政事业单位的预算管理工作与相关制度要求不符。

二、新政府会计制度下预算管理中常见问题

（一）预算编制方面

1.预算编制不科学、不精准。大多数行政事业单位的预算编制不科学，主要以申请更多的资金为目的。根据以往预算数据做简单的增量预算，忽视单位基本情况和发展规划，造成预算与实际情况之间存在较大偏差。在预算编制过程中未能严格按照年度预算批复项目进行列支，例如水、电、取暖、物业管理等费用年初并未编报支出，但年末决算反映有支出，或者年初已编报预算，但年末决算反映没有支出。有些单位甚至出现实际无相关业务仍编制相关业务收支预算的情况，以致在预算实际执行中随意频繁地调整入账科目，根本无法有效发挥预算对财务管理的约束作用。同时，年初预算编制的部分项目年末追减比例较大，单位在会计期间追加预算时只是大体粗略估算，并未充分预估实际需求明细，使得行政事业单位在预算编制和预算执行过程中口径不一，年末结转结余资金波动较大，严重影响行政事业单位资金使用效率和效果，造成资金浪费，降低预算管理的作用和价值。

2.预算收入编制不完整。目前，行政事业单位的预算收入范围逐渐扩大，包括财政拨款收入、事业收入、经营收入、上级补助收入、其他收入等。大部分行政事业单位只是将部分收入资金纳入预算管理领域，而其他一些收入仍与预算脱离。例如在编制预算收入时并未科学编制事业收入、其他收入等，使得预算收入管理存在局限性，完整性不高，影响了预算资金的实效性。同时，根据行政事业单位结转结余资金管理办法，在编制下年度部门预算以及年度执行中申请新增财政资金时要优先使用结转结余资金，但项目支出结余资金不得自主调整为基本支出使用。然而，部分行政事业单位却违背此项管理办法，在编制预算收入时少编年初预算或未编上年结转结余资金，导致在实际执行预算过程中因预算收入编制不完整而阻碍项目的开展。

3.预算编制不细化。细化预算不仅清晰明确地细化预算收支的范围，降低行政事业单位的分析成本，而且可以督促员工严格执行预算，保证各项项目有序开展，提高预算编制准确性和资金使用的高效性。但目前大部分行政事业单位的一般公共预算转移支付并未全部细化到地区，一般公共预算专项转移支付年初也未细化到项目，而且部分项目支出出现未细化预算编制、未分科目明细编制、未细化项目资金支出内容等问题，使得财务管理人员无法清晰了解行政事业单位预算内资金的合理安排与使用情况，导致追加预算资金的情况频繁发生，失去预算管理意义。

（二）预算分配方面

1.转移支付资金分配不规范。预算分配是预算管理的核心职能，在新政府会计制度下的预算改革中科学性和规范性是重点内容。目前，部门监控资金流动的监控体系不完善，造成资金浪费严重，影响资金使用效果。而且部分资金使用(投资)计划与预算下达间隔时间较长，影响项目及时推进，阻碍了行政事业单位的发展。除此之外，由于预算分配目标缺乏准确性、合理性，行政事业单位在编制预算分配时对部分资金投资比例较低，使得对该项目支持效果不明显，无法保证项目健康运行。

2.转移支付资金下达不及时。及时落实转移支付资金的下达工作，可以优化资金结构，提高资金运用效率。但大多数行政事业单位存在一般性转移支付下达迟或收到中央转移支付资金后未在30日内分解下达的情况，导致财务管理者无法全面了解单位资金实际运转状况。

3.专项转移支付与一般性转移支付界限不明晰。一般性转移支付是政府为缩小各行政事业单位财力差距而给予补助的一种收入再分配形式，此类转移支付不规定具体用途，而专项转移支付则是政府为实现特定政策目标设立的专项补助资金，具体规定了资金的用途。但在预算实际执行过程中，下达的一般性转移支付中有部分资金限定了专项用途、部分专项转移支付资金通过一般性转移支付下达。再加上行政事业单位财务人员的预算意识及深层次预算分析能力较弱，对参与分配的专项资金无法用科学的分配方法、统一的标准、合规的程序进行项目评审论证，进而混淆了专项转移支付与一般性转移支付的界限，降低了预算收支管理工作的准确性与可靠性。

（三）预算执行方面

1.支出预算级次混淆。在预算执行过程中，层次分明的支出预算级次是为了满足行政事业单位多方面、多层次管理的需求，便于在行政事业单位预算执行过程实施事中监督以及事后清算，提高行政事业单位的财务管理水平。而部分行政事业单位增加省本级支出，混淆支出级次。有的还将批复本部门的预算资金横向分配给其他部门单位使用，使资金从部门单位零余额账户转入其他单位自有资金账户，导致财政资金脱离国库集中支付监管。

2.预算执行不严格。严格的预算执行力度是确保行政事业单位全面预算管理工作顺畅开展的重要保障，但从单位目前的预算执行过程看，一些单位并没有建立有效的预算执行监控体系。部分项目出现未按期开工、预算执行进度较慢、资金结转或者调整过大等问题，导致预算执行率不高。也正是由于缺少有效的预算执行监督，很多行政事业单位在无预算批复的情况下，随意向所属单位拨款，致使部分项目出现超预算支出或未完成预算的问题，影响资金合理分配。另外，科学性、合法性不足的预算编制导致项目执行的可行性与必要性未得到充分的论证，造成部分资金未到位、未支出，滞留闲置在财政部门和项目单位，使得预算执行与项目开展进度相脱节。

3.资金监管不到位虚列支出、虚报预算进度。由于缺乏严格的预算监控体系，在预算编制或规划过程中未进行科学评价和分析，再加上行政事业单位在预算执行中没有合理安排资金支出进度，导致年底虚报预算进度，突击花钱，虚列支出，降低了预算资金的使用价值。同时，因部门对专项转移支付资金监管不到位，导致资金滞留市县和发放不及时问题突出，形成大量资金结余，降低了预算资金的使用效率。不严格、不透明的审核监管制度，让少数不符合条件的企业获得财政奖励资金，使得资金合理配置的作用没有发挥到最大，无形中也增加了财政负担。

4.非税收入未严格执行 “收支两条线” 。根据新政府会计制度的要求，为促进预算收支计划实现、调节资金供需平衡、保证经济业务法制化，行政事业单位实行 “收支两条线” 和 “票款分离” 的管理办法。行政事业单位收费、罚没收入必须按规定上缴财政，纳入财政预算管理，不得直接用于资金支付，而目前部分行政事业单位违反 “收支两条线” 规定，存在坐支非税收入问题。此外， “票款分离” 制度在部分行政事业单位也并未得到严格执行，例如学校收取的学费、住宿费等非税收入通过单位银行账户归集后上缴省财政，存在滞留现象，降低了工作的透明度。

（四）决算草案编制方面

1.决算草案编制不规范。行政事业单位编制规范决算草案是上级财政部门了解行政事业单位预算执行工作的重要会计信息，它可以准确反映行政事业单位预算执行结果，揭示行政事业单位是否实现了预算收支任务、是否做到了收支平衡。但即便政府会计制度不断改革、预决算管理制度不断完善、相关法律法规不断硬化约束，在编制决算草案时，投资基金出资情况未单独反映、专项转移支付支出未按具体项目进行反映等问题依旧在部分行政事业单位出现。

2.决算数据不真实。由于会计人员的 “主动失误” 和 “被动失误” ，致使基础决算数据填报不真实，具体问题有：第一，决算反映的收入较少，例如将房租等收入在往来账款中核算。第二，决算反映的支出不真实，部分行政事业单位收取的费用直接用来冲减支出或将费用列支计入其他科目,如将培训费列支业务费(会议费、其他费用)、会议费列支印刷费、出国培训费列支培训费、其他商品和服务支出调至委托业务费等。第三，转嫁费用，部分行政事业单位将取暖费、物业管理费、误餐补助、劳务派遣人员工资等在所属单位列支。第四，项目经费单独编报预算和决算的单位,未将收支情况纳入预决算反映。决算草案账表不符，会计人员在填报决算草案时为了满足报表的平衡、数据之间的钩稽关系以及达到决算报告全部审核通过的目的而故意人为调整决算草案相关支出数,造成账表不符、决算草案不真实。

三、应对策略

（一）强化预算管理意识，培养财务工作能力

财务人员的预算管理意识和财务工作能力是构成预算管理工作的主要因素，随着新政府会计制度的实施，相关工作人员需要解放思想，提高自身的预算管理认知度。同时，要从多角度充分考虑单位财务现状和发展规划，强化学习，增强自身财务分析能力，提高专业水平，以较高的职业素养和较强的专业技能应对新政府会计制度提出的新挑战。行政事业单位在日常运营管理中应当重视专业财务人员培养，定期组织学习新会计规章制度以及预算管理的相关知识，强调预算管理工作的重要性，改变原有会计核算意识和工作观念，积极面对各项政策改革。此外，还要加强对财务数据的运用，培养工作人员科学地运用报表数据进行分析的财务管理能力。

（二）优化预算编制方法，提高预算编制的科学性

科学的预算方案能够对行政事业单位的所有资金进行全盘规划，是单位资金实现有效性的前提。行政事业单位在编制预算时一般采用零基预算方法、滚动管理方式，在全面分析以前年度预算数据的基础上，一切从单位内部实际出发，充分考虑各项目实施的可行性与必要性，做到 “取其精华去其糟粕” ，并按照轻重缓急的顺序对项目支付进度实行滚动管理，确保预算编制的严谨性和预算执行的有效性。要紧跟信息时代的步伐，加强预算管理信息化程度，将单位的实际预算工作与现代化的信息技术相结合，建立全面完善的预算系统，在提高预算数据可靠性的同时减少因人为因素造成的财务风险。要规范调整预算，面对因特殊情况需要改变资金用途的现象，行政事业单位要严格按照相关规定向上级财政部门申报，不得随意更改。要按照预算编制规定，以行政事业单位的绩效目标为中心，依法编制指标明晰、内容完整、项目细化的预算方案，做到收支真实。

（三）加强预算监督，硬化预算执行

新政府会计制度的实施要求行政事业单位要建立全员、全程参与预算监督的独立监督体系，每一个部门、每一个工作人员不仅要监督预算编制的合规性，而且要监督预算执行的有效性，确保预算管理目标更好地实现。行政事业部门可以采用内外监督相结合的方法，委托会计师事务所或者预算评审机构加强预算支出监督工作，推动项目高质量实施，并建立内部责任追究制度，将预算监督责任层层分解、明确落实，对预算收支违法违规行为必须从严处理。要认真审查资金使用明细，对偏离预算目标的预算执行情况要及时分析原因，采取有效措施及时纠正，防止超预算现象出现。要确保行政事业单位各部门保持密切联系，提升各部门预算工作的信息传递效率，建立各部门各自承担预算执行管理职责，硬化预算执行进度。完善预算绩效考核机制，优化资源合理配置在预算考核过程中，以考核信息公开透明为前提，以广大员工监督为基础，对于预算绩效评价好的部门给予一定的奖励，对于预算绩效评价不好的部门给予一定的绩效扣减，通过这种部门绩效考核带动工作人员完成预算目标的积极性，以此提高预算管理质量。

总之，各行政事业单位要制定科学的预算编制方法、建立完善有效的内外部监督机制，严格按照相关法律法规执行预算，彻底解决预算管理工作中存在的不合理问题，优化预算资金的合理配置，实现资金效益最大化，提高行政事业单位整体预算管理水平，促进行政事业单位健康有序式发展。