预算绩效管理中大数据应用探索与实践——以广东省东莞市厚街镇为例

●尹展磊 葛新旗

一、引言

作为衡量和评价政府公共管理水平和能力的重要工具， 政府绩效管理自20 世纪70 年代起逐渐进入政府治理实践过程中。 2014 年修订的 《预算法》 首次确立了预算绩效管理的法律地位，党的十九大报告及《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》也对“全面预算绩效管理”提出了指导性意见。 预算绩效管理作为政府绩效管理的重要组成部分，它以“支出结果为导向”，以“花钱必问效、无效必问责”作为管理理念，依据国家及省市有关政策要求、 事业发展规划等对新增或延续性项目的必要性、经济性、可行性和筹资合规性等进行评估。 近年来，政府公共职能趋于多元化发展，公共预算支出的范围、总量、类别等都不断扩张，财政数据资源的采集、处理和传递都给政府预算资金的绩效评估工作带来了很大的挑战。 随着互联网、5G 网络、区块链等新技术的出现，以数据体量大、类型多、智能设置、可共享为主要特征的大数据技术可助力解决财政投资预算管理中的技术难题， 如提升公众识别能力和参与水平、 提高绩效数据分析的科学性和部门间数据协同性， 进而提升地方政府预算绩效管理的质量水平。 但与此同时也应看到，当前国内在预算绩效管理数据平台建设、中央地方预算绩效管理信息化建设及大数据技术的应用和实践推广过程中还存在一些制约因素和挑战，如：地方政府预算绩效管理人员大数据应用意识不强、大数据应用技术人才不足及相关配套和激励机制不够完善等。 如何将大数据技术与预算绩效管理有效融合，真正有效地提高预算绩效管理的质量和水平， 仍需要进一步总结和梳理。基于此，文章将结合地方政府预算绩效管理的现状及大数据技术应用的制约因素，探索大数据应用于政府预算绩效管理的基本路径和对策建议。

二、地方政府预算绩效管理大数据应用现状及制约因素分析

（一）地方政府大数据预算绩效管理现状

2018 年 9 月，中共中央、国务院颁布 《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），对全面预算绩效管理提出总体指导意见。 《意见》指出我国目前预算绩效管理存在的突出问题包括：预算绩效管理理念尚未牢固树立，地方政府重投入轻管理、重支出轻绩效的意识，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、克扣挪用、虚报冒领的现象时有发生。

大数据应用方面，我国部分地方政府也已开始逐步探索将大数据与绩效评价融合并取得一定经验，包括建立财政综合数据中心和覆盖预算申报、评审、 执行和绩效评价全过程的数据库，依托大数据技术进行评价、 分析和预测，为财政资金预算投入决策提供了较为科学的依据。 如广东省财政厅2019 年起为配合省政府“数字政府”改革建设的总体部署，首次提出了“大财政、大预算、大资产”的管理理念，统一全省财政核心业务标准规范，建设省级大数据中心，启动并部署实施“数字财政”公共财政综合管理平台建设。 自“数字政府”资产管理平台、“广东政府采购智慧云平台” 等数字平台或系统试点到正式全面上线， 新系统已为省本级、20 个地级以上市、251 个县（市、区、财政独立核算镇街）、全省4.4 万个预算单位、14.1 万个平台用户提供了安全平稳的服务，为提高财政管理现代化水平提供了有力的支撑。 镇级政府层面上，为响应省市“数字政府”“数字财政”等工作部署，东莞市厚街镇成立了数字财政工作领导小组、综合规划组和技术支撑组，统筹管理“数字财政”系统建设，通过完善网络基础搭建和终端梳理对现有财政一体化系统进行改造，组织财政及预算管理部门相关工作人员参加系统执行域等业务培训， 于2021年4 月底顺利完成“数字财政”执行域支付业务的测试，新旧年度系统指标数据、计划数据、支付数据全部迁移完成、顺利过渡；6月初完成核算域的测算及培训， 辖区内79家单位已实现系统开账并凭证录入，对提高厚街镇财政服务水平、办事效率及资金支付速度，有效降低政府行政运行成本发挥了积极的作用。 但同时也应看到，目前我国多数地方政府预算绩效管理在大数据应用方面还处于探索和起步阶段。

第一，大数据信息平台或系统建设技术层面上还存在不足，需不断完善升级。 如厚街镇“数字财政”系统于2021 年6 月已全部上线运营，但截至目前为止，该系统在集中授权支付模块、直接支付模块和公务卡业务模块出现问题还比较频繁，如授权支付的退款、公务卡支付的更正作废、操作过程中频繁弹出警报等影响业务办理的效率； 另外，在系统支付环节、银行环节、指标流程方面还有诸多功能需进一步完善，如业务批量操作功能、系统校验功能、报表查询等功能。

第二，政府职能部门间信息共享的难度较大， 信息的格式和内容上都存在多元化、多样性趋势，财政数据多个部门纵向和横向交流存在障碍。

第三，政府部分负责预算申报的人员信息化技术水平不高，虽然在前期系统运行前已组织财政及预算部门工作人员进行系统学习和业务培训，但在业务模式、流程的系统操作层面，工作人员还处在不断学习和适应阶段。

总之， 信息化共享平台建设成本高、周期长，不同政府部门间信息共享的意愿不够强烈、配合程度不高，技术管理复合型人才不足都间接导致地方政府在预算绩效管理中推进大数据技术的动力不足，大数据应用还处于理论和实践的探索阶段。

（二）大数据预算绩效管理的制约因素

1、 政府部门主动供给数据服务的意识不够。 大数据时代，数据只有充分开放和共享才能实现数据利用效率的最大化，政府预算数据亦是如此。 然而，目前政府预算数据的供给都是传统的被动的供给和服务，需要依靠行政指令或政策约束才愿意共享该部门的预算申报、绩效评价等数据。 但因为缺乏政府指令强制性要求，部分地区政府部门领导对预算管理中应用大数据技术的工作认识不足，重视程度不够，导致大数据应用工作流于形式，部门工作人员拖延或被动应付。 加上不同地区地方政府部门在大数据信息化平台建设、软硬件环境及信息保护等方面存在差异， 导致部门间信息共享不对称，客观上也会导致信息寡头一方供给数据的服务意识不强。

2、 预算管理的数据开放和数据保护的机制不够完善。 大数据应用的关键在于数据的共享开放和实现数据的有效保护。 虽然近几年我国在数据信息化建设方面已取得了显著的成绩，但依然存在不少问题。一方面，各部门建设数据系统或平台不一致，平台数据接口存在较大差异，导致数据的衔接和共享难度加大。 另外，部门之间出于自身利益考虑， 加上对数据衔接的工作职责不够明晰，共享数据的态度不够积极，往往会采取被动或选择性地提供部门预算绩效数据，导致数据质量达不到共享要求。 另一方面，地方政府部门预算管理人员素质特别是信息化水平参差不齐，在数据的录入、整合、分析检验、维护方面易出现技术操作不够规范的问题， 导致财政数据信息容易出现泄露，也给监管带来一定困难。 再者，从数据保护立法的角度来看，国家层面预算数据信息共享和保护的相关法律法规及地方政府在财政税收、预算审计等大数据推广的规范条例或实施细则的缺失，也是间接导致地方政府数据开放共享的意愿不够强烈、信息共享程度低的重要原因。

3、预算管理的大数据技术人才缺乏。 预算管理所需大数据涵盖各级行政机构、立法、司法等数据，同时还包括预算绩效数据、运行过程监控、事后绩效评价等全过程的数据。数据来源涉及的部门多，数据信息量大，对数据挖掘分析的广度和深度都提出了较高的要求。 大数据时代下，预算管理的重要主体应该是熟悉计算机网络、信息技术和数据挖掘分析方面的复合型人才。但目前地方政府部门拥有这方面的人才严重不足，熟悉预算绩效管理的对大数据运用方面的技能不足，熟悉技术的对预算管理的理念和实务经验缺乏，给预算管理数据采集、挖掘和分析带来一定难度，难以满足大数据时代政府预算绩效管理的需求。

三、地方政府预算绩效管理中大数据应用的基本思路及建议

（一）预算绩效管理大数据技术应用的基本思路

大数据应用于预算绩效管理工作过程涉及数据的产生（数据采集、数据平台）、分析（数据处理分析）、共享和应用（预算编制、执行和评价）， 其内容主要包含绩效目标审核、预算评审、绩效运行监控、绩效评价及结果运用等环节，应用大数据提升政府预算绩效管理质量也应从上述环节入手。 具体来说，依托地方政府财政绩效公开平台或数据中心建立覆盖绩效目标评审、 预算资金评审、运行监控及绩效评价、应用的数据库进行定量科学的分析和预测。 首先，借助大数据技术中的文本分析、机器学习、神经网络等挖掘技术对以往年度的绩效目标申报材料进行分析、分类聚类，数据比对及趋势分析，分析绩效目标与资金之间的关系，预测绩效目标所对应的预算金额；其次，借助大数据识别与比对技术，构建绩效运行时限与标准数据库、结果数据库，比对分析差异实现在线运行绩效的监控；再次，利用大数据的体量大、客观性和多元性实现精准识别当期绩效及准确分析影响绩效实现的关联因素和“画像”趋势预测。

（二）大数据提升政府预算绩效管理质量的对策及建议

运用大数据技术提高政府预算绩效管理的科学性、准确性是新时代全面实施预算管理的要求。 总体来说，可从大数据平台建设、政府大数据管理理念培育、大数据预算管理相关制度完善、大数据预算管理人才培养等四个方面深入推进政府预算绩效管理与大数据技术的深度融合，提升政府预算管理的质量。

1、建设开放统一数据资源平台，夯实政府预算绩效管理的基础。 数据资源平台是运用大数据提升预算绩效管理质量的基础和重要载体。 该平台应具备功能全、涵盖面广、开放共享等基本特征。 所谓功能全，即该平台应包含财政数据、绩效评价数据、公共数据的采集、分析、预测及存储的功能；涵盖面广， 指该平台应能涵盖到预算绩效目标审核、绩效运行监控、预算评审及绩效评价和结果应用的全过程全方位的实时管理；开放共享指该平台应实现跨地区、跨行业和跨层级的横向和纵向互联互通。 平台建设的主要内容包括：绩效信息数据平台（五级政府不同行业的绩效目标和评价指标等信息数据平台）、公共大数据平台（汇总财政税收、金融、交通、工商、教育卫生等公共数据资源平台）、专家资源数据库、第三方绩效管理服务平台。 具体而言，可在事前绩效评估前期建立绩效目标管理平台及公共数据管理中心，结合公共管理数据如财政税收、工商、统计、教育、卫生等大数据，形成企业库、政策库等数据库， 汇总整理不同行业的绩效目标、评价指标，并利用数据挖掘和分析方法分析预测对应绩效目标所需的预算资金进行预算申报，建立财政预算评审平台；在预算绩效的事中阶段建立各类项目库系统及绩效运行监控系统，对各类项目的绩效运行情况进行监控；在预算评审的事后阶段，建立绩效管理评价系统、专家库、中介机构库等预算管理智库系统及绩效评价结果应用系统，以上四个平台的数据要实现形式和内容的统一，采集数据的标准和形式要统一，以实现预算绩效管理数据信息采集、整合、分析预测等。

2、完善大数据预算绩效管理制度，保障数据开放共享的应用环境。 鉴于目前地方政府在预算绩效管理中主动供给服务意识不强的问题，建议进一步加强和完善大数据预算管理制度，形成全社会重视数据应用的法律环境，为大数据的应用提供安全相适配的环境保障。

一方面，中央层面上，应制定和完善相关法律法规， 制止危害信息安全的行为，构建安全畅通的数据应用环境。 通过立法不断完善信息采集、传递和存储等方面的数据库及网络信息安全的法律制度， 构建不同行业、不同部门间预算方面数据采集、架构等技术标准规范，降低数据处理的难度及运用的不便，如广东省统一建议并推进的“数字政府”平台，在建设之初就制定了建设总体规划（2018—2020 年）及相应的数字政府标准规范（含总体规范、编码规范、接口规范、实施规范、数据标准规范等），这些规划和规范从战略和实施层面都为地方政府不同部门数据的共享提供了技术支持和可能。 在畅通政府部门之间、政府与社会大众信息渠道的同时，确保大数据在法律框架内得以安全发展。 可在中央和地方出台的相关预算绩效管理法律法规和实施层面的指南和管理办法中， 加入大数据应用的相关约束性条款，以具有导向性的政策引导和鼓励政府部门及社会机构对数据的挖掘应用，对未纳入数字财政管理的财政专户可进行二次联调，对不同政府部门间、政府与社会间信息行为进一步约束和控制，如在《预算法》中明确哪些项目必须进行绩效目标评审、 绩效运行监控、绩效评价及结果运用等，在《中华人民共和国政府信息公开条例》 中对大数据采集、使用、管理等实施细则进一步细化，扩宽现有政府数据库的信息资源。

另一方面，地方政府也应主动构建部门对应的预算绩效信息化管理制度，成立专门的预算绩效管理工作领导小组，加强大数据绩效考核的比重和大数据应用的激励机制，鼓励预算单位与其他部门间的沟通协调，将预算绩效数据共享范围、部门责任分工等内容以制度的形式固定下来，同时结合地方政府部门不同预算单位的实际情况，不断完善操作指引和指引汇编工作，推动地方政府整体预算数据共享工作，避免信息孤岛和信息不对称现象的出现。 同时，地方政府也应不断完善信息化管理网络安全防护机制，对数据信息的授权管理严格控制，防止各部门系统衔接的漏洞，确保预算管理系统运行的规范性和安全性，为大数据的应用提供相适配的机制保障。

3、培育大数据预算管理理念，创建大数据预算管理的文化氛围。 2015 年，国务院办公厅发布的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》明确指出，“充分运用大数据先进理念、技术和资源，是提高政府服务和监管能力的重要手段”“树立正确的大数据治理观，整合优化公共资源，实现管理模式由粗放型、 被动型向精细型、 主动性转变”是大数据时代的必然选择。推进大数据预算管理工作， 不仅需要依靠功能强大的数据平台系统及大数据绩效管理制度， 还需要大数据管理部门和政府工作人员对大数据管理理念的认可和接受， 转变封闭自用的管理理念，培育数据开放共享的管理理念，创建大数据预算管理的整体文化氛围。具体应做到：第一， 提高政府领导和工作人员的大数据思维和管理理念， 逐步实现思考解决问题由传统惯性的“经验主义”思维方式向“数据主义”思维方式的转变， 以共享共赢的大数据思维鼓励政府数据共享开放。 第二，通过各种培训、讲座、 广告媒体等方式宣传预算绩效信息化管理理念， 引导地方政府部门预算管理工作人员使用信息化手段、 大数据技术开展预算绩效管理， 逐步形成全员全面大数据预算绩效管理的工作氛围。

4、 大力培养大数据预算管理复合型人才，夯实大数据预算管理人才基础。大数据时代下， 精通预算绩效管理业务又深谙数据挖掘分析技术的复合型人才是实施全面预算管理工作的主体。总体来说，大数据预算管理复合型人才可通过“内培+外引”两种方式培养。第一，通过内部培训，选拔培养一批绩效管理理论和实操能力俱佳的骨干力量开展信息化技术培训，提升信息化管理水平。地方政府可设立专项培育基金， 开展多种形式的专业培训、讲座，引导绩效管理人员熟悉、掌握大数据技术的应用能力； 同时建立政府部门预算管理大数据技术应用的相关激励机制， 对参与大数据技术培训并积极应用预算管理实践的工作人员给予相应的绩效奖励， 最终提高部门整体的大数据预算管理业务水平。第二，外部引进。 目前各省地方政府都有相应的人才引进政策， 可以利用有关人才红利政策从外部聘请财政税收及大数据领域的专家组成的智囊团或有意识地引进数据库管理和统计专业的人才参与部门预算绩效管理， 有条件的政府部门还可以在当地通过公开招标聘请全国全省具有资质的第三方绩效评价机构提供技术支持和有效指导， 共同提升地方政府部门的整体预算绩效管理水平。另外，从长远来看， 要尽快推进国民教育体系中大数据与预算管理相结合的交叉复合型人才专业学科建设， 鼓励高校及科研机构设立兼具大数据技师和预算管理专业技能的应用型人才项目， 开发相应的优质公开课程以方便更多的人自学，有条件的地方政府还可以组织省级、市级层面的竞赛， 发现和挖掘更多的大数据与预算管理的复合型人才。