乡村振兴背景下涉农资金绩效评价的几点思考

●郭 奇

我国是农业大国， 农业经济是国民经济的重要组成部分，21 世纪以来国家已制定若干个与“三农”领域密切相关的中央文件，体现出国家对于“三农 ”问题的高度关注。 党的十八大以来， 习近平总书记多次强调农业农村工作重要性， 明确提出实施乡村振兴战略。 党的十九届五中全会进一步提出，要全面推进乡村振兴，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。 随着国家对“三农”工作的高度重视， 政府财政资金投入建设的农业项目越来越多，投资金额越来越大，农业项目已经成为政府财政资金投资的重点之一， 做好涉农资金绩效评价对更好发挥财政资金在农业建设项目中的重要作用有着深远意义。

一、 涉农资金应重点关注评价的四大投入领域

通过理论研究和选取鲁南地区两大农业重镇临沂市和枣庄市进行实地调研，发现各地通过财政直接投入、财政补贴、 财政贴息和税收优惠等多种方式， 将涉农资金重点投入支持建设现代农业经营体系、 现代农业产业体系，以及完善农业支持保护制度、农村综合改革等四大方面， 以推动本地区乡村振兴。 开展涉农资金绩效评价应对这四大投入领域进行重点关注，从而有效评价乡村振兴背景下涉农资金管理使用和效益发挥情况。

（一）支持现代农业经营体系建设

一是健全“三农”财政投入稳定增长机制。 统筹各级涉农资金持续加大农业支出的同时， 积极拓宽实施乡村振兴战略资金来源， 不断提高土地出让收益用于农业农村比例，实现“取之于农，真正用之于农”，推动农业农村优先发展。 如：枣庄市滕州市2020 年土地出让收益用于农业农村的比例为5%；2021 年土地出让收益用于农业农村的比例预期提升到6%以上。临沂市沂水县2019 年度土地出让收益用于农业农村的比例为14%；2020 年度土地出让收益用于农业农村的比例提高到19%。

二是持续推动高标准农田建设。多渠道筹集建设资金， 大力实施高标准农田建设工程， 加快完善农田基础设施，切实巩固和提高粮食生产能力，保障国家粮食安全。如：枣庄市滕州市2020 年整合资金1.18 亿元，新建高标准农田12.7 万亩， 粮食生产综合能力明显提升。临沂市沂南县2020 年累计投入1.16 亿元， 新建设高标准农田8万亩，项目区农业经济得到显著发展。

三是扶持壮大新型农业经营主体。积极通过财政奖励政策、推动土地流转等手段支持新型农业经营主体发展，通过新型农业经营主体带动农产品有效供给， 带动农民就业增收，为乡村振兴注入新活力。 如：枣庄市滕州市通过财政资金奖励政策，大力培育各类新型农业经营主体，截至2020年底全市拥有规模以上农产品加工企业129 家，农民专业合作社示范社2349 家、家庭农场示范场544 家。 临沂市沂水县2020 年度完成农村土地流转2.31 万亩， 其中规模化流转1.85 万亩，累计流转土地面积57.8 万亩，占家庭确权耕地总面积的49.57%，有效激发了新型农业经营主体发展活力。

（二）支持现代农业产业体系建设

一是加快培育特色产业。 聚焦“产业兴旺”，持续加大财政投入力度，通过专业化、规模化、市场化和品牌化建设聚力打造地方特色产业，促进农业持续增效，农民稳定增收。 如：枣庄市峄城区2020 年以来累计投入资金4000 余万元用于现代农业产业建设，现代高效农业增加值占农林牧渔业增加值的比重为9.1%，增长32.86%。 临沂市沂水县2020 年投入财政资金2600 余万元，撬动金融和社会资金投入， 成功申报国家产业强镇1 个，11 个基地入选临沂市首批长三角中心城市农产品供应基地。

二是持续推进乡村人才振兴。 坚持把乡村人力资本开发放在首要位置，通过财政扶持等方式大力推动新型职业农民培育工程，将新型农业经营主体带头人、现代青年农场主、农业职业经理人、农业社会化服务骨干和农业产业扶贫对象作为重点培育对象，因地制宜分层分类开展针对性培育，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业。 如：枣庄市滕州市2020 年整合资金400 万元，实施基层农技推广项目， 共培训新型农业经营主体带头人635 人。 临沂市沂南县2020 年投入资金100 万元，开展高素质农民培训项目，培训各类农业专业型人才380 余人，有力促进了乡村振兴人才队伍建设。

三是大力延伸农业产业链。 把补齐农业产业链短板作为推进乡村振兴的有效途径，通过深化农业供给侧结构性改革、满足消费需求、畅通资源要素渠道、创新销售模式等做长农业产业链， 进一步提高农产品附加值，提升农业综合效益。 如： 枣庄市滕州市2020 年整合资金446 万元支持农产品仓储保鲜设施建设， 拓展马铃薯销售渠道。 马铃薯中介运销组织达800 余家， 从业人员1万余人，全市大小恒温库130 余座，低温仓储能力达60万吨， 物流营销网络遍布全国和海外70 多个国家和地区。临沂市沂水县以“125”工程为抓手，2020 年以来累计新建提升现代农业园区36 处， 有力推动了一二三产业融合发展。

（三）推动农业支持保护制度建设

一是织密农业保险安全网。 不断加大财政对农业保险支持力度，通过提高保费补贴资金使用效益，提升风险保障服务品质等措施持续推进农业保险增质提效，为分散农业生产经营活动风险、 鼓励农民扩大农业生产、保障农业市场供应保驾护航。 如：枣庄市峄城区2020 年以来累计发放粮食种植补贴、农机补贴、政策性种植业保险等超1.5 亿元。临沂市沂南县2020 年以来通过惠农补贴 “一本通” 系统累计发放耕地地力保护补贴资金0.84 亿元，惠及种植户10 万余户、种植面积30 余万亩，农业保险高质量服务“三农”发展能力显著增强。

二是激发金融资本新活力。 充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用，加强财政、金融和社会资本的相互融合、协同联动，引导撬动更多社会资本和金融资本下乡，为助力乡村振兴发展引入金融活水。 如：枣庄市滕州市创新推出农地收益贷、股权质押贷、农民住房财产权抵押贷等特色金融产品， 开展地押云贷土地流转668 笔、农户马铃薯快贷3981 户， 发放农民合作社信用互助贷款 2082 万元、“农房”抵押贷款 7437 万元。 临沂市沂南县2020 年整合设立乡村振兴专项基金6000 万元，有效保障风险资金补偿、担保费用补贴、涉农贷款贴息等资金供给，为乡村产业振兴提供了强劲动力。

三是打造农业担保稳定器。 充分发挥财政资金支农优势，通对担保费财政贴息补助等方式，支持信贷担保机构为农业尤其是粮食适度规模经营的新型农业经营主体提供信贷担保服务，减轻农民信贷担保成本，破解农业新型经营主体“融资难”“融资贵”问题。 如：枣庄市峄城区2021 年上半年全区“鲁担惠农贷”业务新增担保项目378 笔，新增担保金额1.74 亿元，有力支持了地区产业发展。 临沂市沂南县2021 年上半年全县财政补助担保费超160 余万元，助力“鲁担惠农贷”担保贷款业务规模超2.24 亿元，有效降低了农户信贷担保门槛。

（四）支持农村综合改革

一是加快农村基础设施建设。 持续加大财政资金对乡村基础设施、农业生产的支持力度，着力补短板、强弱项，推进基础设施向农村地区延伸和覆盖，促进城乡基础设施互联互通、共建共享，切实提升人民群众幸福感。如：枣庄市峄城区投资1.87 亿元，基本建成体制机制顺畅、结构科学合理、安全保障有力、生态环境友好的农村公路交通服务体系。 临沂市沂水县投入财政资金0.6 亿元， 清理沟渠河湖804 公里、 农业生产废弃物360 余吨、积存垃圾1222 吨，助力夯实地区生态农业发展基础，成功争创国家绿色种养循环农业试点县。

二是深化农村人居环境整治。 围绕推进农村厕所革命、 生活垃圾污水治理设施建设等重点领域积极筹措财政资金，大力开展农村人居环境整治行动，提升农村生活环境治理水平，推动农村人居环境持续改善，助力农业农村高质量发展。 如：枣庄市滕州市2020 年整合资金1965 万元， 支持创建A 级美丽乡村644 个，省级美丽乡村4 个，枣庄市级美丽乡村40 个，滕州市级美丽乡村600 个。临沂市沂南县2020 年以来累计投入2453 万元用于美丽乡村建设，17 个美丽乡村全部通过验收，“绿水青山就是金山银山” 发展理念得到有效践行。

三是推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。 准确把握巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的总体要求，坚持在各项财政支持政策总体稳定的基础上，推动工作机制、 政策举措等从集中资源脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴。如：枣庄市滕州市创新“扶贫特色农业保险”模式，全国首创“扶贫产业保险”和“扶贫收益保险”，为贫困户带来稳定的收益分红，巩固了脱贫攻坚成果。临沂市沂水县累计投入财政资金7.65 亿元，建成扶贫项目429 个，形成经营性扶贫资产5.2 亿元，覆盖1040 个村，有效解决了村集体没钱办事的难题， 为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接打下了坚实基础。

二、开展涉农资金绩效评价面临的困难

（一）政策衔接不够降低绩效评价质量

长期以来， 涉农资金支农方式多表现为微观层面的公共基础设施项目投入，或财政补助、贴息、奖补农业生产经营主体的生产性投入行为， 已然形成较为完善的政策与运作体系， 面对乡村振兴这一新的时代课题，财政政策与乡村振兴整体战略的完整性、系统化协调推进衔接不够。 同时，国家脱贫攻坚已经实施多年，而乡村振兴战略目前正处于由顶层设计、 整体规划转向具体对待、微观施策的过渡期，衔接方案尚未进行全面实践，地方容易把其简单当做脱贫攻坚政策的延伸。因此在实践中乡村振兴与脱贫攻坚在衔接度、 同步度上出现不同程度的断链， 为后续乡村振兴目标的实现增加了难度，加之地方农业生产环境、生产水平等因素不同导致的差异化影响， 在绩效评价指标设计和具体评价时难以统一量化衡量和横向比较涉农资金在推进乡村振兴过程中发挥的实际效益， 影响了绩效评价质量。

（二）资金整合力度不够增加绩效评价难度

近年来， 涉农资金统筹整合从根本上改变了预算资金管理模式，但受政策性强、涉及面广，改革任务艰巨等因素影响，整合后涉农资金绩效管理当前仍在“试验期”，离中央全面实施预算绩效管理的要求还有很大差距。资金统筹整合后，上级财政部门往往采取切块下达的方式分配资金， 落实到基层涉农资金往往分散于多个业务主管部门管理， 涉农资金整合后部门间组织管理机制还不够健全，“九龙治水而水难治” 的问题还没有根本转变，易出现资金管理混乱、中央和地方财政资金统支统管、 中央资金支出和管理流程不够规范等现象，增加了绩效评价工作开展难度。

（三）农业项目复杂性制约绩效评价开展

农业项目建设往往时间长、风险大、收益低，易受气候、自然灾害等外部环境影响，具有显著的区域性、季节性等特点，导致不同地区、不同项目实际建设情况千差万别， 单一的指标体系难以衡量农业项目建设实际绩效，给绩效指标体系设置的科学性、完整性带来挑战。受农业项目具体建设内容不同和历史原因导致，同一类型的绩效评价项目往往由多个部门管理， 加剧了绩效评价工作的复杂性。如：高标准农田建设项目现在一般由农业农村部门建设管理， 但历史上因不同项目建设内容不同，分别由水利、发改、国土等部门分头管理，机构改革或职能调整后，易出现管理混乱、之前年度管理数据缺失等现象， 导致农业农村部门对之前年度项目难以高效管理和持续推进。同时，农业项目建设专业性、长期性较强，而地方往往忽视对绩效评价人员专业性、技术性培训，影响了农业项目绩效评价高质量开展。

（四）绩效管理不严影响绩效评价效果

当前，个别市县业务部门“重分配、轻管理”“重支出、轻绩效”的观念未根本转变，有的市县部门在本区域绩效目标设置时照搬硬套上级部门下达的绩效目标，绩效目标细化、量化程度不够，尤其在质量指标、效益指标设置时往往定量指标少，定性指标多，指标的内容和指标值设定不合理， 绩效目标值难以真实衡量本地区实际情况。 同时，个别业务部门存在“应付”心理，只管业务推进轻视资金管理的现象仍然存在， 本地区绩效评价工作开展全都积压到同级财政部门， 受财政部门职能所限， 难以从业务角度深层次评价财政资金投入后产生的实际效果， 影响了地区绩效自评开展质量。 个别地方绩效评价结果运用不够，督促涉农项目绩效问题整改力度不强，绩效评价结果还未与政策制定、预算安排、监督考核等环节实现有效衔接，难以发挥绩效评价工作最大效益。

三、 推动涉农资金绩效评价高质量开展的对策建议

在全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的新起点上，做好涉农资金绩效评价需要各部门统筹配合、协调发力，做好“三篇文章”，打好组合拳，推进涉农资金绩效评价取得更大成效。

（一）做好“衔接”文章，推动绩效评价科学精准

一方面， 各级各部门要严格按照党中央乡村振兴战略部署，加快制定完善相关政策，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供有效制度保障， 为涉农资金绩效评价更好开展提供更为科学合理的政策依据和评价方向。 另一方面，要紧扣乡村振兴建设需要，聚焦涉农资金重点投向领域，进一步完善顶层设计，加强支农政策研究，针对农田、水利、农村环境整治等不同领域，围绕优化总体框架、规范共性指标、凸显项目特性的要求，全面提高评价工作的针对性、科学性和精准性，推动构建科学、统一、完整的指标体系，实现绩效目标设置与项目实际情况有效衔接。 同时，要进一步加强专业绩效人才培养， 全面提高绩效评价队伍职业水平，实现人才队伍建设与绩效评价具体实践有效衔接、精准匹配，切实提高涉农资金绩效评价的专业化水平。

（二）做好“统筹”文章，推动绩效评价规范有力

为从根本上解决涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散、效益不高等问题，要按照中央决策部署，持续推进涉农资金统筹整合。 要进一步压实预算部门绩效管理主体责任，按照涉农行业分类，统筹协调好资金整合后不同部门的职责分工，真正做到既整合资金、又理顺关系， 着力构建上下贯通的涉农整合资金的动态监控体系，探索推动涉农资金统筹整合综合绩效评价，推动实现绩效评价能真实反映涉农资金整合后资金投入实际效果。 同时，要统筹好评价项目、评价部门间的协调配合， 针对部分涉农项目政策对象或实施内容存在交叉或项目管理职能职责界定不明的问题， 在评价时要进行系统梳理，对项目的绩效目标、管理职责、评价周期进行统筹协调，明确项目支持重点、范围、建设时间等关键要素，在重点评价的基础上开展全面评价，有效提升财政资金总体绩效水平。

（三）做好“创新”文章，推动绩效评价灵活高效

一是要针对涉农资金建设项目范围广、分布散、类型多样等特点，充分运用大数据信息化手段，灵活运用直达资金监控系统、预算一体化系统、矢量影像对比、卫星定位测距等手段，改进传统绩效评价模式，加快推进“线上+线下”“智慧化+信息化”多领域协同的工作方式，为涉农资金绩效评价插上科学的翅膀。 如：可利用直达资金监控系统统计分析涉农领域直达资金分配使用情况； 利用矢量影像地图对比对高标准农田建设区域进行精准观测；利用“企查查”等软件查询农业生产企业和项目建设企业相关资质等， 有效提高绩效评价工作效率。 二是要巧借外力，充分发挥“外脑”优势，充分整合各方面资源，发挥行业专家、研究学者、第三方机构等专业优势，借“他山之石”提升绩效评价的整体水平。 三是要创新评价模式，杜绝盲目的“撒芝麻”式的绩效评价， 可根据涉农项目的不同类别、 重点建设区域，采取以点带面的方式，在全面绩效评价前创新开展绩效评价试点，总结可复制、可借鉴、可推广的试点评价经验， 为开展大范围涉农资金绩效评价提供有益借鉴，推动实现绩效评价成本经济化、效益最大化。