新就业形态劳动者基本养老保险参保问题研究

●李春根 戈 冰

2022 年 4 月， 习近平总书记在《求是》杂志发表《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》一文指出“部分农民工、灵活就业人员、新业态就业人员等人群没有纳入社会保障，存在‘漏保’‘脱保’‘断保’的情况”，其中强调要“把更多人纳入社会保障体系，为广大人民群众提供更可靠更充分的保障，不断满足人民群众多层次多样化需求， 完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网”“要健全农民工、灵活就业人员、新业态就业人员参加社会保险制度”。 这些重要论述为做好新时代社保工作指明了方向、提供了遵循。

一、问题的提出

新就业形态劳动者是指借助互联网平台通过灵活多样的形式提供服务， 以实现就业或再就业的人员。主要有私营企业主（商户）及其雇员、新成长就业群体、企事业单位兼职人员等。 这其中既包含“互联网+传统行业”的从业者，如外卖骑手、网约车司机等，也有高技能从业者和自雇人员，如电子竞技员、大数据工程技术人员。 新业态就业人员有三大特征：一是劳动关系归属模糊； 二是劳动风险问题突显；三是缺乏社会保障支持。 本文以江西省南昌市外卖骑手为调研对象展开研究。

外卖骑手属于典型的新就业形态劳动者。 他们依附于互联网外卖平台，提供线下服务和商品配送服务。 近年来，随着美团、饿了么等外卖平台的不断扩张， 外卖骑手的数量也迎来大幅增长。 国家统计局数据显示，2021年外卖骑手数量已超过770 万。 同时，随着消费规模的扩大与升级， 骑手配送服务类型逐渐增加，除提供餐饮配送服务外，如今还涉及配送药品、生鲜等。 经过数年的迅速扩张，外卖骑手已成为我国影响力日益广泛的就业群体，容纳了大量的新生代农民工。

新就业形态劳动者的迅速扩张， 伴随而来的是其社会保障问题的日益凸显。 据江西省人社厅公布报告， 江西省当前存在参保扩面难度加大的问题， 截至2021 年3 月底，江西省基本养老保险参保率达到95.2%，目前仍有160 多万人游离在制度之外， 大多为灵活就业人员、新就业形态劳动者、城乡流动就业群体等①。 因此，为精准扩大社会保障的覆盖面，加强对新就业形态劳动者的权益保护，自2019 年 《降低社会保险费率综合方案》（国办发〔2019〕13 号）印发以来，国省市陆续出台了多项政策意见以保障新就业形态劳动者的社会保障权益。 如江西省先后出台了《关于贯彻落实〈降低社会保险费率综合实施方案〉的通知》《关于规范江西省无雇工的个体工商户和灵活就业人员参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》《江西省人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》等。 这些政策为新就业形态劳动者的劳动权益保障提供了有力支撑，取得了一定成效。 针对江西省南昌市外卖骑手养老保险参保情况， 笔者对南昌市区范围内约300 名外卖骑手进行了问卷调研和访谈。 通过调研发现，有约20%的外卖骑手在近3 年内参加了基本养老保险， 但仍有近一半的外卖骑手没有参加任何基本养老保险， 且以18—40 岁的年轻人为主。基于此，如何进一步提升新就业形态劳动者基本养老保险的参保率即是本文探究的重点。

二、 新就业形态劳动者参加基本养老保险的制约因素

（一）法律体系相对滞后

《劳动法》《劳动合同法》和《社会保险法》这三部法律是我国劳动者权益保护的最根本依循。 但这些法律制定的时间距今已有十年以上， 未能适应最新的社会经济发展态势，2018 年进行修正的《劳动法》中，也未将灵活就业情况包含在内。 其中最突出的一点体现在， 上述法律主要以传统正规就业形式和雇佣形式为依托， 和近年来兴起的新就业形态劳动者的性质难以契合， 这造成新就业形态劳动者的劳动权益保护实际处于法律模糊地带，包括其基本养老保险参保问题。 尽管近年来我国出台了一系列行政法规填补新就业形态劳动者社会保障的规范空白， 但总体上法律体系还是存在一定缺失， 导致在实际的检查规范和纠纷调解中， 司法和仲裁机构审理判定较为困难，类型化的问题屡禁不绝，这对于本就弱势的新就业形态劳动者更是雪上加霜。

（二）基本养老保险体系与新就业形态劳动者不匹配

2019 年印发的 《降低社会保险费率综合方案》（国办发〔2019〕13 号）提出新就业形态劳动者可自由选择以灵活就业身份就地参加城镇职工基本养老保险或在户籍地参加城乡居民基本养老保险， 将新就业形态劳动者纳入了社会保障体系的范畴。 尽管如此，新就业形态劳动者的实际参保情况依然不尽如人意，尤其是18—40 岁的中青年群体。 究其原因， 上述方案看似给予了新就业形态劳动者较大的灵活性， 但其依托的两种基本养老保险体系并不灵活， 城镇职工基本养老保险及其背后的《劳动法》和《社会保险法》无法适应新就业形态劳动者的实际情况和需求。 加之新就业形态劳动者往往社会保障意识单薄，看似能够在两种基本养老保险体系中自由选择，但实际上是滑入了两者的夹缝之中。

当前社会保障体系与新就业形态劳动者实际情况不匹配主要体现在城镇职工基本养老保险缴费比例较高和城乡居民基本养老保险养老金绝对数额吸引力不高这两点。 新就业形态劳动者虽然能够以灵活就业人员的身份参加城镇职工基本养老保险， 但这也意味着他们必须承担20%的缴费比例。 以江西省南昌市为例，该市2021 年无雇工的个体工商户和灵活就业人员缴纳企业职工养老保险缴费基数为5548 元， 缴费范围为60%—300%，共九档。 此外还有最低档3176 元。 按照20%的缴费比例， 新就业形态劳动者每月最低需缴纳635 元②。 针对这一缴费金额，在笔者的调研中，外卖骑手普遍反应较大。 同时阿里本地生活公司法律政策研究中心2021 年的一项调查也显示72.3%的外卖骑手“只愿意缴纳500 元以下金额”。 对城乡居民基本养老保险而言，从2018 年4 月起，江西省城乡居民基本养老保险缴费基数范围为每年300—3000 元，共11 档。 同时政府分别对应补贴40 元到100元。 基础养老金为145 元③。 在不考虑利息的情况下，如果参保者选择300 元档，则60 周岁后，每月个人账户养老金为36.69 元，加上145元的基础养老金， 则最终参保者每月能领取181.69 元的养老金， 每年累计领取2180.28元。 实际上，由于政府财政支持的基础养老金支出较多， 城乡居民基本养老保险的投资回报率相当可观。 但由于前期缴费水平低，基于权责对应的原则， 后续的养老金绝对数额并不十分具有吸引力，对中青年群体更是如此。此外， 基本养老保险只需缴满15 年即可，因此即便新就业形态劳动者选择参加城乡居民基本养老保险，往往也会等到45 岁才开始缴费，这在一定程度上影响了当前中青年新就业形态劳动者的参保意愿。

此外，外卖骑手这类新就业形态下的新型劳动者流动性强、稳定性较差，因此在不同的就业阶段很可能横跨多种养老保险制度，这意味着其将面临不同养老保险制度间的转移接续问题。 如果不能很好地处理这些问题，不仅会损害新业态从业者的养老保险权益，还会阻碍从业者进行充分的自由流动，不利于新业态持续健康发展。 对新业态从业者养老保险权益进行衔接性保障是必要的， 值得关注和深思。

（三）部分平台责任缺失

当前我国的新就业形态用工平台在规避劳动关系风险、 承担社会责任方面问题较为严重。 部分平台企业为了降低成本，往往通过外包、转包等形式转移平台灵活用工的社会保障责任。 如美团外卖通过在各城市招收代理商的方式，将外卖骑手的劳动关系转移至城市代理商。 代理商与美团为合作关系，但外卖骑手实际仍是为美团平台工作，且专送骑手还要接受较为严格的平台制度管理。 而外包公司往往以劳务合同、承揽合同等其他形式的合同替代劳动合同，甚至有部分外包商擅自将骑手注册为个体工商户，从而规避为员工缴纳社会保险的责任。 由此形成了事实上与法律上劳动关系的剥离，为劳动关系的认定和新就业形态劳动权益的维护造成了诸多障碍。

三、 提高新就业形态劳动者基本养老保险参保率的政策建议

根据前述问题，下面就提高新就业形态劳动者基本养老保险参保率， 提出以下政策建议：

（一）完善相关法律法规

必须要加快完善相关法律法规立法和司法解释，统一新就业形态劳动者社会保障法律体系，从根基上保障新就业形态劳动者的劳动权益。 仅就新就业形态劳动者养老保险的法律保护而言， 目前的一个重点方向是加强对平台的指导与管理。

平台既是新就业形式下劳动者的职业风险源，又是最能有效控制风险的主体，在新就业形态劳动者的社会保障权益方面具有不可推卸的责任。 当然，考虑到平台确实难以承受为所有新就业形态劳动者缴纳社保的成本，因此立法过程中需要权衡平台发展活力和社会责任。 具体可包括以下几点：（1）以劳动事实为依据，更加精细化地分类制定政策法规，按照外卖骑手等新就业形态劳动者中的灵活用工和非灵活用工分类分层次进行保护和管理；（2）明确劳动关系、不完全劳动关系、灵活就业“三分关系下”各方的职责，明确采用外包类灵活用工发包方的不完全劳动关系责任，对于外包及多层转包带来的纠纷，责任方无法有效履偿时， 由源头发包方兜底后再对过错方追偿；（3）强制要求平台对劳动者的社会保障、职业道德、服务规范、安全操作等进行岗位培训，并进行安全保障；（4）要求平台及外包公司在招聘新就业形态用工人员时必须审核其社会保险参保情况， 对不参加基本养老保险的劳动者不予录用， 倒逼新就业形态劳动者参加城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险。 在行政监管层面，政府应对配送商和灵活用工平台这个灰色地带做全面排查，从严监管，规范各种违规行为。 在司法层面，在新业态经济下，两院（最高检和最高法）应从现行法律法规体系出发，积极拓展完善相关司法解释， 在审判实践中探索劳动关系的认定标准。 不能将所有骑手都认定为灵活用工，而是从工作状态、工作要求、工作安排具体判断。

（二）优化养老保险制度设计

新就业形态劳动者参加基本养老保险的痛点主要在于当前城镇职工基本养老保险体系的灵活性不够， 两类基本养老保险的衔接不够顺畅。 因此，优化养老保险制度设计的关键在于针对新就业形态劳动者的需求和特点，设立灵活性相对较高的缴费基数、比例、参保条件等。 比如，可以降低城镇职工基本养老保险的准入门槛， 同时降低缴费基数及缴费比率， 增设城镇职工基本养老保险缴费档次，以期满足各类新就业形态劳动者需求。 同时， 为新就业形态劳动者设计好转移接续的畅通渠道。 当新就业形态劳动者出现工作变动、 工作城市变动、“签订劳动合同” 等情况时， 保障该群体能顺利及时地在城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险中切换，保证其养老保险权益的有限衔接， 减轻新就业形态劳动者职业流动的顾虑。 此外，也可对参加城镇职工养老保险的新就业形态劳动者实行激励政策， 比如新就业形态劳动者可根据自身经济情况按月变更缴费档次， 且对积极参与城镇职工基本养老保险的新就业形态劳动者发放社会保险补贴。 具体措施如下：

1、完善适宜的缴费政策，减轻新就业形态劳动者负担。 首先，在缴费基数上，应合理扩大缴费基数的计算群体， 如考虑将单位职工、私营企业职工、个体工商户及新就业形态劳动者等多方的加权平均收入作为缴费基数，从而更加科学、准确地计算缴费基数，有效减轻新就业形态劳动者社保负担。 当前部分地区将缴费基数范围从60%—300%调整为40%—300%，有效提高了对新就业形态劳动者的吸引力， 这一做法值得各地根据实际借鉴和推广。 在缴费比例上，新就业形态劳动者需要个人全额支付城镇职工养老保险及城镇职工医疗保险。 以江西省南昌市为例，新就业形态劳动者每月需20%的缴费比例的基本养老保险，加上8%的缴费比例的职工基本医疗保险， 综合计算这两项费用大约可占社会职工月平均收入的17.9%。如此高昂的社会保险费让收入不稳定的新就业型劳动者心有余而力不足。 因此，可灵活降低缴费基础和缴费率， 并考虑同步降低新业态从业者的缴费比例， 从制度供给上刺激该群体内在的参保需求， 从而避免新就业形态劳动者断保、弃保等现象。

2、构建未参保新业态从业者社保的“三方机制”。 当前新就业形态劳动者缴费负担重，社保基金压力大的问题，在雇佣形式不明的情况下，可以采用“三方机制”，即政府、主要用工方和新业态从业者三方共同承担未参保人员的社会养老保险的相关义务。鼓励大型平台企业或行业协会设立专项福利基金，对新就业形态劳动者参保及相关福利支出提供补贴。 同时，对于平台企业的这部分支出，政府部门可通过税收抵扣返还等方式进行一定的补偿，适当减轻平台企业的资金压力。

3、 构建新就业形态劳动者养老保险衔接机制。我国各地的基本养老保险体系在缴费基数和比例上有所不同，因此养老保险衔接机制可以参考欧盟关于社会保险权益的协调机制，即分段计算、累计相加。 另外，还可以通过制定一个合理的统筹资金转移计划，实现个人帐户基金和统筹基金的即时转移，对流动人员的社会保险权益进行衔接性保护。

（三）建设新就业形态劳动者良好参保环境

首先，充分利用移动互联网、区块链、云计算、 大数据等技术拓展人社一体化平台服务功能，提供包括网上参保、缴费、转移接续、 劳动纠纷和职业安全保障信息咨询等功能，实现参保人群的数据采集、数据共享、数据监管，鼓励新就业形态劳动者积极参保。 通过平台提供官方培训渠道和信息，解决新业态就业人员培训不足的问题，有针对性地定向推送职业技能提升服务。其次，扩大新业态就业人员的维权途径。 由于社会保障体系对新业态就业人员的相关信息涵盖不全，平台公司在员工权利保护上的职责也不明晰，导致了政府对新业态就业人员的监管盲区，因此新业态就业人员存在维权困境。 人社一体化平台可拓展服务空间，为新就业形态劳动者提供援助渠道。 最后，加大宣传力度，拓宽宣传渠道。 绝大多数新就业形态劳动者对相关社保政策认识不足， 认为转移接续手续繁琐，应通过新媒体手段和互联网平台来增强社保政策的传播能力， 加深新就业形态劳动者对社会保障政策的认知， 提高新就业形态劳动者的参保意识。

注释：

①江西省人力资源和社会保障厅. 一季度全省社会保险运行平稳呈现“两增长、两加大”的特征（2021）[EB/OL].[2021-06-25].http://rst.jiangxi.gov.cn/art/2021/6/25/art_47823_3460936.html.

②江西省人力资源和社会保障厅、 江西省财政厅、国家税务总局江西省税务局《关于公布2021 年度城镇职工基本养老保险基本养老金计发基数等有关问题的通知》（赣人社字 〔2021〕301 号）[EB/OL].(2021-11-16).http://rsj.nc.gov.cn/ncsrsj/zcfg/202111/dabc5f5aec54438ba3b1567b4f57719d.shtml .

③江西省社保中心. 各设区市贯彻落实全省社会保险工作会议情况综述[EB/OL].(2021-06-17).http://rst.jiangxi.gov.cn/art/2021/6/17/art_55826_3423615.html.