试论我国农业再保险法律体系构建
2022-02-06李霓
李 霓
一、引言
我国土地资源辽阔、土地类型众多,是一个名副其实的农业大国。但我国也是一个受自然灾害频繁的国家,2019 年我国农作物直接损失达3270.9 亿元。因此我国农业保险和农业再保险的开展具有重要且迫切的现实意义。在农业保险发展逐渐健全的当下,农业再保险的发展却不能与之匹配,特别是立法方面。因而农业再保险法律体系的完善迫在眉睫。
二、我国农业再保险发展历程
1.分散再保险(2004—2014 年)
2004 年中央一号文件首次提出了建立政策性农业保险制度,开启了我国政策性农业保险发展的时代。2006 年颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》第一次明确提及“农业再保险”。2012 年颁布的《农业保险条例》对我国之前农业保险试点情况进行总结,较为完善地提出了专门针对农业保险的相关制度规定。在这一阶段的我国农业再保险主要是向国际再保险巨头进行分保,其次是中国再保险。但是由于我国农业保险和农业再保险还处于初步发展阶段,分出公司农险业务规模较小,议价能力较低,原保险公司在再保险合同中并不占优势,且财政补贴的农险保费等有可能通过国际再保险公司的承保而“外流”。另外,当国际再保险公司出现巨额赔付情况而无法盈利时,国际再保险很大程度上会退出中国农业再保险市场,因此亟须一个能承担分散中国农业再保险风险这一责任的国内机构或组织来解决困境。
2.国家农业再保险共同体阶段(2014—2020 年)
为填补我国农业巨灾风险分散机制的空白,更大地发挥国内农业再保险机构的作用,2014 年中国国家农业再保险共同体(以下简称农共体)应运而生。这是我国农业保险和农业再保险机制上的一次创新。2019 年,农共体的成员公司达34 家,累计承担行业风险责任达1.06 万亿元,为行业提供农业再保险承保能力近6000 亿元,支付赔款和手续费约288 亿元。
但随着我国农业保险不断地发展,对农业再保险的需求越来越强烈,农共体在此基础上暴露出较大的局限性。首先,农共体作为一个行业组织,没有形成严谨完善的组织架构,管理运行较为松散,缺乏配套制度,阻碍其持续发挥分散风险的作用。其次,农共体成员由于自身利益,选择将风险更加聚集、赔付率更高的业务多分出,将风险较低的业务多自留。过高的风险聚集,不利于农共体自身的经营稳定与我国农业再保险的稳健发展。最后,由于没有国家财政作为最强有力的支持,一旦有大范围甚至全国性的农业巨灾发生时,农共体岌岌可危。
3.中国农业再保险公司阶段(2020 年至今)
2020 年,中国农业再保险股份有限公司(以下简称中农再)正式成立。中农再是由财政部组织牵头,联合中再集团等其他8 家单位共同筹资成立的公司,其中财政部持股占比达55.9%。财政部的加入,将很大程度上解决农共体无国家财政支持,持续经营难以维系,承保能力难以扩充等难题,为促进我国农业保险和再保险高质量发展奠定基础。作为一家实行商业化运营的政策性再保险公司,中农再既采用市场化的运作方式,又有中央财政为依托,发挥其政策性功能,实现政策目的。可以说,中农再作为国内农业再保险体系最重要的主体之一,在提升自身经营管理的同时,更重要的是将肩负着推动完善国家农业大灾风险分散体系的职责与使命。
三、完善我国农业再保险体系的必要性与重要性
1.必要性
(1)逆选择问题
在我国,大多数农户的投保意识匮乏,即使投保也倾向于对风险发生率高,损失成本高的农作物或动物进行投保,对风险较小的农作物因较高的保费或觉得没必要而直接放弃,导致保险经营机构的保险费率不断升高且展业困难。这种逆选择加大了保险公司的承保风险,这产生了对农业再保险的客观需求。
(2)道德风险问题
道德风险是我国农业保险赔付率高的一个重要原因。据不完全统计,保险经营机构基于道德风险而受的损失较大,占向农业投保人偿付赔款额度的20%。鉴于此,保险公司通常采用增加费率或提高免赔额来提升投保人的违约成本。但费率的增加又会直接使部分其他农户望而却步,放弃投保农业保险,从而形成恶性循环。
(3)巨灾损失高,“保险+期货”无法兜底
巨灾风险一旦发生,单靠农业保险承担赔付是远远不够的,还有可能引发保险业的系统性风险。为应对这一问题,“保险+期货”的模式应运而生。而期货公司的加入,在为保险公司规避风险时,也存在许多问题。首先,期货公司是以盈利为目的的商业公司,主要是为提高公众对期货市场的认知度而提供资助的。同时因其财力有限,缺乏财政支持,长期来看,它无法作为农业保险“兜底”的一道屏障,最终将扬弃该模式。而农业再保险不管是在当下还是未来,都能发挥不可替代作用的金融工具,能够推进农业保险有序进行。
2.重要性
农业再保险不仅可以为农业原保险人分担风险、扩大其承担能力、避免过度损失,还可以使受灾农户在农业风险面前得到更多的保障、在一定程度上补偿受灾农户的损失。从社会角度来看,农业再保险更是有助于提高农民的生产积极性、促进社会和谐稳定、维护国家粮食安全。
四、我国农业再保险法律体系现存问题
1.缺乏具体立法,影响监管
无论是中央“一号文件”对农业再保险的高度重视还是中农再的成立,都表示社会和政府不断持续关注着中国农业再保险的发展。但是关于农业再保险相关法规的明确规定始终未见踪影。在现阶段,全国性的大灾风险分散机制还处于发展阶段,仍有许多尚待完善,地方政府建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制还有更长远的路要走。另外,我国农业保险在此前很长一段时间里出现监管主体不明确、权责推诿的现象。农业再保险也作为一种政策性保险,如果没有明确的法律约束和清晰的权责界定,将会严重影响管理效率,增加监管成本,影响农业保险市场和农业再保险市场的长远发展。
2.政策支持和补贴优惠力度不够
我国农业再保险要想进一步发展,国家的政策支持和财政补贴必不可少。当前我国再保险补贴优惠制度存在以下问题:一是补贴品种少范围窄。我国农业保险已开始探索特色农业保险领域,但在农业再保险方面,还多停留在普通常见的动植物品种,这大大限制了农业再保险作用的发挥。二是补贴方式使地方财政与待补贴地区不相匹配。我国农业再保险补贴方式为“中央+ 地方”的混合补贴,但我国地方财政实力雄厚的省份与第一产业占比大、需财政补贴农业发展的省份并不匹配,这不利于在以农业为主或第一产业占比大的地区发展农业再保险。三是税收优惠力度不够。在一些农业再保险发达的国家均免除农险的一切税收种类,而我国只免征农险营业税和印花税。同时农险税收优惠的幅度小,这难以促进农业保险和农业再保险积极性的提升。
3.农业巨灾风险分散体系有待完善
多元有效的风险分散机制对减轻重大自然灾害发生所产生的后果至关重要。农共体由于其承保能力和组织架构问题,难以担当未来国家财政补贴农业保险主渠道的重任。中农再的成立,使得农业再保险经营机构可以降低其风险,可改善农业再保险收益与风险严重不对称的现状。但这些都依托于农业再保险的具体法律制度,没有详尽完善的法律引导,容易导致多方面的纠纷,影响市场效率和市场环境。由于中农再成立时间较短,短时间内还难以看出显著成效,且在处理具体问题时的做法细则和具体行业规范是否确立、如何确立还需要进一步探讨细化。
五、完善我国农业再保险法律体系的建议
1.细化农业再保险制度内容,增强可操作性
首先最重要的是要制定有关法律条文。鉴于我国现阶段农业再保险发展过程中,没有较多的实践经验以供参考,可以考虑先在《农业保险条例》中增设针对农业再保险的专门章节,待到我国农业保险与再保险发展更加成熟,再专门设置《农业再保险条例》,层层递进,逐步完善。
其次,对农业再保险进行制度拟定时,可对险种、费率、经营管理等重要内容做出更细致规定,增强制度的指导性和可操作性。中农再的成员包括了发展农险较为成熟的几大保险公司,加之政府的加入,中农再的示范效应在全社会和全行业大大增强。因此中农再可以率先订立内部运行的规章制度作为试验,然后逐步在实践中进行修改完善,为之后修订专门法规提供实践依据和理论支撑。
2.加大国家财政支持力度,完善补贴制度
改变补贴原保险的方式,从补贴农业再保险入手,再由原保险公司作为桥梁连接再保险公司与农户,形成更多元有效的联动,以抵御农业大灾风险和保障我国农业体系安全。
在细化农业再保险补贴优惠的法律制度时,一是在提高总体财政补贴比例的基础上,可以有针对性地帮助偏远贫困省份的地方政府,助其结合地域地理、气候特点、农业特色来发展农业再保险。同时可以为地方政府的推动农业保险及农业再保险发展所做的举措设计一套评估体系用以监督考核,评估指标包括但不限于农业保险及再保险承保赔付情况、财政补贴工作、宣传监督工作等。二是要扩大再保险补贴范围。除现有再保险补贴内容外,积极建立其他农业种类的再保险补贴机制。增加种类且加大优惠力度,逐步减免农业保险与农业再保险的赋税,增强吸引力。
3.发挥各主体作用,健全农业风险分散机制
从农共体到中农再,我国社会各界对农业再保险的关注度与日俱增,越来越意识到农业再保险的重要性。政府层面的加入,不仅仅只是在财政上保障了农业再保险的发展,更有助于推动完整高效的农业再保险法律制度的制定,有助于农业再保险经营管理的规范。
同时,要注重发挥微观主体的独特作用,激发市场活力。第一,对于农业再保险涉及企业内部经营和操作等微观环节,应大胆放手交由市场自行判断,在市场反馈中不断修缮。第二,实现农业再保险与其他多学科、多行业的跨区联动。例如,与气象、地质等行业相结合,以降低巨灾风险发生时损失程度;与大数据,云计算等科技相结合,以更精准地测算费率和预测未来风险概率等。多领域的交互可将农业再保险这一风险分散手段打造得更加牢固。第三,积极寻求海外合作,吸引外资进入本国农业再保险市场,将风险一部分转嫁至全球,以减轻国内压力,实现风险共担。