加强社保费征管部门间协同共治的必要性及可行性研究——基于河北省保定市三区县的调研分析

●臧建文 李 墨 刘冬云 马晨萱

社会保障是现代福利国家的重要标志， 社会保险作为社会保障体系的核心构成，其筹资、支出等经办管理事项，与民生福祉、社会稳定、营商环境息息相关。 2021 年2 月，中共中央政治局就完善覆盖全民的社会保障体系进行集体学习，习近平总书记指出：“我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段……要强化问题导向，紧盯老百姓在社会保障方面反映强烈的烦心事、操心事、揪心事，紧盯制约社会保障体系建设的硬骨头， 不断推进改革。 ”

自社会保险费征收统一划归税务部门改革基本完成以来， 税务部门的职责进一步拓展，由“征税为主”向“税费皆重” 转变， 服务13 亿纳税人缴费人， 税收工作更广泛深入地融入国家治理的各个方面。2021 年3 月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发 《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），将加强社会协同共治作为今后五年税收征管改革的重要任务。 为落实以缴费人为中心的改革理念， 税务部门作为社会保险费征收主体，如何高效与人社、医保、财政等部门在社会保险申报、缴费、入库、信息传递等业务领域分工协作， 成为当前及未来一段时间内税收征管改革的重要着力点。

一、 近年来社保征管改革举措梳理

（一）社保降费减负持续推进

自2015 年起， 国务院着手推进供给侧结构性改革，持续降低制度性交易成本， 而相继降低社会保险费缴纳比例，便成为这场“降成本”改革的代表性举措。2018 年 4 月至 2019 年 5 月，企业单位基本养老保险缴纳比例，从20%降至19%，再从19%降至16%，与此相配套的是将调整就业人员平均工资计算口径，加入了城镇私营单位就业人员平均工资，从而有效拉低了社会平均工资这一缴费基数，协力促进企业社保负担切实下降，降低了社保费征缴的制度性交易成本， 提高了市场主体的投资回报， 保障了劳动力就业市场的稳定。2020 年初新冠肺炎疫情暴发，各类市场主体经历着前所未有的冲击，国家税务总局及相关部委先后出台并实施疫情期间社会保险费阶段性减免举措，2020年2—12 月， 共计减轻企业负担达到1.7 万亿元。 这在很大程度上保住了数以亿计的市场主体并促进其复工复产，实现了城镇新增就业岗位达到千万以上，稳定了就业大盘，促进了市场交易活动快速复苏，统筹了疫情防控与经济社会发展。 以河北省保定市为例，全市全年实现阶段性减免社保费28.16 亿元，其中企业职工养老保险23.99 亿元、企业职工医疗保险2.27 亿元、 工伤保险0.95 亿元、失业保险0.95 亿元，完成阶段性减免退费1.6 亿元， 全部做到应退尽退、应享尽享，有效缓解了企业的资金压力，全面助力企业复工复产。

（二）社保征收主体陆续调整

2018 年，中共中央公布《关于深化党和国家机构改革的决定》。 其中，国家组建医疗保障局， 担负原属于人社部门的基本医疗保险、生育保险等相关职责，突出政府在公共医疗方面的主体责任。 涉及国税、地税征管体制方面，不仅将各级国税、地税部门进行合并，而且分阶段、分步骤地将社会保险收费交由税务部门统一征收， 以便提高社会保险费的征收效率。 这结束了各地社会保险费征收主体不一致的局面， 有效增强了社会保险费的征收力度， 缓解了社会保险基金预算收支赤字压力。 与此同时，正如习近平总书记在2018 年11 月民营企业家座谈会上指出的：“在完善社保缴费征收过程中， 没有充分考虑征管机制变化过程中企业的适应程度和带来的预期紧缩效应。 ”由此可见，社保缴费统一划归税务部门征收这一征管机制的变化， 考虑到税务部门在征缴方面具有法律和制度赋予的刚性， 缴费人可能担心这一刚性或将延展到社保费征缴领域， 如不稳妥审慎推进社保费征缴体制改革， 将可能加重企业及职工税费负担。

（三）社保统筹层级不断提高

2016 年8 月，国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。 其中，对于体现国民待遇和公民权利、 涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本医疗和城乡居民基本医疗保险等确定为中央与地方公共财政事权， 研究制定全国统一标准， 并明确由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任。 针对长期以来社会保险统筹层次不高的问题，“十四五” 规划明确提出提升社会保险统筹层级， 推进医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹，基本养老保险全国统筹。 如2017 年11 月，国务院印发 《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，明确规定划转中央和地方国有及国有控股大中型企业、 金融机构的部分国有资本充实社保基金， 划转比例统一为企业国有股权的10%， 这为各地方社会保险基金统筹层级提升做好相应资金铺垫。再如2018 年7 月，国务院建立并实施了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，适当均衡地区间养老负担， 实质性迈出了全国统筹的第一步。 截至 2020 年底，各省市已陆续完成社会保险省级统筹制度工作，为下一步社会保险全国统筹打好基础。

二、 当前社保征管协同机制存在的问题

从 2015 年至今，我国在社保征管领域出台的系列改革举措颇为密集。 在社保征管协同机制推进实施过程中， 课题组通过对河北省保定市三个区县社保经办机构调研，发现如下突出问题。

（一）法律顶层设计有待完善

社保费征收整体划转由税务部门征收后，相关法律法规、规范性文件存在滞后问题，没有及时进行调整和完善。 当前，社会保险征管过程中适用的《社会保险法》等法律条文存在不明确的地方， 尤其是在征收职责上的规定尚未细化。 如《社会保险法》第十一章第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的……由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。 ”条文中“有关行政部门”并未明确具体实施主体。 对于行政部门而言，“法无授权则不可为”，因此，法律尚未明确实施主体，导致行政部门无法执行该项条款。 类似表述也出现在《社会保险法》第 90、92 条中。

（二）部门间部分职责分工有待明确

当前，人社、医保、税务等部门在社保征缴方面存在部分职责分工不明确。 如面对企业及职工不缴或少缴社保费，社保、医保等经办机构表示由于其属于事业单位，没有执法权； 而人社局劳动监察大队与仲裁机构则表示对于医保的问题是否属于其管理，相关法律不明确，根据现有相关文件规定税务部门仅属于征收机关。 上述问题导致社保缴费中存在企业社保费缴费整体遵从度不高，存在拒不足员、足额缴纳社保费的问题， 这将削弱合规缴纳社保费企业在市场竞争中的优势。 再如劳动仲裁方面，有的企业不给职工缴纳社保费， 劳动仲裁部门答复是，自2019 年起，社保费征收划转至税务部门，不再归其负责。 经调研发现，实践中人社部门反映劳动监察部门只负责劳动者工资是否按时、足额发放，劳动仲裁部门仅能处理职工个人社保缴费后企业未进行配套缴纳的问题。

（三）部门间信息系统衔接有待加强

目前，人社、医保部门间各个险种之间的信息暂未实现有效贯通， 数据核定缴费等系统管理相互割裂，形成“孤岛效应”。 这不仅导致部门间信息业务往来推送效率较低、工作流程较为复杂，而且导致社会保险参保人在缴费、入库确认、参保证明出具、退费等环节上，往往需要人社、医保、税务、财政、银行等部门反复沟通协调，花费时间较长。 这一问题，特别是在涉及人数众多的城乡居民养老、医疗保险征收过程中，尤为突出。

以缴费人办理退费举例说明，2019 年全面划转之初，税务总局与财政部、人社部等部门联合发文明确了退费流程， 但在实际工作中退费流程复杂、繁琐。 人社与税务部门采用线下传递纸质资料等相关信息，耗时较长。 按照退费流程规则，税务部门受理，人社部门确定是否退费。 一旦遇到人社部门认为退费理由不合规的情况， 则导致纸质文书反复传递， 使缴费人不能一次办理。 当下，基层税务机关普遍建议缴费人先与社保经办机构联系， 确定退费理由合格后，再向社保经办机构传递资料。 但是采取这样的补救措施还不能从根本上为缴费人提供高效优质的缴费服务， 与优化税收营商环境的主旨精神还有差距。

由此可见， 各部门间加强协同关系到“精细服务”质效，事关缴费人的便利性与获得感。 社会保险公共服务效率的高低，在一定程度上可以代表政务服务水平与营商环境优劣。 因此，增强税务、人社、医保、财政等部门间协同共治， 显得尤为必要与迫切，这对于降低社会保险费征收成本，节省市场主体用工制度性成本， 不断优化区域营商环境， 提高企业及职工作为缴费人的参保意识，畅通劳动力要素的自由流动，具有相当重要的经济社会价值。

三、 加强部门间协同共治的重要意义

社会保险征管改革， 离不开部门间的协同共治，这是通过政府在税收征管、社会保障等领域的制度性调整， 降低企业与职工在劳动力市场中的交易成本， 实现各类要素资源的自由流动， 降低征纳关系领域所影响的制度性交易成本， 切实服务于市场主体的充分竞争与高质量发展， 以期持续优化营商环境， 推进构建以国内大循环为主体、 国内国际双循环相互促进的新发展格局。

（一）深化社保费征管改革的有力举措

在社保经办机构调整中， 税务部门承担着社保费征收的法定责任， 这是深化税收征管改革进程中不可忽视的一环。 以往在税收征管领域强调涉“税”事项的办理、服务、执法等职能，今后将同时注重社会保险等涉“费”事项的信息采集、征收、入库等职能，即税务部门将突出“纳税人”与“缴费人”并重的理念。 这是自国地税合并以来，税收征管改革实现“合成”的必然走向。 将社会保险费征收统一划入税务部门后，税务部门的征收范围不仅包括各项税收，而且涵盖养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险及工伤保险等各类社会保险费。各部门间的协同共治涉及数以亿计的市场主体与职工家庭的切身利益，还涉及“社会安全网”可持续健康运行，可谓“牵一发而动全身”。

（二）实现“共建共治共享”格局的首要一步

党的十九大报告明确提出：“打造共建共治共享的社会治理格局”。 加强社会协同共治， 提升全社会协税护税的自觉意识，是新时代做好税收征管工作的必然要求。 “十四五”规划实施以来，经过前期一系列重大税收征管改革， 尤其是在社保费征缴方面，更加深刻地体现为“税收关乎千万家，工作开展离不开你我他。 ”深化拓展税收共治格局，持续加强社会协同，是《意见》中明确提出的六大改革方向之一，是关乎广大缴费人切身利益的大事件。 通过税务、人社、医保三部门间数据信息共享、密切配合，充分实现理念融合、资源整合、队伍聚合，切实做到节约资源、提高效率，实现共赢。 在调研中，课题组注意到保定市涞源县税务局作为河北省社保费联合征收试点单位， 以问题为导向，努力构建“共建共治共享”税费服务新体系， 实现部门间数据信息有效沟通联络，突破部门间协作壁垒，缩短缴费人办理业务的时间，为缴费人提供更加高效便捷的优质服务，在深化与人社局、医保局等部门协同合作方面做了有益的实践探索。

（三）落实税收领域“放管服”改革的应有之义

各部门在社保费征缴中协同共治，有利于持续推进税收领域“放管服”改革。 第一，在“放”的层面上要放出活力。 税务部门要精简涉税流程和资料报送等，切实为缴费人减负；社保经办机构间加强协调沟通，推动社保统筹层级提升， 降低市场主体遵从成本，对劳动力资源跨区域流动进一步松绑，发挥市场在资源配置中的决定性作用。 第二，在“管”的层面上要管出水平。 税务部门应加快建立“信用+风险”管理体系，将纳税信用服务体系融入社会信用体系；社保经办机构间协作征收应突出数字治费， 提高征管质效，依法督促市场主体足员、 足额缴纳社保，确保社保缴费制度的公平性。 第三，在“服”的层面上要服出效率。 税务部门应充分依托智慧税务建设，创新服务方式，给缴费人带来更多的便利性和获得感；社保经办机构间高效运作， 发挥政府有效与有为的职责功能，提升社会保险公共服务水平与质量。

四、加强社保征管部门协同的对策建议

（一）落实税收法定原则，完善社保征管法律

党的十八届三中全会决定提出“落实税收法定原则”。 在涉及全体国民的社会保险参保缴费方面，社保费率及缴费基数的认定与调整等法定事项，关系到每个参保国民的切身利益，也影响着各类企业用工成本及投资回报率，应由全国人大及其常委会、国务院、相关部委等立法、行政机构出台专门法律法规及条例予以规范细化。 建议及时修订《社会保险法》 及 《社会保险费征缴暂行条例》，并对应调整《税收征管法》及实施细则等相关法律法规规定。

（二）进一步明确各部门间职责

明确税务、人社及医保等部门间法定责任，在职能分工中强调部门协同共治，给予社保参保人、缴费人以稳定预期，稳步促进企业及职工社保遵从，着力提升社保治理的法治化水平，不断增强社会保险体系的公平与正义。 针对前文提到的劳动仲裁问题，国家应加紧研究对策，对企业不给职工缴纳社保费的问题，应明确相关部门责任。 对于企业及职工不缴或少缴社保费，社保、医保等经办机构属于事业单位没有执法权等问题，建议税务总局与人社、医保部门协商明确部门职责与分工。

（三）坚持推进社保降费减负系列举措

在已有养老保险单位缴纳比例降低至16%的基础上， 缴费基数方面坚持将私营企业平均工资加权计入各地方社会平均工资，形成较强的社会保险减负合力。 养老保险单位缴纳比例的连续降低，既可有效降低企业制度性成本负担，也可兼顾当前社保基金收支平衡， 与 2020 年社保费减免举措形成政策协同效应。 当前，无论是国有资本充实社会保险、养老保险中央调剂基金，还是社会保险统一划归税务部门征收，乃至企业社保负担的进一步减轻，采取持续推进以降低社保缴纳比例为代表的税费改革是以上逐项改革措施的基石。 只有社保经办各机构坚持在此方面实质性推进，才能有效降低社会保险征收的制度性成本。 一方面，制度性交易成本下降，可以提高企业留存收益，进而提高资本投资报酬率， 活跃民间资本投资，刺激市场生产供给；另一方面，可提高职工税后工资水平， 增加居民家庭可支配收入，扩大市场的消费需求，由此形成市场供求的良性循环。

（四）稳妥扩大社保参保覆盖面

针对当前合规缴纳社保的企业比例依然不高的现实，各级政府适宜持续保持“不得自行对历史欠费进行集中清缴”的政策不变，加强社保费征缴各部门合作， 扩大社会保险参保覆盖率， 助推企业社保缴费合规率逐年稳步提高。与此同时，考虑到养老保险单位缴纳比例已有较大幅度下降， 企业社保费缴纳合规率的提高， 将避免增加合规企业的额外负担， 并产生示范带动的效果。 立足于本次调研， 笔者认为， 结合我国目前社保费征缴现状， 政府应在充分考虑市场主体社保缴费负担的基础上，运用多部门间、多业务领域的协同机制， 稳步推进社保费征收的规范性与强制性，达到既不影响企业的投资回报率，也不影响职工家庭的可支配收入， 以保障社保基金长期、健康和可持续运营的目的。在基本实现社保制度公平性的基础上， 逐步提高企业及职工缴纳社保费的遵从度。

（五）部门协同合作创新，提升社保经办服务效率

河北省作为全国税务系统“精细服务”改革试点省份， 税务部门应坚持以缴费人为中心的理念， 依托智慧税务建设， 创新服务方式，进一步完善便民利民服务措施。一是与相关政府部门建立税费工作协作机制，重点强化与养老保险、医疗保险、非税等政策管理部门的常态化协作，推进三方协同工作平台建设，实现“一家受理、部门流转、限时办结、统一答复”的工作模式。 二是依托线上税费支持中心，主动推动社保信息共享，优化参保登记、权益查询、财政资金对账服务，有效提升缴费服务水平。通过协调开发同人社、医保部门相关系统权益查询功能接口， 实现缴费人简单权益查询，如参保状态、到账信息、费款退回信息等，最大限度方便缴费人。三是改进相关工作流程。鉴于社保费退费流程复杂，建议国家税务总局与人社、 医保等部门研究完善退费流程事宜，从简化流程及方便缴费人考虑，直接由社保经办机构独立完成退付。即缴费人直接向社保经办机构递交退费资料，社保经办机构审核无误后，可由税务部门再补充相应汇总表等资料。在平台操作上，开发缴费人在线退库模块，部门间联动开展退库工作， 缩短申请退费业务在部门间流转的时间。

在加强平台和系统功能完善的同时，建议人社、医保、税务部门间应进一步提升“人”的服务质效。一是各部门间可以成立“社税联合处理小组”， 建立常态化工作协作机制，部门之间主动对接，涉及多方配合事项，统一部署、统一协作，涉及政策咨询，统一执行口径，统一答复渠道。二是可以建立“社税首问责任制”，实行“第一接待人”管理，在部门之间架起桥梁。在接到缴费人的业务咨询时，各方工作人员都要追根问题找到第一接待人， 加强培训和管理。 通过共同探索建立新的工作机制，不断提升缴费人的获得感和满意度。

（六）加快数据交换和信息共享进程

在政府主导下应发挥各险种间内部数据库协同机制， 提高不同险种共同利用同一资源产生的整体效应， 以劳动者社保权益为核心，整合各个职能部门如税务、人社、医保、财政等经办机构管理资源，推动各项业务的深度融合， 推动社会保险公共服务一体化，实现各险种信息系统共享、资源共用。 一是各类社保数据实现互联互通，让群众“少跑腿”，让数据多联通，实现“一网通办”。 二是各经办机构按职责分工后，密切协作，实行“五险合一”业务办理，利用“互联网+”实现信息资源共享，统筹兼顾，提高资源利用效率。 不同机构虽办理不同业务，但也可建立统一的业务经办入口， 进行分支选择办理。 缴费人可根据自身需要选择不同业务办理， 避免在多个机构平台间损耗时间， 简化办理业务手续， 减少办事环节，让缴费人快捷办理，提高业务办理的便利性。三是应注重提升各地区社会保险经办机构的服务意识及水平，特别是在劳动力跨区域转移时，应保障社会保险相关信息的有效衔接，畅通电子化申请操作流程，便利社会保险参保企业及职工，促进劳动力要素市场化配置。 同时，人社、医保、税务部门间建立应急处置机制。 各部门之间的相关人员可以建立“即时通”或“钉钉群”等及时响应机制，在确保数据安全的前提下，第一时间解决征缴前台遇到的疑难问题。 如有自身系统问题及时按条线向上级反映； 遇到部门间系统问题， 部门间工作人员应及时联系，彻底打通问题反馈渠道，确保缴费人遇到问题可以快速解决。

总之， 社保费征缴各部门间协同共治可谓恰逢其时。 这有利于进一步提升社会保险利企便民服务水平， 更好满足社会保险缴费人合理需求； 有利于弥补社会保险运作体系短板与弱项，优化税收营商环境，深化税务领域“放管服”改革；有利于加强部门间协作，切实解决社会保险费征收管理中的突出问题； 有利于坚持社会保险体系的系统性观念，统筹推进各项改革措施，整体性、 集成式提升税收在社会保险体系中的治理效能。