绩效目标管理“四维一体”联动作用探析

●刘金文 涂义斌 邹 晶

PDCA循环是由美国质量管理专家休哈特博士提出，由戴明宣传而获得普及，又称“戴明环”。P（计划）——制定目标并确定达到目标的计划；D（执行）——按照制定的计划去做以实现目标；C（检查）——按照要求检查验证执行的效果总结经验找出问题；A（纠正）——肯定成绩、巩固经验、纠正缺点。这个循环应用到绩效管理系统形成了绩效管理PDCA经典循环理论：绩效目标、绩效实施、绩效考评和绩效反馈。在这个循环中，绩效目标是绩效管理的逻辑起点，绩效实施和绩效评价是绩效管理两个过程，绩效反馈及优化是最终目的。因此，绩效目标及指标设置是绩效实施和绩效评价的依据，是全面实施预算绩效管理的重要抓手和关键性工作。

绩效目标管理的环节具体包括预算绩效目标的设置、审核、批复、应用等一系列管理活动，根据内容特点和相关法规要求，需要各方参与管理工作，各负其责，共同发力。本文将根据绩效目标管理责任分工，构建“四维一体”的责任体系，针对履职现状分析，提出强化责任担当、合力推动绩效目标管理的建议。

一、绩效目标管理应构建“四维一体”责任体系

绩效目标管理环节主要包括：绩效目标及指标的设置、审核、批复及应用。不同环节应由不同主体各司其职，才能完成整个绩效目标管理的活动。通常是按照“谁申请资金、谁设置目标”“谁分配资金、谁审核目标”“谁批复预算、谁批复目标”“谁执行预算、谁应用目标”的原则，进行相应的职责划分。根据以上原则，主要责任方涉及财政部门和预算部门，设置目标和应用目标是预算部门的责任，审核目标和批复目标是财政部门的职责。在批复预算时应当将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，未按要求设置绩效目标的项目支出，不得纳入项目库管理，也不得安排预算资金。

《预算法》规定：中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。因此，财政部门批复预算要以人大及其常委会批准预算为前提。人大常委会在批准预算前要由财经委或预算工委对预算草案进行预先审查，包括对预算绩效目标及指标设置情况进行审查。因此，人大机关对绩效目标管理工作具有监督责任。

同时，由于绩效目标管理是一个系统性且专业性很强的工作，人大机关、财政部门、预算部门在绩效目标管理和监督中存在人手不够、专业受限的情况，部分工作需要委托第三方机构协助完成。委托第三方机构参与预算绩效管理，成为推动预算绩效管理、提高管理效率的有效手段。

根据以上分析，绩效目标管理工作不应该局限于财政部门和预算部门，而应构建“四维一体”的责任体系，按照各自职责明确并履行相关责任。如果将其比喻为一个实现目标的过程，不仅需要修路人和引路人指导方向、运动员奋力向前，还需要鞭策人及时督促、代理人提供服务保障，需要各方的共同履责形成一体的合力，才能推动绩效目标管理工作实现理想的目的。

（一）财政部门应当履行主导责任

财政部门是财政工作的主管部门，相关法规和制度中对财政部门的职责规定比较笼统，实际工作由预算绩效管理机构和资金管理机构共同完成。预算绩效管理机构是绩效管理工作的专门机构，是通向理想境地的“规则制定者”和“修路人”，应当履行主管责任；资金管理机构是连接预算管理机构与预算部门和具体项目的桥梁，是“指挥协调员”和“引路人”，应当履行引导协调责任。

（二）预算部门应当履行主体责任

预算部门作为公共管理部门，是各级政府实施预算管理、推动财政资金聚力增效的执行主体，理所当然是绩效目标管理的责任主体，是“运动员”，而且不是一个人而是一个团队。部门领导是“领队”，要根据部门情况统筹安排人员、装备、进程，负总体责任；单位（项目）业务人员承担“驾驶员”的职责，负主体责任；财务人员履行“副驾驶”的职责，负责导航并及时与财政部门或其他预算部门沟通联系。

（三）人大机关应当履行监督责任

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中关于“加强绩效管理监督问责”部分中强调：各级财政部门要推进绩效管理信息公开，绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送人大审查、同步向社会公开，自觉接受人大和社会各界监督。人大机关是“鞭策人”，对政府财政部门和预算部门起到督促作用。

（四）第三方机构应当履行受托责任

2021年初财政部发布《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》对第三方机构参与预算绩效管理工作指明了方向，并作出具体指导。第三方机构是受托方，是“代理人”，接受委托既可以为预算部门“代驾”，也可以为财政部门“代评”，还可以为人大机关“代审”，为绩效目标管理工作提供专业服务保障。

二、绩效目标管理现状及“四维”履职情况分析

（一）绩效目标管理的现状分析

根据构建全方位预算绩效管理格局的要求，绩效目标管理的范围包括财政运行绩效目标和预算部门绩效目标。预算部门绩效目标又可以按照预算支出的范围和内容划分为基本支出绩效目标、项目支出绩效目标和部门整体绩效目标。

从近几年开展的绩效目标编制与审核工作情况看，当前财政运行绩效目标管理处于起步阶段，只有少数地区试点。如北京市财政局2021年全面启动区级财政运行综合绩效评价工作，对2020年全年及2021年上半年全市16个区财政运行情况进行专项监测和综合绩效评价。但各级财政运行的绩效目标设置、审核和批复还没有真正实施。

预算部门绩效目标管理中，基本支出绩效目标是由预算部门的“三定”方案和各地区的财力保障确定的，总体情况由财政部门掌握，预算部门只要履行了基本职能就能确保基本支出绩效目标的实现，因此，没有作为绩效目标管理的重点。项目支出预算申报时要填制《项目申报表（含绩效目标）》，基本实现了项目全覆盖及预算申报和绩效管理一体化的要求。但在实际工作中，项目支出绩效目标和核心指标设置及取值方面，各级或不同预算部门之间存在很大差异，中央和省级预算部门绩效目标管理工作开展得比较早、业务和财务人员素质相对较高，有些预算部门建立了分行业、分领域的绩效指标标准体系，绩效目标管理和核心指标设置质量相对好些；市和区（县）级预算部门绩效目标管理工作起步较晚、对管理的要求理解不够，有些预算部门重视不够，绩效目标管理和指标设置还处于应付申报的状态，预算申报时现编现想，绩效指标设计与绩效目标不匹配、取值无依据，没有把预算绩效目标管理作为一种常态化的工作。部门整体绩效目标管理在不同层级开展的程度不同，还处于相对薄弱的环节。中央和省级预算部门在申报部门预算时同步提交了《部门整体绩效目标表》，市、区（县）级预算部门还没有同步提交，财政部门也没有提出相关要求。从同步申报的情况看，也还存在部门整体绩效目标和指标只是由项目支出绩效目标和指标简单汇总的现象，没有真正体现部门整体履职的绩效目标和核心效能指标。

（二）“四维”履职情况分析

在绩效目标管理工作中，各方履行了相关的职责，为推动绩效目标管理进程发挥了重要作用，但也存在内部职责划分不清、参与各方发力不均的现象，导致整体履责效果不够理想。

1、绩效管理机构主动作为，但资金管理机构引导不够。各地财政部门在内部机构中分设了预算绩效管理处（科），或者在预算处（科）指定专门人员负责绩效管理工作，初步体现了预算绩效管理机构主司组织、指导、协调的职能定位。预算绩效管理制度建设及标准体系建立、绩效目标编审培训、重点项目财政绩效评价、第三方评价报告评审等工作取得显著成效，如财政部发布了相关制度，初步建立了绩效指标和标准体系，包括共性指标和分行业、分领域绩效指标；各省也积极制定相关制度标准并加快建立分行业、分领域的绩效指标体系。如广东省建立了比较完整的共性和分行业、分领域绩效指标和标准体系；湖北省2020年发布了“5+1”的预算绩效管理系列制度，并以六个省直部门为试点单位建立并发布了六个分行业、分领域的绩效指标体系。

相对来说，财政部门不同行业领域资金管理机构的绩效管理意识不够强，多数部门还只是停留在行业业务管理和资金管理层面，对本行业领域相关部门的绩效管理工作的引导和协调作用不明显，还没有成为真正的绩效管理者；在分行业、分领域绩效指标体系建设及对本行业领域的绩效目标编制和审核方面的作用不突出，基本处于财政部门绩效管理机构主导问效或组织大家问效的阶段，还没有成为财政部门资金管理机构引导本行业领域预算部门开展绩效管理的自觉行动。

2、部门财务人员意识增强，但项目业务人员被动应付。预算部门作为公共部门应当承担起优化行政、改进管理、提高绩效的主体责任。随着预算绩效管理工作的不断推进，由于预算部门的财务机构直接对接财政部门的预算工作，经过培训和宣传教育，财务人员的绩效责任意识不断增强，逐渐将预算绩效理念嵌入预算编制、财务管理和支出管理之中；预算绩效目标编制及指标设置、绩效运行监控、绩效自我评价工作能够按照财政部门要求组织实施。

相对来说，预算部门的业务单位（项目）负责人缺乏实施绩效管理的传统和自觉，在自我认知和自我定位上仍然只是“副驾驶”，而没有成为“驾驶员”，缺乏绩效管理的主动性和自觉性；申报预算时绩效目标及指标设置与资金预算存在“两张皮”的现象，绩效目标与项目任务不关联、绩效指标与绩效目标不匹配；部门绩效管理工作还处于财务人员单边推进、“单打独斗”的状态，业务单位（项目）负责人主动性不强，甚至被动应付。

3、人大预算监督发力推进，但审查关注重点不够突出。审查和批准预算、决算和监督预算执行情况是宪法和预算法、监督法等法律赋予全国人大、地方各级人大及其常委会的重要职权。过去人大进行预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况，对支出预算和政策落实关注不够，对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够，不利于发挥政策对编制预算支出的指导和约束作用，不利于提高财政资金的使用效益。

自中共中央办公厅2018年3月印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》以来，各级人大通过审查监督支出预算和政策实施，保障了党中央重大方针政策和决策部署的贯彻落实；通过加强对财政支出绩效和政策目标落实情况的监督，推动建立并健全了预算绩效管理机制，对政府预算绩效管理工作发挥了十分重要的监督和推动作用。2017年11月，湖北省人大常委会审议通过《关于进一步推进预算绩效管理的决定》，这是省级层面出台的第一部关于预算绩效管理的地方法规，对推进预算绩效管理具有十分重要的意义。

从笔者参与工作的情况看，人大财经委、预算工委对部门预算决算草案的预先审查中，加强了对项目绩效目标及指标设置情况和绩效评价情况的专项审查。预算草案的预先审查中要求重点审核绩效目标申报表，决算草案审查中要审核项目和部门的绩效评价报告，审查结论中要求专门针对预算绩效管理的问题提出改进建议，对财政部门和预算部门的绩效目标管理工作发挥了鞭策作用。但相对来说，人大审查监督在关注绩效方面的重点不是很突出：一是注重审查范围，没有聚焦重点。如希望在同一届人大任职期间对本地区的所有预算部门进行一遍审查，注重了审查的覆盖面，但没有关注审查重点支出预算部门和重点专项资金的绩效目标。二是注重项目绩效，没有关注部门整体绩效。在绩效审查方面注重项目立项依据是否充分、项目绩效目标填报是否规范、绩效指标设置是否相关合理等问题，代行了财政部门资金管理机构负责审查的职责；省级人大审查中关注了部门整体绩效的申报情况，但对重点部门的审查力度不够，对绩效评价结果与预算安排及政策调整衔接的情况关注不够；市区级人大还没有对部门整体绩效提出要求并进行审查监督。三是还存在监督盲区。在审查财政总预算时，关注了预算收支平衡和支出预算结构，但没有关注本级政府的财政运行绩效，没有要求编制政府财政总预算绩效目标及相关指标；在审查预算调整初步方案时，只关注了预算调整的理由、方向及金额，没有关注预算调整资金的绩效目标及指标设置，特别是对政府债务资金还没有提出绩效管理的要求。

4、第三方机构广泛参与，但执业质量参差不齐。自预算绩效管理工作开展以来，第三方机构接受人大机关、财政部门、预算部门的委托，已广泛参与预算绩效管理的多个环节和领域的工作，对强化预算绩效管理、提升绩效评价的独立性和可信度、加强社会监督和扩大公众参与等方面发挥着积极作用。

但是由于起步不久，相关工作要求及行业标准不够明确，第三方机构参与预算绩效管理工作质量参差不齐；由于执业市场不够规范，部分第三方机构执业状况混乱，部分第三方机构接受单位委托包揽绩效管理全部工作，有“花钱买好”的现象，发挥作用的效果不理想。主要表现在：一是职责定位不够清晰。有的第三方机构没有划分主体责任和受托责任，接受预算部门绩效管理工作的整体外包（如绩效目标设置、绩效运行监控、绩效自评等），提供全方位、保姆式的服务，实际上是第三方机构代替预算部门履行了主体责任。二是业务能力良莠不齐。第三方机构主要包括会计师事务所、社会咨询机构、资产评估机构等社会组织或中介机构，高等院校、科研院所等事业单位等。由于绩效管理工作近几年才广泛开展，很多第三方机构并没有实践经验，多数是边学边做，业务能力参差不齐。三是执业质量难达要求。绩效目标管理是一项复杂的工作，涉及的流程多，对第三方机构从业人员的要求很高。如掌握党和政府的政策意图、了解职能部门的工作规划、具体项目的立项依据、绩效目标及指标的确定来源等。有的机构在协助工作中，对政策理解不透、对项目了解不够、对部门整体绩效的提炼不够，导致接受委托的业务成果质量不能完全满足委托方的要求。

三、强化“四维”责任担当，合力推动绩效目标管理

实施绩效目标管理不是一项简单的任务，而是一项关系实施全面预算绩效管理的基础工作。推进绩效目标管理工作，不单纯是财政部门或财务机构的事，而是需要各业务部门、参与各方共同努力的系统工作。要坚持在党的领导下，明确预算绩效目标管理的各方职责，只有理清预算部门和财政部门之间、财政绩效管理机构与资金管理机构之间、预算部门的财务人员与业务人员之间的职责分工，才能防止出现相互推诿、代行职责和管理脱节的问题；在此基础上，还要加强人大机关依法监督的职责和第三方机构的专业服务责任，才能将预算绩效目标管理在责任上加以固化、在思想上凝聚共识、在管理上形成合力、在效果上有所提升，最终驶向理想的境地。

（一）细化财政部门的主管责任，确保指挥协调的效果

财政部门作为财政工作的主管部门，要履行绩效管理的规则制定、组织指导和协调推进的职责。部门领导负责总指挥，部门内部要细化不同职能机构的责任，明确哪些是预算绩效管理机构该做的事情，哪些是资金管理机构该做的事情。

绩效管理机构应充分发挥主导作用，为绩效目标管理工作修好路、定好规则。修订完善相关制度办法，加大预算绩效编制的培训力度，加强第三方机构管理，加快推进信息化建设和绩效信息公开，促进形成全社会“讲绩效、用绩效、比绩效”的良好氛围。

资金管理机构应充分发挥协调推进作用，在资金管理的同时协助绩效管理机构推进绩效目标管理工作，加强本行业领域绩效目标及指标体系的建设，指导预算部门进行预算绩效目标的编制，加强对预算部门《预算申报表（含绩效目标）》的审核，当好本行业领域财政资金的“引路人”。

（二）强化预算部门的主体责任，体现业财融合的成果

预算部门作为预算资金的使用单位，要履行绩效管理的主体责任，根据资金使用的级次，厘清部门内部职责，实行分级绩效管理责任制。

1、单位（项目）业务人员对单位（项目）预算绩效负责，当起真正的“驾驶员”，对重大项目的责任人可以追究绩效终身责任。具体项目的绩效目标及指标设置不是财务人员的责任，要由业务人员根据二级单位（项目）任务要求编制绩效目标并设置相关指标，只有业财融合，才能提高效率。

2、财务机构是与财政部门对接的机构，是桥梁纽带，履行“副驾驶”的职责。要认真领会预算绩效管理的精神和要求，传达到本部门相关单位和项目负责人，起到导航的作用；要集中汇总单位（项目）的绩效目标并进行审核，提炼一级项目的核心指标；根据部门职责和年度工作计划，编制部门整体绩效目标和关键指标；根据预算绩效管理一体化和内部控制制度的要求，将预算编制和绩效目标设置情况提请预算委员会审核。只有加强财务把控，才能体现整体绩效。

3、部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效总负责。领导首先要重视绩效管理工作，增强绩效意识；其次要统筹安排财务与业务处室的工作，发挥协调作用；最后要审核把关预算绩效申报，通过党组会议研究预算和审核绩效，做到花钱必问效、无效必问责。

（三）突出人大机关的监督重点，严把预算批准的权威

人大机关在批准预算前期进行预算草案的预先审查时，不仅要审查支出预算安排情况，还应重点关注和鞭策绩效目标管理的进程，并将审查意见提交人大常委会，为批准预算和绩效目标作参考。

1、按照《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》要求，突出监督审查重点。在支出预算总量与结构预算审查监督中，重点审查支出总量规模、增幅及预期绩效目标；试点财政总预算及绩效目标审查，关注政府财政整体运行的绩效。在重点支出与重大投资项目预算审查监督中，根据各级政府确定的年度重点工作或重点事项在本级支出预算中的财力安排，审查重点支出预算安排的政策依据、标准、支出方向、绩效目标及指标设置等情况。在部门预算审查中，重点关注项目和部门整体绩效目标设立及其科学性、合理性情况，绩效评价结果与预算安排及政策调整有机衔接的情况。

2、按照中共中央办公厅印发的《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》要求，在预算调整的审查中，重点审查债务资金的使用方向和绩效目标情况。一方面，审查各级政府提交本级人大及其常委会的预算、决算草案中，是否一同报告上年地方政府债务余额的规模、结构、期限和还本付息等情况，报告专项债券发行、安排、使用和项目的总体运营及绩效情况等；另一方面，审查专项债务项目科学性中，关注专项债务项目是否设立了绩效目标和相关的绩效指标，指标设计是否科学合理。

（四）规范第三方机构受托服务，发挥专业保障的优势

第三方机构在预算绩效目标管理中担当“代驾”“代评”“代审”的角色，接受委托为预算部门、财政部门、人大机关提供专业服务，应突显其独立地位、专业优势和服务质量，才能履行在全面实施预算绩效管理改革中的使命和担当。

1、明确参与管理的职能定位。严格按照财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》，合理界定业务委托方、第三方机构以及绩效管理对象等相关主体的责任关系，坚持权责清晰、主体分离，严格执行业务项目利益冲突回避制度，确保委托主体与绩效管理对象相分离。严格按《意见》规定的范围执业，主要承担事前绩效评估和绩效目标及指标审核、绩效指标和标准体系制定、预算绩效管理理论与实务相关课题研究。不得接受委托禁止事项，如绩效目标管理环节的绩效目标及指标设定等属于预算部门或单位强化内部管理的事项，原则上不得接受全部委托，可以协助委托方完成部分事务性工作。

2、加强骨干人员的能力培养。为人大机关、财政部门、预算部门提供预算绩效目标管理的专业服务中，对第三方机构执业人员的要求很高，要助力人大机关进行依法监督，协助财政部门进行管理，帮助预算部门设置目标，服务不同对象要有不同的执业定位和业务能力要求。因此，在接受委托事项开展具体工作前，要对参与预算绩效管理事项的人员进行重点培训，特别是项目负责人和骨干人员要加强绩效管理理论的学习，结合承接的具体事项聘请有实践业务经验人员进行分享，提升执业人员的整体业务水平。

3、提高受托服务的成果质量。不同受托事项有不同的质量要求，第三方机构应该规范受托服务事项的业务流程，对接受委托的绩效管理项目，严格按工作流程开展，组织具有相关专业领域特长的工作组，选派具备资质的骨干负责制定实施方案；组织专家组对实施方案和评价指标进行审核，得到委托单位认可后再开展工作；具体实施中加强过程监督和质量检查，评审报告反复沟通后再定稿；透彻分析存在的问题及原因，确保绩效评审的针对性；全面提炼改进建议，确保评审报告的可用性。

总之，预算绩效目标管理是一项系统性工作，在区分各方责任的基础上，只有四维联动、形成合力，才能确保前进有道、引擎有力、鞭策有效、保障有方，才能将预算绩效目标管理工作驶向理想境地。