党的十九大以来现代财税体制改革回顾与展望

●李旭红 刘启帆

党的十九大以来，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，财税体制改革也随之发生根本性的变化。我国通过预算改革、税制改革等多种方式积极推进现代财税体制建设，取得了显著成效，促进了我国经济社会发展。

一、党的十九大报告明确建立现代财税体制的意义

党的十九大报告明确了深化财税体制改革的三大任务：一是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；二是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理；三是深化税收制度改革，健全地方税体系。建立现代财税体制意义深远，具体而言，包括以下几个方面：

（一）建立现代财税制度是现代财政的职能所在

现代财政具有保护性、生产性、分配性的职能，传统财政理论强调财政的作用为弥补市场失灵，而在新的经济形势下，现代财政制度是国家治理体系的重要一环，不应局限于弥补市场失灵，更需要作为构建公共秩序的基础性制度，不断推动秩序的完善。

（二）建立现代财税制度是全面深化改革的必然要求

一方面，社会制度需要在文明形态的变化中动态地变革，以跟上风云变幻的时代步伐。随着我国进入新发展阶段，面临百年未有之大变局，财政税收制度有必要随着经济形势的变化适时而变；另一方面，我国全面深化改革已经进入“深水区”，财政税收领域在经济高速发展下积累的一系列问题成为制约我国发展的“难啃的骨头”，是全面深化改革下一步必须面对的挑战。

（三）建立现代财税制度是完善国家治理体系和提升国家治理能力的应有之义

作为由国家强制保障的特殊分配关系，财政税收制度调整影响着国家和个人之间的分配关系，规范着双方的权利和义务。良法善治的财政税收制度不仅造福人民群众，也凸显国家治理体系和治理能力现代化的水平，为广大发展中国家探索财税制度改革新道路，解决财税制度遗留问题提供“中国经验”。

（四）建立现代财税制度是共同富裕目标的制度基础

习近平总书记强调，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。共同富裕不会自动实现，促进共同富裕，要处理好起点公平、机会公平和结果公平之间的关系。公平的内核嵌入在现代财税制度建设中，现代财税制度所强调的提高直接税比重，完善所得税制等措施，都旨在缩小贫富差距，维护实质性公平。

（五）建立现代财税制度是应对外部不确定性的必要对策

党的十九大以来，新的国际秩序和新的国内发展格局在不断重塑。随着中国的大国地位不断凸显，中国在世界舞台上的权利和义务也在不断增加。近年来世界经济增长的预期不断下降，中国作为二十一世纪拉动经济增长的重要贡献者，肩负着推动世界经济发展的大国责任。建立现代财税制度，是应对国内外多重冲击必要的制度性安排，是充分发挥我国在全球治理中的制度优势，提高我国各行业在全球价值链中的地位，更好地参与全球治理的必经之路。

二、党的十九大以来我国现代财税体制改革的主要举措

党的十九大以来，我国主要从预算改革、税制改革和财政关系改革三个方面积极推进现代财税体制建设。

（一）大力推行预算管理改革

在预算绩效管理方面，党的十九大以来，以《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》为引领，地方政府积极推动预算绩效管理改革实践，在包括预算目标设计、预算执行监管和预算执行绩效评价等多方面进行大胆尝试。2020年2月，财政部出台《项目支出绩效评价管理办法》，在原有暂行管理方法的基础上，进一步设置了绩效评价指标和规范，明确了绩效评价方法的应用规范；同年8月，《中华人民共和国预算法实施条例》修订，预算绩效评价有了更明确的依据，为各地政府预算绩效改革指明了方向，绩效评价的标准化程度进一步提高。

在预算监管方面，智能化、全方位的预算监管体系初见雏形。党的十九大以来，全国人大预算联网监督系统（一期）正式上线并在多地实践中不断改进，催生了一系列结合大数据、互联网等新兴技术对预算进行审查的创新方案，预算监管的智能化水平进一步提升。同时，进一步强化了全国人大的监管、审查责任，联动各政府部门配合人大对预算过程进行全口径的审查和全过程的监管，其中重点强调了审计机关的作用，明确了各级政府和审计机关的审计监督职责，与本级人大形成监督合力。各级审计机关与各级人大的关联更加紧密，审查的范围更广，力度更严。

在预算透明度方面，党的十九大以来，预算公开的深度、广度和精度均得到了提高，公开信息进一步集成化。2020年《中华人民共和国预算法实施条例》修订，预算公开披露要求进一步提高。修订的内容包括进一步扩大预算公开的主体范围，补充了社会保险基金预算编制的具体办法，并要求本部门及其所属单位的项目支出和基本支出、预算拨款收入和其他收入均需要公开预算信息，明确预算草案的报表格式和编报方法等。此外，各地方政府的预算平台集成化水平也得到了显著提升，社会监督的渠道有所扩展，监督权的行使更加便捷。

（二）深入开展税制改革

在增值税方面，党的十九大以来，我国进一步深化增值税改革，下调增值税标准税率至13%，提高小规模纳税人起征点，助力企业降低经营成本，推动制造业转型升级。2019年发布了《增值税法征求意见稿》，为增值税立法作准备。增值税是占我国税收收入比例最高的税种，在党的十九大强调全面落实依法治国的目标下，《增值税法征求意见稿》的颁布，促进税收法定工作落实，对落实依法治国实践具有重要意义。2020年，我国针对增值税作出阶段性税收优惠政策安排，包括小规模纳税人增值税率下调，部分地区和行业免征增值税等措施，以应对新冠肺炎疫情带来的冲击。

在企业所得税方面，2017—2018年全国人大常委会通过《企业所得税法》的修正，十年来首次修订《企业所得税法》，对个别税法条款进行修改，明确了税前扣除和小微企业的免征减征等税收优惠，激发了微观市场主体的活力，进一步完善了我国企业所得税制。2019—2021年，企业所得税优惠政策的精准性和普惠性愈发凸显，小微企业门槛进一步降低，高新技术企业范围进一步扩大，制造业研发费用加计扣除比例上升等优惠政策出台，阶段性和制度性安排齐头并进。

在个人所得税方面，党的十九大以来，《个人所得税法》迎来重大变革。《个人所得税法修正案》正式实施，修正案对包括征收制度、基本减除费用和扣除项目在内的多项规定进行改革，在新经济形势下进一步强化个人所得税的职能。修正案首次在我国个税领域应用综合征收制度，将工资、薪金所得、劳务报酬所得等劳动所得纳入综合征收范围，同时扩大最低三档税率的级距，增强了个人所得税的累进性，有利于个税发挥其调节收入分配公平的职能；确立了与民生息息相关的六项专项附加扣除项目，综合考虑了不同家庭和个人的情况，立法更加人性化；提高基本减除费用，以适应当下经济发展水平。此外，还扩充了反避税相关的规定，进一步规范了境外个人收入的征管。

在绿色税制方面，现代绿色税制雏形显现。2018年1月1日，《环境保护税法》正式生效，作为我国第一部明确以环境保护为主要内容的税法，环境保护税法为绿色税制建设提供了基础。2020年，财政部、税务总局、工业和信息化部明确了新能源汽车阶段性免税，进一步引导汽车消费向清洁能源汽车转变，驱动汽车行业向新能源转型升级；2020年9月，《资源税法》正式实施，明确了应税资源的具体范围，丰富了环境税收治理体系，增强了税收调节资源配置的能力。环境保护税、车辆购置税、资源税和消费税等具有绿色性质的税种相互配合，共同在环境保护、节约资源等方面发挥重要作用。

在现代税收征管方面，党的十九大以来，我国完成了全国省级及以下国税地税机构的合并，精简、集约的税务机关为税收征管体系的现代化进程奠定了制度基础，使大数据、云计算等新技术在税收征管中的应用更加便捷。同时，我国积极推动税收信息化建设，税收征管的智能化程度大幅提升，拓展了200多项非接触式办税业务，减少了纳税人的遵从成本，提高了纳税服务的质量。此外，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，明确了我国第三次重大税收征管改革的任务，将通过“以数治税”“合成”等方式，全面推进我国智慧税务建设，以人民为中心，全面提升我国税收治理能力以及纳税人缴费人的满意度。

（三）逐步落实央地政府财权与事权划分和支出责任改革

在中央和地方政府事权划分和支出责任方面，党的十九大以来，我国逐步明确了中央和地方政府事权的范围，理顺地方和中央政府的责任关系。一方面，对主要领域的责任进行界定，将与人民生活息息相关的基本公共服务事项纳入改革范围，发布医疗卫生、教育等领域的财政事权和支出责任划分改革方案，切实改善了这些领域中央和地方政府之间职能不清晰、行政效率较低的情况，为后续全领域的改革方案提供先进经验；另一方面，初步建立了基本公共服务保障标准体系，多项公共服务制定了统一的基础标准，明确了央地政府的清单管理制度。此外，逐渐完善转移支付制度，建立由一般性转移支付、专项转移支付和共同财政事权转移支付相结合的转移支付制度，并针对2020年新冠肺炎疫情带来的变化，设立特殊性转移支付，财政转移支付的精度和广度不断提升，事权共同负担的范围不断扩大，有效地减轻了地方政府支出压力，加强了央地财政联系，调动中央和地方的积极性。

在中央和地方财权划分方面，党的十九大以来，为改善地方政府财政来源较单一、地方债务风险激增等地方财政问题，我国在税收立法、金融监管等方面采取了一系列改革措施，财权划分更加规范、科学。一方面，赋予地方政府一定程度的税权，契税、资源税等税种允许地方政府留有一定自主决定权，包括规定地方可以在3%至5%之间确定契税税率，资源税中部分资源采取幅度税率等可以在一定区间内因地制宜地调整的事项，提高地方政府发展经济的积极性；另一方面，地方债务融资机制进一步健全，政府债务风险有所降低。一是拓展了地方债务融资的渠道，进一步细化专项债，并适度放开重大公益性项目的融资权限，允许专项债作为部分资金来源；二是对地方债务融资的监管加强，出台了资管新规等一系列金融监管文件，城投非标融资进一步收紧，适度压缩信托贷款规模，严格控制信托贷款通道，以《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》为源头，清理实质为变相举债的PPP项目，明确PPP项目范围。

三、深化现代财政税收体制改革的展望

2022年我国进入重要的改革攻坚期，一方面面临着需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力；另一方面，我国财政风险也开始受到广泛的关注。在此背景下，应注重结合国家改革发展的需要，深化财税体制改革，并提升财政政策的效能，具体可以分为以下几个方面：

（一）继续推行减税降费

党的十九大以来，我国大力推行减税降费，减税降费规模不断扩大，在2019年和2020年达到2万亿元以上。诸如降低增值税税率、上调增值税小规模纳税人起征点、进一步扩大小微企业所得税优惠政策覆盖面、不断加大研发费用加计扣除比例等减税降费举措，从生产、销售等各个环节力保有效降低市场主体税负，对于缓解微观市场主体融资问题等资金压力，激发市场主体发展活力等方面发挥了重要作用。特别是疫情期间，一系列阶段性减税降费政策及时落地，支持企业复工复产、纾解企业困难、提振市场信心，保障经济平稳运行。而随着我国进入改革攻坚的关键时期，面对复杂严峻的国际和国内形势，应进一步发挥财税政策对宏观经济的调控作用，提升财政政策效能，积极有效地推进减税降费，通过更具精准、普惠性的税收优惠政策助力我国经济蓬勃发展。具体来看，可以分为以下几个方面：

1、进一步强化对微观市场主体的税收支持力度，培育和扶持中小微企业发展。中小微企业作为市场主体中的重要组成部分，一直受到国家的高度重视，近年来我国不断加大对中小微企业的支持力度，切实降低了其经营成本。如近期国家出台的缓缴制造业中小微企业第四季度税费的政策，缓解了广大企业的燃眉之急，提振了市场主体的信心。而面对经济下行的压力，我国将面临更为重大的责任，在此基础上可以进一步考虑扩大针对中小微企业的优惠政策力度和政策覆盖面，给予更广大中小微企业政策支持。当然，在这一过程中应注意加强优惠政策的资格认定等管理工作，降低投机分子避税的动机，科学有效地管理及扶持小微企业的发展，从而夯实中国经济发展的基础。

2、积极将财税优惠政策与国家发展战略相契合，为绿色环保及科技创新等提供有力支撑。一方面，为支持我国绿色发展，实现双碳目标，应加大对新能源等的税收优惠，减轻节能环保企业等的税收负担，鼓励企业绿色创新发展；另一方面，可以通过进一步扩大研发费用加计扣除适用范围，考虑将制造业的研发费用加计扣除比例优惠政策扩展到更为广泛的行业等，从而促进更广泛的市场主体进行科技创新，此外，制造业作为我国实体经济的重要支撑，可以进一步加大增值税留抵退税范围等，促进制造业的转型升级，支撑我国经济高质量发展。

3、注意阶段性政策的有序退出，保障财政可持续性。疫情期间我国政府出台了一系列阶段性优惠政策，有效降低了企业的负担，然而需要注意的是，如果这些临时性的政策长期存在，将降低财政效率且在一定程度上增加财政风险。因此，应根据经济发展的情况，适时调整阶段性政策，做到有针对性地延续和退出，规避不必要的财政风险，增强财政可持续性，提高财政相机决策机制的效率。

（二）健全地方税体系建设

随着百年未有之大变局带来的不确定性愈发凸显，全球经济短时间内难以恢复到疫情前的势头，而地方财政来源却没有随着面对不确定性需要提供的公共服务加码而增加。面对愈发紧迫的地方政府财权与事权不匹配问题，地方税体系的建立十分关键，尤其是保障地方财政可持续发展，维持地方政府服务的重要举措，因此，健全地方税体系应成为未来工作的重点，可从以下方面探索：

1、进一步落实税收法定原则，加快地方税立法。目前，我国已有12个税种实现立法，增值税、消费税立法征求意见稿陆续出台，未来房地产税、土地增值税等其他税种的立法工作也需要进一步落实。由于各个地方的基础情况不同，地方政府需要因地制宜，结合当地实际情况对地方税种的立法进行合理的制度安排。因此，可以考虑适度扩展地方政府的税权，以平衡地方政府财权与事权之间的差异。目前已有如环境保护税、契税等税法中的部分条款规定了地方政府的税权，但由于其规模较小，所发挥的作用仍有局限。未来需要进一步巩固税收立法成效，落实税收法定制度性安排，强化地方政府税权。

2、考虑改革税收分享原则，试点推广消费地原则。目前我国的增值税仍以生产地原则在地区间分享，而生产地原则存在着一系列不足，扭曲了增值税的地区分布，不利于刺激投资，激励地方政府要求跨省经营企业在当地注册，激发多重注册问题，增加税务机关税收管理成本和纳税人的遵从成本。而消费地原则将政府激励的重点由生产向消费转移，从企业向个人转移，可以以消费逆向牵引生产变革，使产品供给更具针对性和精确性。并且，由于消费地原则不再需要将生产厂商固定在当地，可以有效地减少恶性财税竞争，有利于矫正企业布局的扭曲，缓解地区间发展不平衡。未来可以考虑在部分经济较发达地区试点消费地原则，建成更加科学的地区税收分享制度。

3、简税制、宽税基，涵养地方税源。“简税制、宽税基”是我国税收制度的重要原则，在今后的税制改革中仍然发挥着指导作用。由于目前地方税占地方政府收入来源的比重仍较为有限，而地方政府需要提供的公共产品和服务却在增加，政府为了促进经济增长，履行提供公共产品和服务的义务，有时会采用举债或者过头税等方式。有鉴于此，拓宽地方税税基则有利于保证地方税收，涵养地方税源。拓宽税基可以考虑适当扩大资源税覆盖范围，将部分稀有金属进一步纳入征收范围，扩充环保税征税范围等方式。而简化税制则是从降低税收遵从成本的角度，降低纳税人税负，激发市场主体经济活力。

（三）完善直接税改革

完善直接税制度并逐步提高其比重是优化税制结构的必要途径，也是强化税收调节功能，促进税收公平，助力共同富裕目标实现的有力途径。我国目前税制结构以流转税为主，在保障收入的同时，由于流转税的税率通常是固定的比例税率，且征税对象为商品，而个人消费商品的意愿随着收入提高而不断递减，因此流转税呈现较强的累退性。相对应地，所得税在收入环节征税，且采用超额累进税率计税，可充分发挥税收调节收入分配的职能，有助于缩小收入差距。因此，展望未来，应注重提高所得税比重，进一步健全以所得税等为主体的直接税体系。

1、强化企业所得税的再分配调节机制，助力营造更为公平良好的营商环境。包括加大对欠发达地区的支持力度，通过投资抵免等形式的税收优惠政策鼓励社会资本投资欠发达地区，同时加大对欠发达地区的转移支付力度，改善我国区域间收入分配差距较大的现状，促进区域经济协调发展。此外，可以进一步强化企业所得税在深化改革开放和发展中的作用，对横琴粤澳深度合作区、海南自贸港等设置因地制宜的税收优惠政策，迎合新发展阶段下经济高质量发展的现实需要。

2、进一步健全个人所得税法，深化税收促进收入公平的职能。我国个人所得税法迈出了综合与分类相结合的关键一步，增加了专项附加扣除，并拉大了税率级次，大大提高了税收负担分配的公平。但我国个人所得税仍有很大的改革空间，个人所得税是直接税的主要税种，进一步完善个人所得税制是健全直接税体系的关键。下一步，应着重于建立促进形成橄榄型收入结构的税收制度，具体而言，在继续降低低收入人群收入负担的基础上，增大对资本所得的税收管理，改善目前我国相对较低的消极所得税率，激发个人积极劳动，促进经济良性发展，提高个人所得税在税收收入中的比重，从而提高直接税的比重。此外，应重点研究如何降低中等收入人群的所得税负担，如通过降低税率级次，增大扣除等方式，促进中等收入人群规模的扩大。

（四）深化预算管理制度改革

目前我国财政仍面临“紧平衡”的紧张状态，为实现财政“逆周期”发力，需要采取更有针对性的财政政策措施。而深化预算管理制度改革和完善地方主体税种是一枚硬币的正反面，可以分别从节流和开源的角度为财政问题创造突破口。

1、强化预算绩效管理。目前的预算绩效管理主要还是由财政部推动，缺乏和其他部门的联动，绩效监督的覆盖范围仍然有限，且绩效评价的激励作用仍然较小。因此，预算绩效管理首先需要加快一体化改革，将现代信息技术应用与预算制度改革紧密结合，强化各级人民代表大会、财政部门、税务部门、审计部门等部门的信息交互；其次可以考虑借助第三方机构的力量，通过第三方机构参与政府部门预算管理工作，为预算管理改革注入市场化活力，提升预算绩效评价质量；此外还应考虑提高预算绩效评价结果与行政绩效、干部考核的相关性，促进各部门、地区领导提高对预算管理的重视程度。

2、规范地方政府债务管理。地方债既是地方政府筹资的重要手段，也是拉动GDP增长的重要力量，是“逆周期”财税政策的重要内容。党的十九大以来，我国政府地方债券累计发行超过26.5万亿元，随着近几年地方债规模的迅速扩大，地方债的风险防范也愈加重要。应建立与债务承受能力、风险水平及债务管理能力相匹配的地方债务管理机制，建立切实有效、依法确立的地方债违约处置机制。

3、推进财政支出标准化。标准是制度构建的基础，高水平的标准化制度是国家治理能力现代化的标志，财政支出标准化是现代财税制度建设的关键步骤。推进财政支出标准化，一方面需要完善财政支出标准事中、事前、事后的动态调整体系，进一步提高支出标准的制定水平，利用大数据、人工智能等新兴技术，基于过去的支出水平和各种贡献要素进行科学预测；另一方面需要考虑落实财政标准审批的制度性安排，制定阶段性的财政支出标准建设计划，并考虑简化一部分应急支出审批，设置专门的应急专项储备基金等。