地方财政预算绩效评价工作实践<br/>——基于广东省广州市番禺区的分析

地方财政预算绩效评价工作实践
——基于广东省广州市番禺区的分析

2022-02-06伍安莉

财政监督 2022年11期

●伍安莉

党的十九大报告中提出 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”要求，将预算绩效管理提升到一个崭新的高度，为进一步完善财政预算制度、深化预算绩效管理改革指明了方向。广东省广州市番禺区财政局贯彻落实中央、省、市关于全面实施预算绩效管理要求，按照 “先易后难、由点及面”工作思路，不断深化预算绩效管理改革，积极推进全面实施预算绩效管理背景下的预算绩效评价创新研究。

一、番禺区预算绩效管理工作特点

番禺区财政局于2013 年起启动新一轮预算绩效管理改革，2016 年起狠抓绩效目标管理，启动镇街绩效管理工作，扩大绩效评价范围。 2019 年起着力拓展预算绩效管理对象，积极推进部门整体预算绩效管理，逐步形成了具有番禺特色的预算绩效管理模式。

（一）建章立制、保障有力

1、成立区绩效管理工作领导小组。区领导高度重视绩效管理改革工作，于2014 年初成立了番禺区财政绩效管理工作领导小组，由常务副区长任组长，成员单位包括区人大财经委、区政府办、区纪委（后因“三转变”而退出）和区审计局，办公室设在区财政局。领导小组每年均制定年度改革工作计划印发全区各部门、镇街执行。领导小组成员单位监督区财政局预算绩效管理过程，审阅区财政局每年的预算绩效管理工作情况报告。

2、区政府层面立法。区委区政府高度重视预算绩效管理工作，为确保预算绩效管理改革的顺利推进，以区政府名义于2014 年颁布了《广州市番禺区财政绩效管理暂行办法》，2017 年有效期届满后由区财政局制定。

3、形成1+6 预算绩效制度体系。近年来番禺区财政局还先后制定了《广州市番禺区预算绩效管理办法》《广州市番禺区预算绩效目标管理办法》《广州市番禺区预算绩效运行监控办法》《广州市番禺区项目支出绩效评价管理办法》《广州市番禺区财政支出绩效评价结果应用管理办法》《番禺区财政局财政绩效管理内部工作规范和流程图（试行）》《广州市番禺区财政局委托第三方中介机构参与财政绩效管理工作规程（试行）》等一系列预算绩效管理的配套制度，形成了1+6预算绩效制度体系。

（二）第三方中立评估

1、择优委托第三方中介机构。 2014年，番禺区财政局通过政府采购确定了5 家第三方评估机构开展绩效评估工作。 2016—2018 年，邀请纳入广州市财政绩效管理定点服务单位范围的中介报送工作方案，聘请广州市财政局的绩效管理专家对工作方案进行量化考核打分，择优选定承办绩效评估的中介机构。 2019年通过政府采购了8 家第三方中介机构参与区预算绩效管理工作，开展绩效工作前通过制定工作方案、发邀请函、公开摇珠抽取等方式确认承办中介。

2、约束第三方中介机构评估行为。番禺区财政局与第三方评估机构签订服务合同，明确第三方评估机构的服务范围、责任权限、违约责任和考评制度，在评估过程中严格执行《广州市番禺区财政局委托第三方中介机构参与财政绩效管理工作规程（试行）》，强化评估中介的工作责任和纪律约束。评估结束，番禺区财政局致函给各被评价部门，开展对评估中介不记名的满意度调查，以此强化各中介的服务意识和责任感。

（三）狠抓项目预算绩效评审和绩效目标审核

1、预算绩效工作重心前移的背景。2008 年国际金融危机爆发，2008—2012 年期间区财政收入增幅整体呈现不断收窄的态势。与此同时，在公共服务需求不断增加、民生投入标准持续提高、财政还贷付息压力加大等增支因素的共同影响下，区财政收支矛盾逐年增大。因此，番禺区财政局把预算绩效管理工作的重心前移至预算编制环节，决心通过预算绩效管理的手段把好资金安排关。

2、重点开展绩效目标管理工作

（1）项目预算绩效评审。经统计，2013—2021 年期间，番禺区财政局对区本级科技经费专项、符合绩效评审条件的200 万元以上、及部分涉及重点民生方面有必要评审的200 万元以下的累计784 个项目进行了预算绩效评审，涉及项目申报金额累计70.94 亿元。专家从绩效目标设置的科学性、实现目标所需资金的合理性及保障措施的可行性等方面，累计提出意见2239 条，建议2268 条，建议安排资金累计64.48 亿元，核减资金累计6.46 亿元。预算绩效评审结果直接应用于预算编审，有效节约了财政资金，使预算安排更加科学和合理。

（2）项目事前绩效评估。建立项目事前预算绩效评估机制，从源头上做好预算绩效管理工作，为预算决策提供科学参考依据。 2020 年印发《番禺区财政局关于2021 年区本级和各街道部门预算和转移支付预算编制意见的通知》，要求各预算单位在项目入库申报阶段应对新增项目开展事前绩效评估，并填报《事前绩效评估项目预期绩效报告》。评估报告作为申请预算的必备条件，申请项目预算时一并上传到 “财政综合管理信息系统”；2021 年印发《广州市番禺区财政局关于印发2021 年度全面实施预算绩效管理工作方案的通知》（番财绩〔2021〕1 号），要求在编制 2022 年度部门预算时，对预算申报金额200 万元及以上的新增项目开展事前绩效评估。 2020—2021 年共对33 个项目开展事前绩效评估，涉及预算申报金额1.61 亿元。

（3）项目绩效目标审核。 2013 年起开展项目绩效目标管理工作，涉及全区部门、覆盖一般公共、政府性基金、国有资本经营、财政专户管理资金四本预算。一是完成预算绩效目标审核。2014—2019 年通过第三方中介机构审核年初预算200 万元及以上项目绩效目标，共审核2751 个项目，涉及预算申报金额518.07 亿元。二是开展预算绩效目标批复。自2015 年起，以规范的格式把项目绩效目标批复给各相关主管部门，再由主管部门批复落实到具体项目单位。三是扩大绩效目标申报和管理范围。从编制2019 年度预算起，组织编制政府预算的绩效目标和关键指标，组织区属各部门对所有财政资金安排的专项申报绩效目标，选取六个试点部门编制部门整体绩效目标。四是实现绩效目标与预算编制四同步。 2020 年起，实施预算绩效目标管理改革，实行绩效目标与预算编制同步布置、同步申报、同步批复。完成2020 年度项目绩效目标前置审核4817 个，涉及预算申报资金 233.46 亿元。截至 2021 年 6 月 9 日，已累计完成4，678 个2021 年度预算项目的绩效目标前置审核工作。部门预算经区人大审核批准后，番禺区财政局在批复部门预算金额的同时批复绩效目标，在预算公开时，公开部门整体绩效目标及项目绩效目标。

二、番禺区预算绩效管理工作的成效

（一）项目单位的绩效管理意识不断增强

项目单位在绩效目标申报环节，预算计划和绩效目标不断细化，并能提供合理的测算依据和说明。项目实施和财务管理状况持续向好，大部分项目单位能不断完善项目管理流程，相应制定项目实施方案和财务管理制度。各预算单位更加重视专家现场查看和面谈环节，抽调业务骨干，精心准备面谈材料，有的单位主管领导亲自带队答辩，某些项目面谈人员达8、9 人。项目预算申报质量不断提高，2014 年和2021 年全区预算绩效评审综合核减率分别为21.86%和2.89%，综合核减率总体下降（综合核减率越低，预算申报质量越好），反映出各单位项目预算编制和绩效管理水平不断提升，项目预算申报越加谨慎和合理。

（二）彻底改变旧有预算管理模式，改革效果逐渐突显

番禺区财政预算绩效管理工作经过近几年改革后，大大约束了项目单位的预算申报行为，改变了多年来财政预算分配旧模式，实现了财政资金分配由“按需分配”向“按绩效分配”的转变，提高了预算资金安排的科学性和资金使用的有效性，为事中绩效监督和事后支出绩效评价工作提供了对照标准和评价依据，促进了预算单位的绩效管理工作。

（三）扩大预算绩效管理范围至镇、街

番禺区各镇、街受地理区位条件以及城市化发展程度等各项因素的影响，区域经济发展不平衡，财务管理水平参差不齐，大大制约了镇街预算绩效管理改革工作。尽管如此，番禺区财政局还是坚决把预算绩效管理的理念推广到各镇街。2016 年启动了镇、街的预算绩效管理改革工作。一是开展支出绩效评价。每个镇、街抽取1 至2 个由镇、街财政安排100 万元及以上具代表性的项目，由番禺区财政局统筹委托中介机构开展支出绩效评价。番禺区财政局要求中介机构耐心指导镇、街设置绩效目标及指标，重点对镇、街灌输预算绩效管理理念。各镇、街均能配合区财政局积极开展预算绩效管理工作，认真参加各项预算绩效工作培训，组织下属项目单位提交项目绩效自评材料，安排专人负责跟进项目绩效评价过程，及时反馈评价专家的意见和建议，及时补充完善绩效自评材料。个别镇能积极运用绩效评价结果，责成项目单位按照专家评价的意见进行整改落实，并据此监督项目的预算执行情况。经过几年的实践，增强了镇、街预算绩效管理意识，落实了预算绩效责任，提升了预算绩效管理水平。 2016 至2021 年，累计对141个镇、街项目实施支出绩效评价，涉及支出金额7.00 亿元，提出意见 448 条、建议 456 条。二是开展镇级绩效自评。2020 年，为加强对各镇预算绩效管理工作的指导，对各镇2020 年预算绩效管理情况开展自查，要求各镇对照实施意见要求及各项工作通知，结合本镇工作开展情况，形成2020 年预算绩效管理落实情况报告，通过“以查促改”方式及时监督各镇各项工作进度。三是开展镇级工作考核。 2021 年底，番禺区财政局将结合年度财政监督检查工作计划，选取一个镇检查镇级预算绩效管理工作开展情况，并对各镇预算绩效管理工作情况开展考核，考核内容包括制度建设、事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、结果应用等环节。

（四）推进部门整体预算绩效管理

目前我国预算绩效管理对象主要集中在财政支出项目层面，随着预算管理体制改革的不断深入，项目预算绩效管理由于管理广度和深度不足，已不能满足预算绩效管理的需要。为能够更加准确地反映全部预算资金的投入产出效果，切实提高财政资金使用效益，区财政局于2018 年启动部门整体预算绩效试点工作，挑选2 个部门开展部门整体绩效自评，2019 年起每年抽选部分部门，推动预算绩效管理由项目拓展至部门整体。主要做法：一是扩大绩效目标管理范围。组织部门对年度所有本级和上级的财政资金（含人员、公用和专项经费），申报部门整体和主要工作任务绩效目标及指标。 2019 至 2021 年，累计对 16 个部门开展部门整体绩效目标管理，涉及部门支出预算12.12 亿元。二是加大绩效目标公开力度。年度部门预算公开工作中，在部门公开部门整体及主要工作任务绩效目标及指标的基础上，抽取部分重点项目公开绩效目标。三是强化绩效运行监控管理。每个季度结束后，纳入部门整体绩效管理的部门向区财政局报送部门阶段性工作进度、预算执行进度和绩效目标完成情况。四是建立部门整体评价指标体系。参照区机关绩效管理评分考核内容，增加预算支出进度、内控管理、自评工作情况等区特色指标。五是扩大支出绩效评价范围。支出绩效评价范围，从项目支出向部门整体绩效评价拓展。2019 年至2021 年，累计对12 个部门年度部门整体支出情况开展部门整体绩效评价，涉及支出金额9.43 亿元，综合预算完成率93.43%。部门的所有资金，包括基本支出和项目支出均纳入评价范围，综合反映部门整体支出绩效情况。通过对部门整体支出实施全过程预算绩效管理试点，部门的绩效管理意识不断增强，管理水平和资金使用效益不断提升，为全面实施绩效管理打下了坚实的基础。

（五）对区十件民生实事项目实施全过程绩效管理

党的十九大报告中提出 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”要求，将预算绩效管理提升到一个崭新的高度，为进一步完善财政预算制度、深化预算绩效管理改革指明了方向。番禺区财政局贯彻落实中央、省、市关于全面实施预算绩效管理要求，按照“先易后难、由点及面”工作思路，不断深化预算绩效管理改革。2016 年起，抽取部分区十件民生实事项目开展第三方支出绩效评价；2018 年起，对区十件民生实事实施事前申报目标、事中运行监控、事后绩效评价的全过程预算绩效管理，从产出、效益等方面，综合衡量项目预算安排及使用效果。一是在预算申报阶段实施绩效目标管理。绩效目标是预算部门设定的在一定计划期限内使用财政资金应达到的产出和效果，绩效目标申报的目的在于强化绩效理念，提高部门履职能力。预算申报阶段，预算部门根据财政局每年制定的预算编制要求编制预算，申报绩效目标，并对本单位提出的绩效目标负责。2020 年起，实施预算绩效目标管理改革，绩效目标与预算编制同步布置、同步申报、同步审核、同步批复、同步公开。二是在预算执行期间实施绩效运行监控。预算执行过程中，预算部门要开展绩效运行自行监控，掌握绩效目标进展、资金支出进度等绩效信息，促进绩效目标的顺利实现，并按绩效运行监控相关工作要求，每季度向区财政局报送阶段性的绩效完成情况。经统计，2018 至 2021 年，区财政局共对217 个区十件民生实事项目开展重点项目绩效运行监控。2021 年，结合区政府对重点工作的落实，新增在区政府办每季度对区十件民生实事定期跟踪督办通报中加入项目财政支出情况。通过开展绩效运行监控，掌握项目支出进度和任务执行进度情况，及时发现影响支出进度因素并纠正偏差，促进区十件民生实事项目绩效目标的顺利实现。三是预算执行完毕实施支出绩效评价。2016 年起，要求所有区十件民生实事项目所属主管部门，均须对本部门（单位）上年度民生实事项目开展绩效自评，强化项目单位支出责任。在单位绩效自评的基础上，财政局抽取部分重点民生项目、重大影响项目和资金量大的项目进行第三方重点评价。经初步统计，2016 至 2021 年，财政局累计对 80 个区十件民生实事项目实施支出绩效评价。绩效评价结果均及时反馈各项目主管部门和单位，要求按照专家意见实施绩效整改，借此不断提高项目管理水平。2019 年起，根据区人大常委会审查批准监督预算办法中对预算绩效监督的相关要求，评价结束后，财政局将评价总体情况、第三方中介机构出具的评价报告、各部门整改报告等提交至区人民政府审议。经区人民政府审议通过后上报区人大常务委员会，接受同级人大监督。

由此，形成了对区十件民生实事项目“前、中、后”全过程的预算绩效管理模式，增强了对区十件民生实事项目支出的约束力，压实了部门的支出责任，提高财政资金的使用效果。

（六）全过程信息化管理

番禺区初步实现全过程预算绩效工作信息化管理。区财政预算绩效管理信息系统是在省财政厅、市财政局绩效管理信息系统版本基础上，结合番禺区实际进行较深度的二次开发。系统自2017 年全面使用，建立了预算评审、目标审核、运行监控和支出评价四大模块，涉及预算绩效管理全过程，并且实现了财政部门、项目单位和评估中介三方实时共用共享的工作平台。绩效管理信息系统的应用，实现了财政绩效信息资源的共享，增强绩效信息数据的统计、对比分析能力，财政部门更好地跟踪监控项目执行情况，进一步提高绩效管理工作的效率和水平。据了解，横向对比广州市各区，番禺区的预算绩效管理信息化系统管理包括预算绩效全过程，覆盖面更广、实用性更强、一体化程度更高。

三、推进全面实施预算绩效管理的难点及存在问题

全面实施预算绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，也是深化财税体制改革、推进预算管理制度改革，建立现代财政制度的重要内容。随着预算绩效管理工作的深入，预算绩效管理的重心逐渐从项目转移到部门整体，管理覆盖面更广、管理层次更深。部门整体预算绩效管理，是根据部门职能确定一定时期内运用财政资金所要达到的成果目标，在此基础上制定恰当的衡量标准，对部门工作进展情况和目标完成情况进行的绩效管理活动。番禺区推行部门全过程预算绩效管理的范围较小、时间较短，推进这项工作面临不少困难：

（一）指标设置难以量化

绩效目标是编制部门预算、实施绩效运行监控、开展支出绩效评价的前提与关键。部门整体绩效目标和指标的设置，既要与各部门履职情况、计划期内的任务数或计划数相对应，又要与预算确定的投资额或资金量相匹配，具有一定难度。有些部门缺乏对部门整体预算绩效管理的基本认识，设定的绩效目标多是一些定性指标，或过于宏观，很少使用量化指标。例如某街道将其年度部门整体支出目标设定为：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以及习近平总书记视察广东重要讲话和对广东工作一系列重要指示精神，坚持以人民为中心的发展思想……”这样的绩效目标过于宽泛，导致部门的活动安排与部门职能部匹配、实施方案不科学。

（二）信息系统有待完善

2016 年，在省、市绩效管理信息系统版本基础上，番禺区结合实际进行较深度的二次开发，建立了区预算绩效管理信息系统，至2021 年8 月，累计对5487 个项目的全过程预算绩效使用信息化手段管理，涉及财政资金862.5 亿元。但通过开展调查发现，部分单位认为系统填报较复杂繁琐、附件不能同时上传多份、使用过程中有时发生崩溃或卡顿现象，部门整体预算绩效管理目前只能通过线下操作，信息化系统有待完善。另外，如何把预算绩效管理流程融入“数字财政”还有待探讨。

（三）使用效率有待提升

从预算编制与资金使用情况来看，部分项目存在支出完成率较低、预算调整率较高的问题，财政资金使用效率仍有待提升。部分部门资金使用缺乏统筹，安排失衡。由于年初预算不准确、二次分配、上级追加等原因，导致当年预算调整项目多、指标大，致使在第二次调整预算后安排项目支出中，一般公共预算和政府性基金预算部分指标调增率比较大。

（四）推进部门整体绩效经验不足

番禺区自2018 年试点启动部门整体支出绩效自评起，每年挑选几个部门开展部门整体预算绩效管理工作，相对来说经验还是不足。相关管理细节也做得比较粗浅，实施部门整体绩效目标管理、绩效运行监控和支出绩效评价全过程预算绩效管理等各项工作有待进一步加强和改进。

四、对策建议

（一）建立分级指标管理体系

一是参照番禺区的项目绩效管理模式，以及广东省财政厅印发的省级预算编制执行监督改革意见，优化和完善番禺区部门项目框架体系，建立分级绩效目标管理体系。根据“部门职责—工作任务—重点项目”三个层级，把部门职责、工作任务和重点项目区分出来，分别设置绩效目标和指标，确保绩效目标层层递进、有效传导；二是进一步完善所有部门通用的共性绩效指标。组织协助各部门建立适用于不同部门整体的个性目标和指标，自上而下布置落实并在每个部门系统推广，逐步建立统一的部门整体绩效指标库。

（二）完善信息系统功能开发

一是进一步优化绩效信息系统，主要解决横向覆盖部门整体支出、基本支出、项目支出等三大类财政支出，纵向覆盖财政支出的事前绩效目标、事中运行监控、事后支出评价及结果应用等财政支出全过程；二是信息系统需要支持项目跨年度或同一年度不同类型工作的横向关联，增加查询该项目不同工作过程的相关记录材料和专家评估成果的查询，使专家开展评估工作更全面和更具有针对性；三是按照不同行业、类型的财政支出项目，将有关信息或资料作为初始数据源，并在此基础上逐步扩大评价信息的收集范围，推进数据采集工作。

（三）提高财政资金使用效率

一是提高年初预算编制准确率。预算部门在进行年初预算编制时，首先应明确年度具体工作计划与工作内容。新增项目必须做好项目前期调研，制定资金支付计划，对于重大工程类项目，需加强对年度工作计划可行性的论证，提高年度资金需求测算的准确性；二是提高预算支出完成率。在项目实施过程中，加强资金支付进度的监管，在年中财政预算调整阶段及时申请预算调整；三是重视绩效运行监控工作。加强项目运行监控执行度，保障项目质量与效率，强化项目单位的绩效管理意识，提升主管单位的监管职责意识；四是强化监控结果应用，建立健全预警、核查、约谈、整改及调整预算等结果运用机制，与预算和资金安排挂钩，发挥监控效应；五是加大财政资金统筹力度。严格执行财政部相关规定，做好结转结余资金的使用及管理。延续性项目在申报年初预算时必须同时报备上年度资金的使用情况，以及结转和结余情况。凡超两年未使用完毕的结转结余资金，一律收回统筹，不再作结转结余安排。