我国功能财政的适用路径：一个分析思路

●龙嘉铭 马 扬

一、问题的提出

后疫情时代的世界正经历百年未有之大变局，国际环境的不稳定性不确定性明显增加，经济全球化遭遇逆流。我国已转为高质量发展阶段，但发展不平衡不充分的问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨。以财政政策和货币政策为主要手段的宏观经济治理体系，在对冲经济冲击、调整经济结构、化解分配矛盾时，需要财政政策除了发挥经济自动稳定器的作用外，更要主动作为、积极有为。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要建立现代财税金融体制，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，积极有为的财政政策在有力支撑经济复苏和稳健运行的同时，难以避免地扩大了政府债务和财政赤字。在世界各国出台大规模经济刺激计划以对冲疫情的负面影响的背景下，2020年全球债务达到创纪录的281万亿美元，全球债务与GDP之比超过355%，同比增长35%，这一增幅远高于金融危机带来的债务负担率增幅（2008和2009年的债务负担率增幅分别为10%和15%）。发达国家债务已超过了二战以来的最高水平，而发达国家央行还将继续资产购买计划，并将利率维持在0附近，经济刺激成效不彰而通胀阴影显现。我国货币政策处于正常空间，政府债务相较其他主要经济体处于较低水平，但我国财政仍处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，预算管理本身存在诸多问题……基层财政运行、地方政府债务、社会保障、金融等领域风险防控压力不断加大。

当财政收入增速可能一直低于GDP增速，而财政支出增速始终高于GDP增速时，政府债务率可能进一步增加（冯俏彬，2021）①。高额债务的累积可能会侵蚀发展成果、压抑生产动力，社会对财政紧平衡下的财政政策发挥积极作用带来的负面影响表现出担忧，由此引发了关于债务规模、赤字率和财政赤字货币化的争论。面对这一趋势，我国政府强调积极的财政政策要提质增效、更可持续。积极的财政政策“更可持续”主要从支出规模和政策力度着眼，兼顾稳增长和防风险需要，保持政府总体杠杆率基本稳定，为今后应对新的风险挑战留出政策空间。我国维系财政可持续性的主要方法是控制财政支出总量，稳定政府杠杆率，这是财政年度收支平衡惯例的政策结果，这种惯例在发挥财政稳定社会经济作用的同时，还塑造了负责任的政府形象。

我国经济从高速增长转为中高速增长，老龄化趋势加深，继续执行制度性减税，财政收支缺口和庞大的总体债务客观存在且有进一步扩大的可能。与此同时，部分发达国家在政府债务惊人高企的情况下，维系了财政的可持续且并未发生通胀，引起了学界对恪守财政纪律教条的反思。如放松财政平衡的限定，着眼于财政运行的现实效果，则政策视阈偏向了“功能财政”。虽然各国对功能财政心怀警惕，但实际上直接或间接地按照其开出的经济药方作出了政策安排。若向前追溯，金融危机后的财政就已经带有浓厚的功能财政色彩。

太阳底下无新事，功能财政并非新生理论，20世纪上半叶阿巴·勒纳就提出了这一理论，当前宏观研究的热点——现代货币理论（MMT）即属于这一理论的延伸。当政策发生转向时，为防止理论变轨的过犹不及误导政策实施的方向和力度，回顾新政策所依循的经典理论并对其做出适应性阐释是必要的。国内对功能财政的理论梳理和适应性阐释相对较少，但跨年度预算平衡机制、中期财政规划管理、国债管理链接下的财政政策和货币政策协调都体现了功能财政的思想。

本文在梳理功能财政理论的主要内容和影响后，结合我国财政政策和国家治理的实际需求，尝试设想我国适用功能财政的分析思路，并引入数字货币作为新型财政工具增强功能财政实施过程的可靠性。

二、功能财政的基础理论

（一）功能财政的核心内容

1、功能财政的中心思想。阿巴·勒纳（Abba P.Lerner）是20世纪最具独创性和想象力的经济学家之一，他在垄断、通胀、国际贸易、福利经济学、社会主义市场定价等方面都有极高的造诣，许多重大经济学理论的开创都受益于他的贡献（Tibor Scitovsky，1984）。②勒纳于1943年《功能财政和联邦债务》（Functional Finance and The Federal Debt）一文中正式提出“功能财政”。功能财政的中心思想是：政府的财政政策、财政收支和货币控制都应只着眼于这些行动对经济的结果，而不拘泥于正统或非正统的理论（Lerner，1943）。

勒纳进一步将中心思想细化为三条定理。功能财政第一定理：政府首要的财政责任，是保持国内商品服务的总支出与购买当前价格水平下所有（可生产的）商品服务所需的总支出相等。如果前者大于后者，就会出现通货膨胀，政府应该征税；反之则会出现失业，此时政府需要扩大支出。功能财政第二定理：政府通过发行政府债券或债券回购，来调整公众持有的货币和政府债券。政府调节货币和政府债券的目的是为了达到社会最优投资水平所需的利率。勒纳在对第二定理进行补充时，引出了第三定理：功能财政原则下，当政府入不敷出时，则印钞来满足支出缺口；如果收入大于支出，则销毁货币或贮藏货币。

如果搁置对政府首要功能的争议，功能财政中最“离经叛道”的部分即是认为政府入不敷出时，应该果断地印钞。如此简单的公式化行为似乎放弃了稳健财政和平衡预算的传统，后人在为政府举债寻求理论支持时，经常采用这些观点。但勒纳并没有忽视随意印钞给经济带来的破坏性影响，他强调，“如果印钞并不影响支出，对印钞出于本能的厌恶和将印钞与通胀联系起来的想法，或许可以能够被克服”（Lerner，1943）。那么关键即是何谓“不影响支出”（amount of money spent），勒纳强调的“支出”是何含义，为何能够赋予通过印钞为赤字融资的正当性。勒纳在功能财政的第一定理中给出了说明和限定，“支出”指的是第一定理中为使社会生产能够被全部购买时的有效支出，只能在通货膨胀或者失业发生时，才能运用功能财政的方案，可见，功能财政的使用有着经济学前提，即在失业导致有效需求不足时政府印钞来满足有创造需求，通货膨胀时则要收回或者销毁货币来压抑过度需求。

当印钞带来支付债务利息的负担时，功能财政理论认为，除非有必要减少支出来防止通胀，那么无论债务需要支付多少利息都不得征税，而是通过进一步举债来支付利息。因为政府支出满足的是有效需求，所以当民众不愿意借钱给政府时，政府就应该果断印钞来满足政府支出要求，同时还免去了偿还利息的负担。当政府支出和公众支出变得过高，可能引发通货膨胀时，政府就可以开始征税。这些税收收入即能支付先期政府举债的成本和利息。不难想象，功能财政的方案必然带来债务的积累，勒纳也给出了无需担心债务的理由。

2、功能财政的债务观。功能财政的反对者认为赤字货币融资将带来高额债务，高额债务需要高所得税来保证支付，高所得税又将抑制社会投资、消费等活动的动力，财政变得不可持续。勒纳重点回应了高额债务问题。第一，只要功能财政能够保持与当前产出相适应的总需求水平，无论国家债务达到何种不可想象的高度，都不会对社会构成威胁；第二，从长远来看，即使没有平衡预算的原则，功能财政也有自动平衡预算的趋势。勒纳具体从四个方面回应了反对者。

（1）高所得税虽然降低了投资回报率，但所得税可以在投资失败时扣除，投资的价值不受所得税影响。富人投资成功时的财富效应因税收负担减弱，但投资失败时遭受的净损失也较小（财产如果不投资则会被征税）。

（2）即使赤字带来的利息负担造成了损失，这一损失也会比失业状态造成的损失少得多。即使债务带来的损失如人们观念中那样严重，但政府的支出增加了数倍于政府支出的实际国民收入，萧条时期反对赤字支出的观点是站不住脚的。

（3）政府无须提高税收来支付国债利息。功能财政认为只有出于防止通货膨胀的目的才能征税，如果为抑制通货膨胀所征收的税款不足，那么债务利息可以通过借款或印钞来支付。功能财政认为这不会带来通货膨胀的风险，即使有通货膨胀风险，也可以通过进一步扩大借款来解决。勒纳认为新增货币只会提高商品的名义价格，而无法获得超出实际生产能力的消费品。

（4）功能财政维持充分就业不意味着政府必须增加债务。勒纳给出了5条理由：第一，充分就业所需的资金可以通过印钞解决，这根本不会增加债务；第二，私人投资最大的顾虑是萧条将在投资回报实现前到来，如果能保证充分就业和经济稳定，私人投资的增加将减少赤字支出的需求；第三，国债的增加带来了私人财富的增加，在税率不变的条件下，政府从高收入人群和遗产继承中获得的税收也会增加；第四，国债内含自我平衡的力量，并最终达到一个均衡水平。政府的债务都对应私人的债权，私人财富的增加强化了私人支出动机，债务就会停止增长；第五，政府可以向富人征税而非借款来遏制债务增长。政府采用功能财政方案维持充分就业时，富人不会大幅减少支出，对富人征税与借款的经济效应相同，债务也会随之减少。

勒纳为功能财政可能带来高额政府债务的辩护可以划分三个层次。第一层说明了政府债务不会无限增加；第二层说明即使债务增长了，也不必然提高税收以支付债务；第三层认为即使为支付利息提高了税收，这些税收也只是政府从扩大支出中所获取利益中的一小部分，而且财富只不过是从纳税人转移到债券持有人手中，不会对国家造成损失。此外，高所得税不一定会阻碍投资。

（二）功能财政的理论影响

1、功能财政的历史地位。在强调自由市场对配置资源、警惕政府权力扩张的西方经济学传统中，功能财政将政府置于经济调控中心的主张格格不入，因此在较长时期一直受到冷落。就现实而言，功能财政的现实基础甚至比西方主流经济学更牢靠。几乎没有政府在面临经济冲击时能够坐视不管，笃定自由市场的力量将自行修复经济，政府的社会契约本质和民众对其的期望总会督促政府有所作为。事实上，无论何时、何地、何种类型的政府，都会实施某种形式的功能财政。因此有必要重新审视功能财政的历史地位和理论贡献。

（1）承前：对凯恩斯主义的发展。勒纳在需求分析、政府债务、税收等方面的主张与凯恩斯的观点非常相似。凯恩斯主义相较于古典学派最显著的特点之一是从供给分析转向了需求分析，奠定了后来宏观经济学分析的需求侧导向（方福前，2019）。勒纳的政府扩大支出以实现供需平衡也同样是从需求侧发挥政府的作用调节经济。在扩大需求的手段上，凯恩斯与勒纳都认为只要能够实现充分就业，财政赤字无关紧要。但凯恩斯的赤字政策更多属于宏观治理的权宜之计，凯恩斯虽然开辟了财政赤字理论的新道路，但只走了一半（Colander，1984）。勒纳则是开宗明义地提出了功能财政与稳健财政的分道扬镳上，勒纳对财政收支平衡原则否定地更加彻底。勒纳与凯恩斯同样认为在政府收入不足时，扩大支出的来源最好来自于借债而非税收，但勒纳进一步从逻辑上阐释了为何所得税不会降低投资。③勒纳对凯恩斯主义的发展不仅体现在理论上的相互呼应和发展，勒纳还是早期的凯恩斯主义布道者，他投入了大量精力宣传、阐释凯恩斯的《就业、利息和货币通论》等著作，被誉为“除凯恩斯圈子外第一个理解《通论》的人”。

（2）启后：对现代货币理论启发。功能财政的基本思想起源于勒纳1941年发表的《经济方向盘》中。他眼中的经济就像一辆没有方向盘且无人驾驶的汽车，这辆汽车行驶在笔直宽阔的公路上，每当汽车撞上公路边缘时，便弹向道路的另一边，不断反复（Lener，1941）。勒纳的功能财政论是一种“内生财政论”，资本主义经济波动源自系统的内在不稳定性，财政政策也就被内生地赋予了祛除失业痼疾和宏观稳定的职能。资本主义内在的不稳定性也体现在明斯基的思想中，而明斯基更关注这种不稳定性对金融系统的影响。明斯基的金融不稳定假说认为金融结构决定了资本主义经济兼具适应性和不稳定性（Minsky，2008）。勒纳的功能财政和明斯基的金融不稳定假说从财政和金融两方面回应了资本主义内在不稳定性。兰德尔·雷宣称现代货币理论是建立在凯恩斯、马克思、克纳普（Knapp）、勒纳、明斯基等人的理论基础上。凯恩斯和勒纳理论上的一致性前文已有涉及，克纳普的货币国定论始终是勒纳学术生涯中关注的重点，也是功能财政的理论前提。

现代货币理论所涉及的理论基础几乎都与功能财政密切相关。功能财政的方案与现代货币理论大量的观点一致，以至于当下将现代货币理论的方案运用于财政领域时，便使用功能财政作为替代。

（3）现实意义。古典学派的关注重点是微观经济，微观主体收支相抵的原则延展至公共主体后，形成了稳健平衡的财政收支原则。稳健平衡的原则要求公共债务保持在合理限度内，勒纳认为该原则必须放在宏观经济背景下重新审视，功能财政的立场显然是放弃了这一原则，转向财政收支服务于供需总量调控。当代社会的总量调控处处体现功能财政的理念。受政治传统影响，西方国家政府对经济干预较少，总量调控多由独立的中央银行通过公开市场操作等工具完成。但金融危机后，西方发达国家的量化宽松（包括非常规货币政策）政策以国债为基准资产，政府举债成为中央银行调节利率的关键一环。量化宽松创造与功能财政扩大政府支出在创造低利率、刺激就业和保持正常通胀水平等目的上一致，疫情后对中小企业和民众的纾困资金、保障性就业都体现了功能财政对当代经济管理的影响。我国的中期财政规划、跨年度预算平衡等财政实践也带有功能财政的色彩，后文将详细分析。

2、功能财政的批判审视。勒纳是一位重逻辑推演、政策实践，轻数理分析的经济学家，在他提出功能财政至今近80年的时间内，随着经济现实的变化、经济模型和计量技术的进步，勒纳许多基于逻辑的观点已经不如曾经那样令人信服。

（1）税收理论不可实施。当勒纳面对反对者关于违背稳健财政将带来财政恶果的质疑时，况且不论税收仅是为了防止通货膨胀能否为政治所接受，高收入者是否有避税的手段以免财产被征收，勒纳的税收理论是不可实施的。即使所得税在投资失败时扣除，投资失败时遭受的净损失较小，就认为投资者并没有承担超出风险收益的风险敞口，这种观点在业已被实验证实的行为经济学“损失厌恶”的立场中难以服人。勒纳对庞大的债务和高昂的所得税可能带来的危险——工作动力的减弱少有讨论，这也是勒纳的经济理论中对制度和人的行为关注不多的弊端。

（2）周期交替识别阈不清。勒纳不相信长期停滞，“经济方向盘”视角下的经济是失业——通缩和过热——通胀交替出现的商业周期。但失业和通货膨胀并非泾渭分明，而是相当宽的政策空间走廊。当失业和通货膨胀的界限不清时，勒纳强调的失业带来的损失远大于通货膨胀的成本便是不可观测、不可计量的了。勒纳后来也意识到通货膨胀的不稳定性，通胀成为他研究的重点和扩展凯恩斯思想的方向。

（3）虚拟经济扭曲有效需求。目前西方发达国家债务已经到达史无前例的高度，利率已经触及下限，但通货膨胀却始终在低位徘徊。面对这种状况，功能财政的方案认为应进一步印钞，事实上西方发达国家也是按照此规则实施着经济刺激政策，然而效果难如人意。究其根源，在于功能财政扩张支付支出后，没有产生有效的需求和供给。勒纳认为价格总水平应该与社会能够生产的全部商品服务相匹配，在他的时代，货币进入市场后体现为现实的商品和服务的价格，当市场中流通的货币过多时，价格上涨可能带来通货膨胀。但虚拟经济的发展改变了这一规律。虚拟经济具有摆脱一切物质束缚而无限膨胀的趋势，这一趋势使虚拟资本逐渐远离价值增殖的物质基础，虚拟经济脱离实体经济过度发展带来了金融化的结果（李连波，2020）。当政府举债扩大支出，银行系统对应扩大货币时，新增货币如果过量流入虚拟经济中，就会导致会计上的平衡而价值上的失衡。简而言之，政府扩大的支出在虚拟经济扭曲后，虽然总支出已经超出了购买全部社会生产（实际）产品总支出的数额，但经济指标却无法体现，功能财政的动态平衡也就不可能实现。

此外，诸如现代计量证据是否支持财政支出总会产生“数倍”的乘数效应等问题也有待考证。“赤字美元”已然成为不可言说的“霸权功能财政”，这种功能财政只会使收益美国化、风险世界化，给一国乃至世界经济带来不稳定与不平等（缐文，2015）。

（三）小结

功能财政不是具体的政策方案，而是政府财政政策的指导框架。功能财政并不支持政府无条件地印钞为赤字融资，功能财政中政府增加支出的形式，并非不加区分地将所有支出涵盖进来，而是注重那些保证社会生产价值实现的有效支出。当通货膨胀和失业出现，且功能财政的支出不被歪曲时，政府收支行为将社会总供给和总需求调节至最优一般均衡，那么债务和赤字的绝对规模仅是无需担心的经济数值。

将功能财政对失业和通货膨胀调整换一种表达方式，即是政府如何在预防萧条和保持货币价值间实现平衡，这二者的平衡是相较于财政收支平衡更基础性的对立统一。功能财政和现代货币理论之所有存在如此巨大的争议，皆是因为政府或国家凭借法令创造货币时，真实的货币流通并不是蒙在实际资产上的面纱，货币流通的结构性失衡带来了分配问题。在适用功能财政方案以及现代货币理论时，要摒弃简单的公式化印钞倾向，在认识货币扩张的结构性失衡挑战，找准功能财政扩张的边界和方向。

三、我国功能财政的适用可行性分析

勒纳是社会主义市场定价理论的主要设计人，社会主义经济预算软约束与功能财政有一定的契合之处，我国似乎在理论渊源上较西方国家更易接受功能财政，然而事实并非如此。“既无外债，又无内债”一度被视为社会主义制度的优越性，计划经济时期对财政赤字的认识也较为保守，财政平衡是财政运行的重要目标，认为实现财政平衡、信贷平衡、物资平衡，才能实现国民经济综合平衡（杨志勇，2019）。改革开放后，随着对财政收支平衡和赤字认识的深化，以增发国债实为扩大财政赤字为标志，我国正式启动了积极的财政政策（楼继伟、刘尚希，2019）。

从2009年开始，我国积极财政政策已经连续实施了12年。在经济增速下行、人口老龄化、疫情冲击和人民需求等多种因素作用下，财政收支矛盾愈发突出，债务也随之积累。国内关于实施功能财政的呼声越来越高，对现代货币理论也予以高度关注。国内对功能财政的呼声多以政府提升对债务和赤字的容忍度、央行为财政提供赤字融资为主，注重实操但缺乏分析层次。功能财政的实操存在很大争议，不同理论、不同部门之间的抵牾难以避免，功能财政的实效优势在争议中被削弱了。因此本部分构想一个功能财政分析思路，为功能财政可能在我国的实施提供参考。

（一）财政治理中的功能财政：财政赤字货币化的抉择

新冠疫情前，我国对包括赤字扩大在内的功能财政类型方案持谨慎态度，疫情后国内学者开始强调功能财政对于宏观经济平衡的作用。冯俏彬认为功能财政，就是不单纯以实现年度财政收支平衡为目标，而是以维护宏观经济稳定、社会稳定为主要目标，发挥好财政对于经济周期的逆向对冲作用，由注重年度平衡转为追求周期平衡，将推动经济社会的稳定、复苏、升级作为走出周期的根本出路，是新发展格局下财政发展新理念的主线之一（冯俏彬，2021）。彭文生认为财政政策除了以平衡财政为导向，还应以功能财政为导向，即财政政策要服务于宏观经济的平衡（彭文生，2018）。还有学者虽然没有明确提出功能财政，但其主张与功能财政的主要内容接近。刘尚希认为政府作为公共主体承担着其他社会经济主体无法承担的风险——公共风险，财政风险是私人风险转化为公共风险时的产物（刘尚希，2003）。作为国家治理重要手段的财政政策应从危机管理转向风险管理，从社会福利最大化转向公共风险最小化，从收支管理上升到风险权衡（刘尚希，2021）。财政赤字适度的货币化是当前条件下风险最小的一种选择（刘尚希等，2020）。李扬认为政府的赤字支出并不是必然的恶，在准公共产品的提供领域，政府赤字支出往往是最优效率的（李扬，2021）。余永定认为赤字货币融资在中国有存在空间，可以扩大财政赤字比例（余永定等，2020）。贾根良认为不能将现代货币理论等同于某种社会改良方案或者财政政策对总需求的“微调”，现代货币理论为非主流经济学的发展带来了生机和活力（贾根良，2020）。

目前国内学界对功能财政和财政赤字货币化持有截然不同的态度，多数学者反对财政赤字货币化，或者至少认为我国尚未面临财政赤字货币化的紧迫性，同时认为为财政赤字货币化提供理论支持的现代货币理论也不能成立。孙国峰认为现代货币理论模糊了信用和货币，夸大了财政在货币创造中的作用，忽视了银行作为货币创造中枢的核心作用，不符合现代市场经济由市场发挥资源配置决定性作用的本质（孙国峰，2019）。现代货币理论税收驱动货币的模式与现实不符，错误地运用宏观会计原理，功能性财政势必引发严重通货膨胀（孙国峰，2020）。刘元春认为赤字融资会对经济治理体系和市场运行体系带来额外冲击，允许赤字货币化就是允许政府行为无纪律化，会导致政府行为失范，导致并意味着政府能力和治理体系能力的崩溃（刘元春，2020）。

批评功能财政的言论相对较少，原因可能是二者在叙事的语境中有所区别。当提及功能财政时，讨论侧重于财政作为公共主体因应对的风险和承担的责任不同，不宜固守年度预算平衡的教条。从字面上看，功能财政是对人为划分年度预算平衡的适应性修正，对财政纪律的冲击没有财政赤字货币化那么严重。但回顾功能财政的理论不难发现，功能财政是一个全面颠覆预算平衡的财政方案，政策的广度和力度远甚于财政赤字货币化，财政赤字货币化只是功能财政的一种手段。从现实来看，我国因长期坚守财政纪律，赤字水平并不高。即使将全部财政赤字通过货币融资，也不足4万亿元，这一水平很容易被功能财政跨年度平衡的差额超越。中期财政规划和跨年度预算平衡带有功能财政的色彩但不能代表功能财政，目前学界的表述有迷惑性。如希望财政政策在真正意义上有所突破，就必须直面财政赤字货币化和财政纪律间的矛盾，从功能财政的真正含义出发设计政策方案。

财政赤字货币化不是一个简单“行”与“不行”之间的抉择，而是涉及了复杂的利益考量和机制设计，本文难有定论。但现在研究可能需要避免对理论的误解。有关功能财政的基本内容和立场前文已有澄清，现代货币理论也存在相似的经济前提。现代货币理论不能简单地理解成主张央行印钞以供政府举债，只要利率稳定即可。现代货币理论确实认为政府不会花光所需资金，但也强调公众为了获得货币（至少以一个固定的价格）出卖劳动力、资源和产品的意愿却可能耗尽。因此现代货币理论实际上也遵从货币需要客观反映实务资产的总价值这一原则，并不是简单地要求央行无条件为财政融资。财政赤字货币化确实可能带来政府失范的危机，但同时也应该联系中国共产党领导的人民民主的社会主义国家的制度优势，党把握正确前进方向和维护最广大人民群众的决心与能力。中国共产党的领导贯穿于财政服从和服务于社会主义现代化国家建设的全部历史过程，决定着中国特色社会主义财政道路、制度和理论的根本内涵（吕炜，2021）。将经济与政治等其他社会制度结合起来考察，则功能财政的潜在弊端并不是无解难题。

行文至此，功能财政的讨论都围绕财政领域本身而展开，是以收支平衡的基本原则出发探讨对财政惯例的突破，关注对债务和赤字的容忍会不会影响财政的可持续性，问题的关键落在财政赤字货币化上。但在更宏大的国家治理视野中，财政自身的收支仅是宏观经济治理体系的一部分，还要从功能财政所指向的经济整体角度展开研究。

（二）国家治理中的功能财政：财政的货币效应

财政政策和货币政策是宏观治理体系的主要手段，财政政策和货币政策二者配合是功能财政得以实施的基本条件，功能财政其实本就不是财政领域独有的方案。

李扬认为赤字融资今后将成为我国财政政策的重要任务之一，国债客观上兼具财政合金融的功能，是财政政策合货币政策协调的关键（李扬，2021）。财政政策和货币政策一系列的配合，与功能财政所指向的基本问题相同，即如何实现预防萧条和保留货币价值之间的平衡。人们之所以对功能财政和现代货币理论如此担忧，主要原因还是惧怕政务的无序支出将侵蚀货币价值，从民众手中夺取财富。所以功能财政可能带来威胁，不如说是财政政策和货币政策的不良协调给经济带来的损害，而这一影响机制的具体载体即是信用货币。

2008年后，主要发达国家利率触及甚至突破底线说明过去的货币之锚已经失效，全球货币体系正在第三次寻锚（黄海洲，2016）。中国古代的经济思想早已揭示了货币的源起及其在统治国家方面的意义，甚至绝妙地理解了国家改变货币供应量进而影响价格的机制。④这也直接说明了作为调控工具的货币并非为某个部门，而是应该服务于全局性的经济发展。货币及货币制度是一国运行的重要性机制，是国家提供的一项基础性的公共产品，自然也应归属于国家治理的大框架中予以思考。财政政策和货币政策协调耦合就是财政政策也要发挥“货币效应”，将货币过于强烈的外生创造冲动通过财政收支转变为内生货币，进而将货币真正用到生产性、投资性活动中。

目前提及货币和货币政策时，央行则是绝对的主角，似乎央行放松银根和信用、增发货币，则会带来通货膨胀，反之则通货紧缩。从一般职能而言，央行在货币发行、监管和公开市场操作等行为上确实直接影响货币。但货币供给不但由中央银行的货币政策决定，而且由储户、银行借款人和商业银行的行为决定，即货币供给的一部分也由经济活动本身内在决定（方福前，2019）。货币流转更不可能完全取决于商业银行，即货币的乘数效应不仅是银行体系要考虑的目标。有关财政收支对货币政策的影响早已多见文端，甚至财政的货币效应也已然成为严肃的学术议题。李俊生认为，主流财政理论和货币理论均将中央银行视为货币政策调控的单一主体，进而忽视了政府财政部门的调控作用。政府财政部门在国库集中收付制度的基础上，通过财政收支活动和国库现金管理活动形成对货币流通量M2的影响能力和调控能力（李俊生，2020）。

那么财政政策如何借助货币发挥效果呢？问题的关键在于影响货币进入经济的方式。经典货币主义中，货币作为外生因素直接进入经济，博尔顿和黄海洲的模型中，货币通过政府对资产或投资品的购买进入经济。他们认为货币投入能够用于增加产出的生产性投资上，那么货币增长就不仅仅影响了货币收入和价格（博尔顿，张侨然，2020）。正如明斯基所强调的那样，在信贷市场不完善的经济中尤其如此：在这种经济中，政府主导的更多投资并不会简单地挤出私人投资（Minsky，1965）。

目前我国和西方都依赖金融市场向社会投放货币，区别无非是美国是以资本市场为主的直接融资模式，我国多是以银行为主的间接融资模式。但不同的进入方式决定了新增货币的分配结构。信用不能从根本上解决由资本积累和收入分配等原因导致的有效需求不足的问题，因此有必要引入经常性的收入分配政策（顾海良，2019）。进一步说，财政政策发挥货币效应就是要从公共利益出发，将金融部门为财政部门提供的货币融资投入有效率而不是资金空转的领域，解决当前我国普遍存在的分配矛盾。新的技术手段为功能财政达成这一目标提供了可能。

（三）数字货币：功能财政的技术手段升维

功能财政的方案看似简单，但想要实现最优执行起来却是苛刻的。例如失业和通胀间不可识别阈如何判断，政府总支出何以平衡，在执行中都需要大量的量化指标和经济依据。当技术手段和政策工具不足时，便只能以决策者的主观意志判断。如果在主观意志判断下执行功能财政的方案，主观判断的偏差可能也会给功能财政带来不必要的责难。例如为应对金融危机对我国带来的不利影响，我国实施了四万亿财政刺激计划和宽松的货币政策，此种决策对我国经济的恢复起到了决定性作用。财政政策虽然在短期内解决了有效需求不足的问题，但长期来看必然增加供应能力，金融危机前就存在的产能过剩问题将进一步加剧。以基础设施投资为着力点的财政刺激计划，可以缓解产能过剩的问题，但又带来了投资效率低下，为不良债权埋下隐患的问题（余永定，2019）。当时的刺激政策有出台的必要，问题在于执行和监督的变形，这些负面影响应该归责于功能财政理念吗？这显然是不合理的。

在财政政策和货币政策协调框架中，可编程的数字货币能够提升对施政效果的掌握。目前数字人民币研发以央行为主，但以替代M0、提升清结算效率为主的数字人民币对经济社会治理的深层次影响有限。货币及货币制度作为重要公共品，除了技术上的高效外，更应体现国家的“货币意志”，即可以怎么用和应该怎么用的问题。从财政收付角度探索数字人民币，可以在与央行协调配合的条件下，坚持“以我为主，定其所用”的原则，不局限于央行对数字人民币的职能限定，探索常态化资金直达机制的新手段。财政部门可从货币“可编程”角度，将财政资金使用规则、计划目的嵌入特定的财政收付行为中，以信息化手段穿透式使用、引导、监管财政资金的使用。未来例如常态化资金直达机制的实施还能进一步释放数字货币的分配潜力。

此处可能导致财政和信贷间犬牙交错的结合部难以保持稳定性（黄达，2009），财政部门对货币调控能力质的飞跃必然冲击货币部门，相较于追求交易便捷的同质化传统货币，内嵌政策意志的异质化数字货币完全是新物种。政策代码化的直接后果是财政部门能决定支付手段，失去中央银行制约的财政会因此失去约束吗？本文认为结论是否定的。首先，数字货币的技术特性决定财政对货币调控力增强的同时，数字货币也将显著提高财政资金使用的透明性和规范性（蒋晓婉，2021）。数字货币本身即是进行财政监督的“监管科技”。其次，货币发行是政府依托国家主权财政信用行使的权力，财政部门可以通过狭义货币发行和国库财政存款调控货币流通，财政和央行双主体共同调控货币流通。财政决定货币的现象始终且将继续存在。再次，各国虽然明确拒绝现代货币理论和功能财政的政策取向，但政府创造记账货币，确保国家的债务和资产都可以用本国货币计价和清偿已经成为通行做法（李俊生，2020）。当下一味强调货币政策纪律，夸大财政扩张的影响无谓地挤压了政策空间。数字货币在财政领域的使用有望兼顾支付效能和分配效能的提升，但这并不是在割裂财政部门与货币部门之间的协作，二者共同为信用货币异化开出治理良剂。

数字货币下的数字支付可以减少资金清算中的时滞效应，减少资金无效占用成本，可以为国库资金提供更实时的信息反馈，便于库款的科学调度。随着企业、消费者、政府的数字化加速，财政可以建立数字化平台链接各方来实现收支数字化，可以提高财政政策的直达效果，实现财政资金运行的穿透式监管，大幅提高财政政策精准度，减少资金漏损和各类欺诈行为（王志刚，2020）。

央行人士对数字货币如何更好地实施货币政策已经有较为成熟的成果。姚前认为，法定数字货币的可追踪性和可编程性将会使法定货币焕发出全新功能，通过“时点条件触发”“前瞻条件触发”条件能够解决货币传导机制不畅、逆周期调控困难、货币“脱实向虚”、政策沟通不足等传统货币政策困境。这些运用于货币政策中的基本思想也能运用于财政政策的实施之中。

如此一来，功能财政的执行可以摆脱简单粗暴的“印钞”模式，借助数字货币提供的更精准的信息流，快速、准确地将货币融资提供给经济体系中最需要的部分，人们对财政赤字货币化的恐惧也因为资金流转透明度和政策转向灵活度的提高而得以缓解，功能财政的最优目标真正可执行。

四、结论

勒纳在《功能财政和联邦债务》的结尾写到，“……如果相信这些理论的人不使用功能财政，从长远来看，他们将无法与使用功能财政的对手竞争。”（Lener，1943）功能财政提出后近80年的历史证明，经济无法独立于政治，而政治又将挑战传统经济学理论那些不可触碰的原则。西方发达国家业已实行且将继续加大功能财政的实施力度，在全球经济一体化的今天，我国必将受其影响。“做好自己的事”的战略定力来自于对经济形势变化的深刻认识，包容性地探讨新治理手段的可行性，这也是面临百年未有之大变局的科学心态。功能财政不是无止境地印钞，在充分理解、吸收其政策主张的科学部分后，结合数字货币等新一代技术手段，功能财政有望为财政发挥国家治理的基础和重要支柱作用贡献理论力量。

注释：

①受经济处于下行通道和税制结构的影响，我国财政收入增速仍然有很大可能一直低于GDP增速。而受财政支出总量始终有内在扩张趋势的惯性的影响，部分财政支出一旦发生就难以退出的刚性和财政政策逆向对冲经济周期的“逆周期性”，财政支出速度将始终高于GDP的增速。

②他的主要经济学贡献包括，建立福利经济学中最低成本定价的“勒纳—霍特林条件”（Lerner-Hotelling condition）；与奥斯卡·兰格一同被视为社会主义经济市场定价理论的主要设计师；在国际经济学领域，勒纳最早证明了自由贸易与进出口关税对要素价格的影响完全相同；首先提出最佳货币区及其决定因素；他最早主张浮动汇率并将其与货币当局的市场干预相结合，以平抑过度的波动。在宣传凯恩斯主义时，勒纳发现了“凯恩斯主义中的致命缺陷”——充分就业带来通胀，并尝试探索协调价格稳定和充分就业的方法。他可能是第一个认识到只有预期外的通货膨胀才会产生有害影响的人，也是提倡债券指数化的第一人。他甚至比米尔顿·弗里德曼领先多年就提出了自然失业率的概念（Tibor Scitovsky，1984）。

③埃弗塞·多马（Evsey Domar）曾回忆，“……在阅读了勒纳的功能财政论文时，读到所得税并不阻止冒险，因为损失可以用其他收入来抵消时，我愤怒地冲出办公室，奔向马斯格雷夫。马斯格雷夫也出于同样的原因跑向我的办公室，我们决定一起写一篇反驳勒纳的论文。结果证明他不仅是对的，而且甚至过于保留了”（Tibor Scitovsky，1984）。多马和马斯格雷夫后来合作写出了经典的税收文献（Domar and Musgrave，1944）。

④《管子》中记载，“玉起于禺氏，金起于汝汉，珠起于赤野，东西南北，距周七千八百里，水绝壤断，舟车不能通，先王为其途之远，其至之难，故托用于其重，以珠玉为上币，以黄金为中币，以刀布为下币；三币，握之则非有补于暖也，食之则非有补于饱也，先王以守财物，以御民事，而平天下也。”“……国币之九在上，一在下。币重而万物轻，敛万物，应之以币，币在下，万物皆在上，万物重十倍……。”