党的十九大以来我国税收改革主要成就与展望

●曾康华 张 婷 吴 佳

一、党的十九大以来所面临的宏观社会经济环境

（一）中国全面建成小康社会

党的十九大报告深刻指出，中国特色社会主义进入了新时代的关键时期，标志着我国正式进入了全新的历史发展方位，即将实现第一个百年奋斗目标，这一政治判断的认知对于党和国家事业发展具有重大而深远的意义。自从党的十八大召开以来，以习近平同志为核心的党中央，深入贯彻实施习近平新时代中国特色社会主义思想，从经济、政治、文化、社会以及生态文明建设等多个领域坚持和发展中国特色社会主义，推动党和国家实现了历史性变革，中国特色社会主义由此进入了全面建成小康社会的决胜期。

进入全面建成小康社会的决胜期，实行税收改革必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，探索新时代税收思想体系和税收治理规律，顺应新时代国家治理现代化的新要求，以税收现代化建设为核心，深化税收制度改革，扎实构建高效安全的税收征管格局，走好新时代税收改革之路。

（二）国际税收改革新动向

随着经济全球化发展的不断深入，世界各国间的经济合作日益紧密，越来越多国家的经济活动通过互联网紧密连接，逐渐形成庞大的世界经济命运共同体。一直以来，跨国公司为实现国际避税，利用转移定价等行为将利润转移到低税率国家，给所在国和利润来源国都造成了巨大的税收损失。近年由于数字经济的兴起，许多企业不再依赖于实体生产经营，避税问题变得更加严重。

此次国际税收改革历经5年，终得其果。改革其一旨在确保最大的跨国公司在国家间能够更公平地分配利润和征税权，为没有设立实体经营场所和营业机构的跨国公司其税收来源国行使税收管辖权提供了可能；改革其二是引入了全球最低税率，即跨国公司应当承担的最低税负。这一项改革将彻底终结不同国家吸引外国投资的低税率竞争，从根本上解决跨国公司的国际避税问题。对我国而言，要正视此轮国际税收改革可能带来的变化，结合本国国情进一步深化税制改革。

（三）新冠肺炎疫情引发巨大冲击

2019年底，突如其来的新冠肺炎疫情爆发，病毒迅速蔓延至全球几乎所有国家和地区，对各国企业及居民的生产、生活造成了巨大的影响，世界经济损失难以估量。2020年中国是世界主要经济体中唯一实现经济正增长的国家。疫情当下，我国政府坚决落实疫情防控政策，坚持人民至上，生命至上的理念，切实地保障了国家和人民安全。但与此同时，众多中小企业受到疫情的强烈冲击，蒙受了巨大的资金压力，尤其是餐饮、旅游、娱乐等与人口出行量密切相关的行业，在疫情期间出现了大规模的倒闭。面对如此严峻形势，政府通过发行抗疫特别国债用以支持疫情期间的经济发展，还制定了一系列针对小微企业的税收优惠政策，帮助企业渡过难关。

二、党的十九大以来税收改革的主要成就

2017年10月党的十九大召开，这次全会贯彻新发展理念，在深化供给侧结构性改革的前提下，着力构建现代化经济体系，并对现代财税制度的建立作了全面部署，要求深化税收制度改革，健全地方税体系。

（一）税收改革助力新时代经济建设

1、减税降费力度不断加大。党的十九大召开以来，国家为了适应国内国际经济发展的客观需要，激发市场活力，特别强调调动企业的积极性，进一步促进企业的创新研发、技术进步和居民就业，针对企业尤其是中小企业实行的减税降费改革力度不断加大。例如，2018年起，允许企业将不超过500万元的设备、器具等一次性计入当期成本、费用，在应纳税所得额中予以扣除，企业的研究开发费用税前加计扣除比例由50%提高到了75%，2021年进一步除烟草制造业外的制造业企业加计扣除比例提高到了100%。调整固定资产加速折旧税收优惠待遇的适用范围，从原先部分重点领域拓展到全部制造业。企业参加雇主责任险、公众责任险等责任保险，按照规定缴纳的保险费准予在企业所得税税前扣除。对企业社会保障基金有关投资业务的各环节收入实行免税政策。

在增值税方面，统一小规模纳税人的标准为年应征增值税销售额500万元及以下，逐步提高征税起点，将原先月销售额3万元以下的起征点分步调整为15万元以下。分两次下调了增值税的基本税率，其中2018年规定纳税人发生增值税应税销售行为或进口货物，原适用17%和11%税率的，分别调整为16%和10%；2019年深化增值税改革，税率在原基础上调整为13%和9%。2020年起降低征收率，对增值税小规模纳税人适用3%征收率的应税收入，减按1%的税率征收。增值税改革是近年中国税收改革中范围最广、影响最深的项目，2018年至2020年三年为企业和个人减税降费规模约6.26亿元，切实减轻了中小微企业的税收负担，大大减少了企业在资金方面的后顾之忧。

2、多措并举激发市场活力。近年经济下行压力不断增大，为扶持中小微企业的发展，财政部出台了一系列税收优惠措施。在所得税方面，从2018年开始，对年应纳税所得额在300万元以下的小型微利企业和个体工商户采取了不同程度的所得税优惠政策，2021年又在现行普惠性税收优惠政策基础上，再减半征收企业及个人所得税。为应对疫情冲击，2020年以及2021年第四季度，发布公告中小企业可以申请延缓缴纳所得税费。

在关税方面，2018年我国进口关税的平均税率从9.8%降到7.5%，降低国外产品进口关税，显著增加了消费者的选择便利和产品效用，一定程度上激发了我国本土产业的竞争意识，有利于提高企业产品质量，增强国际市场竞争力。

（二）税收改革助力新时代税收法制建设

税收法定是我国宪法确立的一项重要原则，也是税收立法的基本原则。“落实税收法定原则”最早在党的十八届三中全会上正式提出，2016年底全国人大常委会已经通过了《环境保护税法》；党的十九大进一步提出要深化税收制度改革，落实税收法定原则由此进入冲刺阶段。

1、税收法律体系得到进一步完善。党的十九大召开以来，中国税收立法的步伐不断加快，全国人大常委会先后制定并通过了8部税收法律。至此，我国已有12个税种实现了单独立法，体现了国家对税收立法工作的高度重视，同时也是税收工作坚持新时代全面依法治国的基本遵循。

上述提到近年来人大制定通过的8部税法，均是在原暂行条例的基础上上升为法律：

2017年12月27日，第十二届全国人大常委会第三十一次会议通过了《中华人民共和国船舶吨税法》《中华人民共和国烟叶税法》，自2018年7月1日起施行。《船舶吨税法》规定，自中国境外港口进入境内港口的船舶为应税船舶，应当依法缴纳船舶吨税。《烟叶税法》规定，在中国境内依据烟草专卖法收购烟叶的单位为烟叶税的纳税人，计税依据为纳税人收购烟叶所付的价款，税率为20%。

2018年12月29日，第十三届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国车辆购置税法》《中华人民共和国耕地占用税法》，分别自2019年7月1日、2019年9月1日起施行。《车辆购置税法》规定，在中国境内购置汽车、有轨电车、汽车挂车以及排气量超过150毫升的摩托车的单位和个人为法定纳税人，都应依法缴纳车辆购置税。《耕地占用税法》规定，纳税人包括在中国境内占用耕地建设建筑物、构筑物以及从事非农业建设的单位和个人，根据实际占用的用于种植农作物的土地面积作为征税依据。

2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国资源税法》，自2020年9月1日起施行。《资源税法》规定，凡是在中国领域或归属中国管辖的海域开发应税资源的单位和个人，均须依据本法缴纳相应资源税。

2020年8月11日，第十三届全国人大常委会第二十一次会议通过了《中华人民共和国契税法》《中华人民共和国城市维护建设税法》，自2021年9月1日起施行。《契税法》规定，在中国境内转移土地或房屋权属的承受方应依法按照转移合同的成交价格缴纳契税。《城市维护建设税法》规定，城市维护建设税的纳税人包括所有中国境内缴纳增值税和消费税的单位和个人。

2021年6月10日起，第十三届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国印花税法》，自2022年7月1日起施行。《印花税法》规定，印花税的纳税人包括所有在中国境内书立应税凭证、进行证券交易以及在境外书立在境内使用的应税凭证的单位和个人。

2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）。房地产税再次成为人们关注的焦点。

2、税收征管变革稳步推进。2021年3月，中办、国办印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，这是继国税地税的“合作”“合并”变革阶段后的第三次税收征管变革。其中，2018年中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》，强调要为纳税人和缴费人提供更加便利的征纳服务，推动我国构建起优化高效统一的征管体系。这一方案的实施，大大提高了我国税收征管效率，降低了各级税务机关征纳成本，对国家治理产生了多方面的积极影响。2021年税收征管的第三次变革，针对执法、服务、监管多个环节提出了具体的变革措施，旨在推进全方位的系统优化，变革力争2022年能在税收执法规范性、税费服务便捷性、税务监管精准性等方面取得重要进展。

税收征管变革的稳步推进，一方面有力地提升了税收治理效能，顺应了广大纳税人缴费人的期盼，有助于提高人民的税法遵从度和社会满意度；另一方面，税收现代化程度的提高，显著提升了税收征管效率，为推动经济高质量发展和实现国家治理现代化提供了更好的服务与支持。

（三）税收改革助力新时代和谐社会建设

中国特色社会主义制度要求坚持以人民为中心，这在党的十九大提出的“十四个坚持”中亦有所体现。人民群众是税收来源的最终创造者，国家的税收归根结底是取之于民，用之于民，新时代我国的税收改革中要坚持人民至上，着力提高人民的可支配收入，保障和改善民生。

1、个人所得税制度改革取得突破性进展。2018年，基于减轻税负和改善民生的目的，全国人大常委会对《个人所得税法》进行了第七次修正，并于2019年1月1日起开始施行。改革内容主要聚焦在以下方面：一是完善了个税纳税人的规定，将区分是否为居民个人的境内居住时间标准由1年调整为183天；二是将部分个人所得调整为综合所得，缴纳方式由按月、按次计征调整为按年计征；三是优化了税率结构，加大了中低级税率所使用的应纳税所得额的级距；四是对税前扣除的规定予以完善，规定了综合所得的基本减除费用为每年6万元，并在此基础上增设了6项专项扣除。

通过此次改革，个人所得税的征纳环节得以简化，为纳税人提供了极大便利。同时，个人所得税税制结构的调整一定程度上发挥了税收对收入分配的调节作用，对于促进全体人民的共同富裕具有深远意义。

2、教育、养老、医疗等基本公共服务。党的十九大以来，针对社会民生的税收变革除了个人所得税改革外，税收部门还对教育、医疗、衣食住行等方面实行了许多便民性的举措。其中，为了支持住房租赁市场发展，2019年开始实施公共租赁住房优惠政策，2021年又进一步完善了相关税收政策，规定住房租赁企业出租住房给个人的增值税率减按1.5%计征。为落实做好城乡居民基本医疗保障工作，近年多次提高基本医保筹资标准，扩大医保的支付范围。针对普遍存在的养老问题，国家税务总局于2019年发布对养老机构免征增值税的通知，优惠范围包括依照老年人权益保障法依法办理登记，并向民政部门备案的为老年人提供集中居住和照料服务的各类养老机构。2021年是“十四五”的开局之年，为支持科教事业良性发展，2021年10月，财政部、海关总署、税务总局联合发布了第一批科技创新进口税的免税清单，即对高校、科研机构等进口国内无法生产或无法满足所需性能的各种科学研究、科技开发教学用品，予以免征进口关税和进口环节的增值税、消费税。

（四）税收改革助力新时代生态文明建设

“绿水青山就是金山银山”，意为在发展经济的同时要兼顾生态环境保护，进入新时代以来，世界范围内主张绿色健康发展的经济理念层出不穷。党的十九大报告中提出“坚持人与自然和谐共生”，明确了新时代生态税收和绿色税收的要求，几年里我国陆续开展了多项生态文明建设的渐进式税收改革工作，促进了绿色生产与消费。

截至目前，我国绿色税收体系建设还处于初级阶段，税种单一，只设立有环境保护税和资源税两个税种。其中，环境保护税于2018年开始正式施行，这是我国建立绿色税制的起点，对降低环境污染物的排放和推动社会生态文明建设发挥了一定的积极作用。从税收收入来看，截至2020年，我国环境保护税征收累计达631.5亿元，其中2020年收入207亿元，相比2019年环保税收入有所下降。

此外，在2016年改革的基础上进一步扩大了征税范围，《资源税法》自2020年9月开始施行。资源税的开征，通过对开发自然资源的企业单位和个人施加一定的税收代价约束，有效提高了我国自然资源的利用率，推动开源节流，有效促进了我国经济绿色健康发展。

三、未来税收改革展望

（一）调整税负推动经济高质量发展

当今世界正经历百年未有之大变局，公共危机事件频发，造成经济下行压力不断增大。为了减轻市场主体税负，促进企业积极创新，近年来减税降费的广泛推行取得了显著成效。站在新的历史起点上，未来对企业减税让利还有没有空间？答案是肯定的。从近年来减税降费的规模可见一斑，企业作为市场经济的主体，减税降费政策的实施大大减轻了税收负担，更多的资金投入创新研发，开辟新的产品渠道，为经济高质量发展提供了可能。另外，考虑到公共财政收入可能受困的问题，为企业让利的未来会提供更多的增长空间。例如，减税降费、企业发展、公共收入可以形成一个良性循环。推进减税降费的深入实施，有利于促进创新，使企业得以健康持续发展，使财政收入来源更加稳定，形成长久的可持续收入空间。随着税收制度的不断发展和税收征管体系改革的逐步推进，政府税收范围不断扩大而征税成本有所降低，也在一定程度上保障了公共收入的稳定增长。

（二）深化落实绿色税收体系实现碳中和

当前，全球气候变暖的趋势已经严重威胁到世界各国的生存和发展，作为负责任的大国，中国在世界面前作出承诺，在2060年实现碳中和的目标。围绕这一目标，2021年中共中央、国务院发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，明确了新时期实现“双碳”目标的总要求和总路线。实现“双碳”目标，财税政策支持尤为重要，未来我国要在合理调整产业能源结构的前提下，适时推出碳税。

当前，我国正处在实现工业化的后期，总能源消耗远高于世界平均水平，且更加偏重于煤炭资源，能源结构不尽合理，使得我国实现“双碳”目标的任务十分艰巨。碳税是专门针对碳排放且以二氧化碳排放量为征收对象的税种。碳税的开征会显著提高主体的碳排放成本，推进减碳减排的顺利实施。目前，我国现行税制中已经包括资源税、成品油消费税等绿色税收相关的税制基础，在整合现有税制的基础上开征碳税，不仅能在一定程度上加快我国实现碳达峰碳中和目标的进程，还可以进一步厘清现有税收政策体系，从而对未来绿色税收体系发挥持续性的积极作用。

（三）继续推进税制改革

1、房地产税。2021年是实施“十四五”规划的第一年，从2021年10月下旬全国人大常务委员会发布的《决定》来看，“十四五”期间我国扩大房地产税的试点即将实施。深层原因来讲，这次房地产税的扩大试点有以下几个方面的考虑：（1）完善税制体系。即税制建设要按照规范化、制度化、法制化的要求，构建具有中国特色的现代化税制体系。（2）稳定地方财源。通过房地产税改革和对民居房产开征税收，可以为地方政府提供一项稳定的收入来源。（3）调节财富，为实现共同富裕提供制度保障。

从长远来看，开征房地产税的影响是巨大的；但从短期看，这种影响是渐进性的，因为人们从认识、熟悉到接受有一个过程，政府开征房地产税必然是循序渐进，国家改革是按照渐进性的思路进行，房地产税的改革也不例外。若房地产税试点在“十四五”期间实施并逐渐推广，则与此相对的赠与税或继承税也将提上议事日程。

2、社会保障税。2020年中国全面建成小康社会，意味着中国摆脱了绝对贫困，进入了中国特色社会主义发展新时代。毫无疑问，在新时代的条件下，中国业已建成了全球规模最大的社会保障体系，但是要维系如此庞大的社会保障体系的运行，没有坚实的财力保证难以为继，我国现阶段社会保障基金的筹资方式主要通过征收社会保障费来维持，这与中国现代化的社会保障体系不相匹配。因此，对社会保障费的改革势在必行，改革的目标就是在适当的时候实施社会保障税。

3、消费税。消费税属于调节性的税种，在引导人们消费方面发挥着积极作用，新时代中国消费税改革主要是结构性调整，未来可以进一步调整消费税的征税范围，例如将未列入征税范围的奢侈品、高档消费品列入征税范围内，增设合理的消费税征税项目。此外，为了加大税收调节力度，未来消费税改革可以适当提高征税奢侈品、高档消费品的现行税率，进一步提高消费商品成本以遏制不利的高消费。

4、个人所得税。个人所得税已经成为中国税制中的一个主要税种，为了进一步发挥个人所得税的收入分配调节功能，个人所得税应进一步扩大征税范围，将原先经营所得、财产租赁所得以及财产转让所得纳入综合所得进行征税，尽管这种征收模式会增加征管难度，但在体现税收公平原则方面能发挥较好的作用，更符合全体人民共同富裕的理念。同时，未来要继续完善税前扣除改革，对专项扣除、专项附加扣除以及法定扣除各项间的规定实行进一步的梳理和规范。最后，我国个人所得税边际税率偏高，个人所得税的免征额也要适时调整，未来在综合考虑宏观税负和经济运行的前提下可以适当降低税率标准和提高免征额。