建党百年中国财政理论梳理及逻辑演变

●王 雯 刘钰冰

一、引言

财政是国家的基础和血液，是国家管理经济和配置资源、实现国家目标和战略意图的主要手段。作为国家治理手段的重要工具，财政必须以国家与政党发展所面临的时代性问题为基准，并以此来适应时代发展与国家功能调整的需要。并且从历史角度看，财政作为有效联系经济发展和国家目标的关键环节，在不同的时期会有不同的侧重，扮演不同的角色，实现不同的职能。而财政理论的产生及发展与一个国家的政治、经济、社会、文化、思想紧密相关，财政理论不同流派的逻辑形成自然也与其所处时空的经济发展阶段和主流意识形态有极大联系。

作为国家制度的决定性要素和核心领导力量，中国共产党独一无二的政治属性体现为它始终坚持以民为本、以现代化建设为根本导向，是有效推进现代化建设的引领者。而财政始终围绕党的根本宗旨和不同时期的路线方针，为建立和巩固社会主义国家政权服务、为现代化建设服务、为谋求社会主义现代化强国建设和实现中华民族伟大复兴的历史方向服务，从而在制度和功能上形成了独特的政治本质、制度内涵和功能定位。中国共产党建党百年来，始终坚持以人民为中心的发展理念，聚焦“醒过来”“站起来”“富起来”到“强起来”的历史主题和发展逻辑，经历了新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期以及中国特色社会主义新时代。而现代国家在发展建设的过程中，财政理论也会随时代变化和制度调整而不断更迭转型。本文围绕新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期以及中国特色社会主义新时代这四个历史时期，通过对不同历史发展时期财政改革背景的梳理，着重回答三个问题：不同历史阶段中国共产党制定的发展战略与方针是如何影响财政改革的？在这些改革背景下财政理论是如何应运而生的？财政理论的产生与演变又是如何进一步推进财政改革实践的？并以此对建党百年来财政理论的梳理进行系统性总结，进而为未来深入构建新时代中国特色财政理论奠定基础。

二、新民主主义革命时期的生存型财政

1921年中国共产党成立，不仅使得中国革命从此面貌一新，也在根本上决定了这一时期的财政必须为中国共产党领导新民主主义革命斗争、进而建立社会主义国家政权而服务的历史使命与政治本质。

（一）中国共产党成立和土地革命时期

1921年7月，中国共产党第一次全国代表大会召开，会议通过的《中国共产党纲领》中提出，废除资本私有制，没收一切生产资料归社会所有。中国新民主主义财政理论便在农村革命根据地的土壤中产生。土地革命初期，根据地的财政来源主要“取之于敌”，包括财政缴获和没收地主豪绅的财产两部分。随着土地革命的深入发展，农民开始从分得的土地中取得经济利益，逐步具备了在一定程度上承担纳税义务的能力。在条件基本成熟后，根据地逐步建立起税收制度①，财政支出主要用于红军的战争供给②。在革命根据地，财政工作受到重视。1931年，“一苏大”通过的《关于经济政策的决议案》提出，消灭国民党军阀政府一切的捐税制度，另定统一的累进所得税则。1934年，毛泽东在“二苏大”的主题报告中专门谈及了苏维埃财政政策的基本思想和原则，明确地指出苏维埃财政目的是保障革命战争的供给，性质是维护和争取广大人民群众的根本利益；其财政来源包括向一切封建剥削者进行没收或征罚、税收和国民经济事业的发展，其基本方针是从发展国民经济来增加财政的收入，财政支出必须坚持节省原则。从“一苏大”到“二苏大”，苏维埃中央政府正是遵循毛泽东的这一财政思想，建立和发展苏维埃红色政权的财政事业。

（二）抗日根据地时期

1935年华北事变后，中国共产党把建立抗日民族统一战线作为实现民主革命战略任务的一项根本策略。此时红军和政府的财政来源主要包括在战场上夺取和没收的日伪财产、爱国民众捐助和来自公营企业的收入，其中第一项是最主要的收入来源，财政支出主要用于抗日战争供给。而战争的巨大消耗同有限的农民负担能力及落后的、受到战争严重破坏的农村生产力之间存在着严重的矛盾。1942年，毛泽东在《抗日时期的经济问题和财政问题》一文中将“发展经济、保障供给”作为革命根据地财政经济工作的总方针，“取之于民，用之于民”为总原则，并强调“财政政策的好坏固然足以影响经济，但是决定财政的则是经济”。这一时期，陈云在担负陕甘宁边区经济建设领导工作的同时，也提出财政收入第一、财政支出第二的财政思想。毛泽东和陈云等共产党人的财政思想，虽然相对零散并未形成某种系统的财政理论，但为当时的财政学者立足生产力的发展探讨财政与国民经济的关系指明了方向，也为后期“国家分配论”这一重要财政理论的产生奠定了基础。

（三）解放战争时期

抗日战争胜利后，全面内战很快爆发。为了恢复解放区工农业的生产，巩固经济基础和促进经济发展，解决财政困难，根据地和解放区继续贯彻“发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利”的经济指导方针和“发展经济，保障供给”的财政方针。解放战争期间，中国共产党主要在以下方面提出了新的财政思想：一是新解放区的税收政策问题，既要保障战争供给，又要贯彻新民主主义的经济方针、经济政策，应充分认识和利用财政税收所具有的聚财和调节经济的双重功能；二是城市税收政策问题，比如为了维护和恢复城市经济，沿用和改造旧税制；三是新中国的税收政策问题，比如分大区颁布单行税法，为全国统一税政奠定基础；等等。

三、社会主义革命和建设时期的生产型财政

1949年，中国共产党领导下的新中国成立。建国初期，国家建设的首要任务和目标是巩固人民政权，恢复国民经济。1953年，中国共产党开始带领人民开展大规模的社会主义改造和有计划的经济建设。随后邓小平指出，财政建设要发挥对实现和推进社会主义革命的保障作用。1956年，中共八大指出，党和全国人民的主要任务是把我国尽快地从落后的农业国转变为先进的工业国，应正确地处理财政和国民经济的关系，财政收入必须建立在经济发展的基础上，财政支出也必须首先保障经济发展。前期，由于社会中存在大量的私人产权，税收成为主要的财政收入形式。但随着国家逐步完成社会改造任务，社会中的私人产权被基本消灭，税收逐步衰落，逐渐形成一种以国营工商业单位为基本活动主体、以行政命令为主要运行动力的现代家财型财政。财政支出主要用于国家基本经济建设（新建国营企业）和国有企业经营活动（流动资金、挖潜改造资金）。

在财政理论发展上，这一阶段，新中国财政学初步建立，同时也见证了苏联财政学传统理念的引入和退出。20世纪50年代从前苏联全盘引入的“货币关系论”认为，财政是进行国民收入分配和再分配的工具，这种分配和再分配是以货币形式进行的。因此，财政科学只有一个客观的对象，即作为生产关系的一部分而客观存在的货币关系，也就是形成这种货币关系的规律、表现、方法、作用范围以及在再生产过程中的作用。然而，“货币关系论”没有认识到财政与国家之间的本质联系，也没有正确地把握财政的本质，因而并未得到中国学者的普遍认同，只在我国经历了短暂的几年时间，就被多数学者予以否定。1956年4月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上发表了《论十大关系》的讲话，重点就是要突出从“以苏为师”转变为“以苏为鉴”，至此中国财政理论也开始“去苏联化”。在马克思主义基本原理基础上基于本国实践的独立的理论建构逐渐开始，最终确立了以“国家分配论”为主流学派的中国第一代财政基础理论，与当时兴起的“价值分配论”“剩余产品论”等共同形成了早期中国社会主义财政理论体系，并产生了持续的历史影响力。

1957年，老一辈财政学家许廷星教授在批判“货币关系论”的基础上，第一次比较系统地提出并论述了“国家分配论”的基本内容，明确地使用了“国家”和“分配关系”去界定财政内涵，即“国家关于社会产品或国民收入分配与再分配过程中的分配关系，也就是人类社会各个发展阶段中国家对社会的物质资料的分配关系”，这样社会生产中的分配就被区分为经济属性分配和财政属性分配两大类型。老一辈财政学家陈共教授揭示并明确了财政的本质，作为国家调控工具，财政本身随着阶级和国家的出现而产生，“是在国家集中分配过程中形成的以国家为主体的分配关系”，是“主要利用价值形式强制地、无偿地参与一部分社会产品或国民收入的分配”，这也正是“国家分配论”的核心观点，同马克思关于捐税的本质的分析相符合。1964年召开的第一次全国财政理论讨论会，即著名的“大连讨论会”，确立了作为计划经济时期财政基础理论“国家分配论”的主流地位。

由于“国家分配论”能够较好地解释和适应当时的计划经济体制实践和财政事业，也为计划经济时期的政府财政活动提供了理论解释和实践指导，为推动具有中国特色现代财政理论体系的建立和发展作出了重要的贡献，因此在当时逐步形成了一定的历史地位和影响力。

四、改革开放和社会主义现代化建设新时期的发展型财政

1982年，党的十二大指出，全面开创新局面的首要任务是继续推进社会主义现代化经济建设。1978年改革开放后，市场经济成分的引入对中国经济制度产生了重大冲击，一方面，由于经济效益全面下降，国营企业大量亏损，逐渐失去了财政收入提供者的地位，现代家财型财政在完成历史使命后陷入了困境，处于事实上的危机状态；另一方面，在市场经济改革初期，财政通过“分灶吃饭”“财政包干”等“放权让利”改革措施持续性地向地方分权，使得财政包干制度逐渐成了央地关系的主旋律，地方政府发展动力被激活，财政工作逐渐理性化。同时随着微观企业主体活力增强，以个人权利和资源交易为核心的市场经济在中国不断兴起，财政收入的主体部分演变成大众税收，尤其是非国有经济主体上缴的税收，国有企业在财政上的贡献越来越小，依赖于私人财产和个人收益的税收型财政不断复兴，现代财政制度在中国逐渐成形③。随后，在邓小平建设有中国特色社会主义理论的引领下，我国财政理论探索也呈现出百花齐放态势，并逐步形成了在探讨中国现实问题过程中引进和消化西方现代财政理论后再创新的新局面。

（一）社会共同需要论

随着计划经济被视为一种“错误”的历史选择逐渐被市场经济所取代，作为计划经济体制产物的“国家分配论”遭受的质疑日益增多。部分学者认为“国家分配论”以财政活动满足国家职能的需要作为理论研究的出发点，带有一定的任意性和主观性，甚至在某种程度上会导致“唯意志论”，应该被视为偏离主流财政发展趋势的一段插曲。在引进、吸收、改造英美财政理论基础上，逐渐形成了以何振一教授和陈共教授为代表的“社会共同需要论”、以王绍飞教授为代表的“剩余产品分配论”、以王亘坚教授为代表的“价值分配论”、以李成瑞教授为代表的“资金运动论”以及以侯梦蟾教授为代表的“再生产前提论”等等。这些理论是在计划经济体制乃至有计划商品经济体制大背景下，围绕财政本质和属性展开讨论而形成的，旨在澄清财政与国家的关系、财政是上层建筑还是经济基础、财政是否会随着国家的消亡而消亡等重大理论问题，其中影响力较大的是“社会共同需要论”。

以马克思主义国家学说为理论基础的“社会共同需要论”产生于20世纪70年代末80年代初，该理论认为，财政并不是因为国家才产生，而是社会共同需要的产物，即满足“社会共同需要”为核心的公共性才是财政的固有属性，是财政行为的动力源，当人类社会出现剩余产品，发生社会共同需要的时候就产生了财政。此时财政范围就既包括“以社会代表为占支配地位的主体的分配”，还包括以满足社会共同需要为目的的分配，并且在不同的经济发展与社会背景、不同形式的生产力与生产关系下，呈现出不同的表现形式。

1978年改革开放后，我国逐步迈入由计划经济体制向市场经济体制转轨的探索时期，“社会共同需要论”的产生则正是我国财政理论及财政实践对这种转轨现实的适应性调整与修正。“社会共同需要论”作为“贯通马克思主义经典理论与现代西方财政理论的桥梁，是贯通现代西方财政理论与中国财政实践的契合点”，为未来市场经济条件下“公共财政论”的产生提供了理论铺垫和意识基础，为中国的财政学基本理论体系建设作出了重要贡献。

（二）公共财政论

1992年10月，党的十四大报告正式提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，从根本上打破了把计划经济和市场经济认定为社会基本制度范畴的传统思想束缚，使学界开始重新认识二者的关系。在这一阶段，财政收入方面，在1994年集中进行的分税制改革和2004年后逐渐开展的税制改革基础上，来源于大众财产或收入的规范性税收才真正成为主要财政收入来源。财政支出方面，中国逐渐从专注于经济建设的生产国家，走向重视民众社会福利的福利国家，政府也开始以提供公共服务为自己的主要施政目标，民众对财政支出的需求不再是投资，而是提供公共服务与社会福利。在这一背景下，财政学界借鉴西方财政学基本理论并结合中国国情特别是中国的改革开放进程，围绕财政职能作用展开了大讨论，于20世纪90年代形成了以高培勇、张馨、安体富等为代表、以社会契约论为理论基础的“公共财政论”。“公共财政论”比较全面地吸收了西方现代财政理论的成果，以公共产品为核心，旨在以经济学视角澄清在社会主义市场经济体制下国家与市场的关系，以及财政应该干什么、应该怎么干等重大理论和实践问题，进而阐释并构建与社会主义市场经济体制相适应的财政制度框架。虽然公共财政是适应并服务于市场经济的，是为市场提供“公共”服务并弥补市场失效的国家财政，但它受到“公共”的规范、决定和制约，必须坚持社会主义公有制财政的方向。然而，即便如此，“公共财政论”的提出仍旧引发了较大的学术争论④。比如邓子基教授就呼吁，由于“公共财政”本质上仍反映的是“以国家为主体的分配关系”，因此不能因为发展“公共财政”而否定“国家分配论”，而应大力借鉴西方“公共财政”模式的运行机制与管理方法来丰富和发展“国家分配论”。除此之外，多数批判性观点都立足于“公共财政”本身产生于西方国家市场经济发展过程，与西方自由市场经济的发展尤其是市场失灵存在更强的历史共生关系，因此而认为“公共财政”模式不能作为我国社会主义市场经济体制下的最终财政模式。然而历史证明，“公共财政论”也正是在各种观点和意见的探讨与争鸣中逐步发展完善。1998年12月召开的全国财政工作会议首次提出了我国建立公共财政基本框架的思路及相关原则，标志着公共财政作为财政改革的目标模式被中央决策层正式肯定和明确，“公共财政论”也成为当时理论界普遍接受的主流观点。

五、中国特色社会主义新时代的国家治理型财政

2013年，在全面深化改革的背景下，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，首次将财政改革由原来的经济改革突破口、排头兵，提升到“基础、支柱、保障”的高度，是在新的历史起点上对财政地位和财政作用作出的更高战略层次的新论断，对全面推进财政理论及财政实践改革具有重要意义。

党的十八大、十八届三中全会、四中全会作出的决定掀起了财政理论研究的新高潮，尤其是南昌会议、长沙会议、泰安会议、廊坊会议等财政理论研讨会的顺利召开，更是将财政理论提到一个新高度。较为一致的理论观点都认为，传统的财政理论从西方财政理论中的市场失灵出发，从而围绕提供公共产品构建了一个自认为完整的逻辑体系。虽然这套逻辑体系也被引入我国用于分析中国的财政问题，但这套传统的财政理论在中国土地上却呈现出严重的逻辑缺陷⑤，无法推导出财政是国家治理的基础这一重要结论。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这为创新财政理论提供了研究契机。进入新时代，中国财政学掀起了财政基础理论研究热潮，出现了从多个视角探讨财政学基础理论的新观点、新范式⑥，影响力比较大的有以高培勇教授为代表的现代财政制度理论、以刘尚希教授为代表的公共风险财政论、以李俊生教授为代表的新市场财政学等，都进一步推动了中国财政学的繁荣和发展，促进了中国财政理论话语体系、学术体系、学科体系的建设。

高培勇教授立足于党的十八届三中全会提出的现代财政制度与公共财政制度之间一脉相承的关系，以及总体规划和顶层设计的需要，将财税体制的属性定位由经济体制的重要内容转换为国家治理体系的重要组成部分，将现代财政制度的基本特征概括为公共性、非营利性和法治化，进而从总体上勾画了以人民为主体的现代财政制度的基本形态。

刘尚希教授认为，自凯恩斯理论流行以来，对财政的功能界定越来越工具化，而党的十八届三中全会将财政视为国家治理的基础和重要支柱，实际上就摆脱了这种工具论。对此，他们创新性地提出以公共风险作为财政基础理论建设的逻辑前提，将财政的基本职能界定为防范化解公共风险，以此来纠正我国财政学界和业务部门的工具论思维。也就是说，国家治理的本质是公共风险的治理，通过国家政府的财政行为、财政制度、财政政策向风险社会“注入确定性”，从而实现国家进步、人民和谐。

李俊生教授的新市场财政学跳出了英美财政理论市场失灵的思维局限，在“社会共同需要”的基础上，把市场视作一个交易平台，国家是市场政治边界的规定者，而政府同企业、法人、自然人等其他社会组织成员一样都只是市场活动的参与者。市场的中性特征确保使其不“偏袒”任何一方，财政的职能作用可能就发生了变化，也形成了政府与市场之间以集体决策程序为目标确定方式、以公共价值为政府财政行为市场的表现形式的新关系。

六、建党百年来财政理论演变逻辑与改革启示

（一）建党百年来财政理论的演变逻辑

中国共产党成立100年以来，伴随着“醒过来”“站起来”“富起来”到“强起来”的历史主题和发展逻辑，我国经历了一穷二白的革命时期，以及从计划经济体制向市场经济体制转轨的探索期，根据不同时期、不同阶段的政治经济形势和改革发展任务，财政作为国家推进改革、实现发展的重要工具和资源配置方式，基于特定的历史场景和时代际遇，也在不断随之作出相应的调整。在国家构建与党的壮大成长过程中，财政制度也得以重构，财政理论得以繁荣发展，财政实践改革过程也呈现出渐进式演进的逻辑和特征。

建国前到计划经济时代，国家治理与改革的重心始终在军事国防与经济管制，财政成为国家筹集资金、集中建设以迅速推进工业化的重要工具。这一时期，“国家分配论”将来自苏联的马克思主义原理与中国的具体国情相结合，在财政本质、财政职能、财政对象等方面形成了较为系统的理论体系，在理念和操作层面为财政实践提供指导。改革开放以后，经济进入转轨期。随着社会主义市场经济的逐渐繁荣，西方公共财政理论的影响逐渐显现，在此基础上所形成的中国特色公共财政理论也在发挥重要影响和作用。党的十八大以来，随着“五位一体”总体布局的提出，西方主流财政理论所强调的财政经济属性已然不能满足我国急剧变化的国家治理的需要。尤其是在党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位之后，财政本身所承担的职责使命由经济建设逐步发展为“五位一体”，虽然从基础理论的角度，真正提升到国家治理这个高度的财政学尚未形成，但是基于国家治理现代化的新发展阶段已然要求对公共财政理论展开深刻反思，这也反映了当前建设一套在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的财政基础理论的重要性与必要性。党的十九大到二十大，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。实现“两个一百年”奋斗目标，必须坚定不移把发展作为党执政兴国的第一要务，坚持社会主义市场经济改革方向，推动经济持续健康发展，同样，也必须加快建立现代财政制度，推进创新财政理论研究。

（二）建党百年来财政理论改革的启示

通过梳理和回顾建党百年财政理论思想的历史，可以得到以下启示：

首先，虽然自中国共产党成立以来，财政始终是国家配置资源的重要手段，但在党和国家实现现代化国家建设和民族复兴的历史大局中，在中国共产党领导下的社会主义革命、建设和改革等不同历史时期，财政作为国家资源配置的重要方式，始终都围绕着党和国家战略重心和阶段性任务而不断调整，并转变其活动范围、功能职责及作用方式，进而在改革过程中不断激发和释放资源配置活力，为市场经济改革提供了重要动力，为实现社会大局稳定和市场化深入推进提供了重要保障。

其次，坚持财政理论建设必须尊重历史和反映实践的基本逻辑，中国财政理论必须要贴近并能够解释中国的实践道路和改革发展问题，既要体现对现实问题的反馈和指导，也要思考推进财政改革的发展，更需要时刻从较长的历史周期上，结合自身国情与现实问题去客观评判财政的改革历程。即使是当前新时代建设有中国特色社会主义理论背景下而出现的众多新主张新观点，也同样需要基于历史视野来梳理财政理论及改革历史，并进一步深化与开拓，从而探索更具普遍意义的财政理论的创新，只有这样，才能真正运用中国财政理论来讲好中国的财政故事。

注释：

①包括土地税、山林税、园地税等。有些根据地还保留了商业税、公营收入（“红军公田”），除此之外还有获得解放的农民和城镇贫民的捐赠收入。

②少量用于各级政府工作人员的生活费和办公费、教育费、运输交通费，兴办各项事业的投资以及敌军俘虏的遣散费等。

③刘守刚在《财政中国三千年》中指出，在这一阶段重构形成的新的税收型财政，不是对晚清、国民时期税收型财政的简单历史重演，而是全新的现代财政制度。

④包括叶子荣（1998）、张馨（1998、1999）、赵志耘和郭庆旺（1998）、吴俊培（1998）、安体富（1999）、陈共（1999）、叶振鹏（1999）和刘尚希（2000），等等。

⑤具体包括武断地认为政府与市场是二元对立的、在假设市场万能的基础上推导出市场失灵、片面地认为政府与市场构成整个社会、“阿罗不可能定理”已证明福利角度的公共产品在逻辑上不存在、从机械唯物论来理解社会共同体等。

⑥包括高培勇、刘尚希、李俊生、郭庆旺、吕冰洋、刘晓璐、杨良初等学者。