百年来中国共产党农地产权制度改革:演进历程、历史经验及政策思路

戴双兴 郑文娟

一、引言

党的十九届六中全会指出，“一百年来，党坚持把马克思主义写在自己的旗帜上，不断推进马克思主义中国化时代化，用博大胸怀吸收人类创造的一切优秀文明成果，用马克思主义中国化的科学理论引领伟大实践”。中国共产党从成立之日起就把马克思主义作为指导思想，始终坚持马克思主义基本原理同中国革命和建设实践相结合,形成了马克思主义中国化的一系列重要成果。

农地产权理论是马克思主义政治经济学的重要组成部分，是百年来中国共产党农地产权制度改革的指导思想。在《资本论》等名著中，马克思深入阐述了农地产权理论。马克思指出，产权是所有制的核心。农地产权是以终极所有权为核心，由其衍生出来的占有、使用、处分、收益、出租、转让、抵押等多项权利共同组成的权利束。终极所有权是指所有者把农地当成其意志支配领域而持有，排斥他人并得到整个社会承认的权利，暗含着对农地最终裁判处分的权利，其存在基础是“一些人垄断一定量的农地,把它作为排斥其他一切人的,只服从自己个人意志的领域”①马克思：《资本论》（第3 卷），北京：人民出版社， 1980 年，第695 页。。农地其他权能均从终极所有权衍生而来。在马克思看来，农地产权作为一种权利束，其各项权能既可以集中行使，又可以分散运作。农地终极所有权与使用权发生分离，形成农地所有者与使用者不一致的多元化产权主体格局。在商品经济中，农地产权作为一种特殊商品，就像资本一样，“变成支配无酬劳动、无代价劳动的凭证”②《马克思恩格斯全集》（第26 卷），北京：人民出版社，1973 年，第36 页。。在农业地租作用下，农地产权不仅丧失了不动产特性,而且“变成一种交易品”进入市场交易。马克思认为，农地制度是不断变迁的历史过程，伴随着社会生产力的发展，在未来的共产主义社会农地私有制必然被农地公有制所取代。

党的十九届六中全会指出，“总结党的百年奋斗重大成就和历史经验，是在建党百年历史条件下开启全面建设社会主义现代化国家新征程、在新时代坚持和发展中国特色社会主义的需要”③《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021 年11 月17 日第01 版。。系统梳理中国共产党农地产权制度改革的重大成就和历史经验，对于加快推进新时代农地产权改革具有重要的理论意义和实践意义。

二、新民主主义革命时期：“耕者有其田”农地产权制度

马克思在《论土地国有化》中提到，“地产，即一切财富的原始源，现在成了一个大问题，工人阶级的未来将取决于这个问题的解决”④《马克思恩格斯选集》，北京：人民出版社，1995 年，第127 页。。传统中国社会中农民占总人口80%，以耕种为业，与农地有着密切联系，因而农民与土地的关系是任何革命政党都不能忽视的问题。中国共产党对此给予高度重视，将农地产权变革作为中国革命的突破口，极大调动了中国农民参加革命的积极性。

1921 年7 月23 日中共一大在上海召开，几天后在浙江嘉兴南湖的红船上结束。中共一大提出“没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料”⑤《中共中央文件选集（1921—1925）》，北京：中共中央党校出版社，1982 年，第5 页。，这是党对农地产权问题所做的初步思考。1922 年，《中共中央第一次对于时局的主张》明确提出，“没收军阀和官僚的土地，将他们的田地分给贫苦农民”⑥《 中共中央文件选集（1921—1925）》，北京：中共中央党校出版社，1982 年，第512 页。，至此“耕地农有”作为一项政策主张正式载入中共中央文件。1925 年中共中央扩大执行委员会议提出，“谁耕种的田地归谁自己所有，不向地东缴纳租课”⑦《中共中央文件选集（1921—1925）》，北京：中共中央党校出版社，1982 年，第512 页。。这一系列理论的形成，标志着幼年中国共产党“耕者有其田”农地产权制度开始形成，蕴含着党对农地问题的初步思考。

大革命失败后，中国共产党农地产权制度发生了转变。1927 年4 月, 中共五大提出实行激进的土地改革方案，其通过的《土地问题决议案》不仅肯定了“耕地农有”思想，同时也明确了最终实行土地国有制方案。之后，中共中央政治局在湖北汉口召开的“八七会议”总结了大革命失败的教训，明确了“耕者有其田”“没收大地主土地”和“土地国有”等基本原则。1928 年12 月《井冈山土地法》颁布，主张“没收一切土地归苏维埃政府所有”①《中共中央文件选集》，北京：中共中央党校出版社，1991 年，第311 页。。这一政策标志着中国共产党推进农地由“耕地农有”向“土地国有”转变。但是，由于农民对土地国有化的消极抵制，“土地国有”政策遇到比较大的阻力。为此，1930 年江西苏区率先改变了之前土地归苏维埃政府公有的政策。1933 年，土地人民委员会《关于实行土地登记的布告》以法律形式肯定了“耕地农有”制度，推进了“土地国有”向“耕地农有”的回归。

抗日战争时期，为了集结一切力量结成最广泛抗日民族统一战线，中国共产党提出消灭剥削阶级的斗争必须让位于驱逐日本帝国主义的斗争，对地主富农阶级的态度由打击转为联合，并提出“停止没收地主的土地”、实行“地主减租减息”等土地政策。“地主减租减息、农民交租交息”是改良折中主义的土地政策，兼顾了农民和地主双方的利益。

解放战争时期，国内阶级矛盾重新成为社会的主要矛盾，为了适应解放战争的需要，一方面中国共产党在解放区继续推行“减租减息”的土地政策，另一方面“耕者有其田”的纲领被重新提上日程。1946 年，中共中央颁布《关于清算减租及土地问题的指示》，支持和引导农民通过没收、征购、地主献田、群众反奸清算、减租减息、退租退息等办法,使地主所占有的土地转移到农民手中。1947 年9 月颁布的《中国土地法大纲》明确提出，“废除封建性及半封建性剥削的土地制度, 实行耕者有其田的土地制度”②中央档案馆：《解放战争时期土地改革文件选编（一九四五—一九四九年）》，北京：中共中央党校出版社，1981 年，第85 页。，1947 年年底毛泽东就土地产权问题做了进一步说明，“土地平均分配给农民，并归农民私有，而不是归乡政府或国家所有，农民不仅有土地的使用权，还有土地的所有权”③唐建兵：《马克思土地产权理论及其中国化研究》，合肥：合肥工业大学出版社，2017 年，第69 页。。至此 ,封建剥削的土地制度最终正式以法律形式被“耕者有其田”的土地制度所替代。

在传统中国农业社会，农地资源作为广大农民生存发展的基础性资源，是农民关心的核心问题，而农民占近代中国总人口80%，既是社会的底层力量，又是社会的基本力量，发动农民进行革命运动必须满足他们获得土地的基本诉求。以毛泽东为代表的中国共产党人以此为突破口，推行“耕者有其田”土地政策，这是最得人心、最具革命性的政治纲领。“耕者有其田”是一场深刻的社会变革，彻底摧毁封建剥削制度的基础，满足广大农民获得土地的强烈愿望，激起农民参加革命的热情。正是由于实行正确的“耕者有其田”土地政策，中国共产党才得以发展壮大，才能取得新民主主义革命的伟大胜利。

三、社会主义革命和建设时期：“两权合一”农地产权制度

1949 年10 月中华人民共和国成立。新中国成立后不久，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体将马克思农地产权理论与中国的具体国情相结合，在探索如何消灭土地私有制方面作出了重大理论贡献。1950 年6 月，中央政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，提出废除地主土地所有制、实行农民土地所有制。但在这时期，一部分农民由于勤劳致富而出现“中农化”倾向，另外一部分农民遇到天灾人祸或是经营不善而陷入贫困，导致农村中贫富分化现象再度出现，这一情况引起了中央的高度关注，新中国迫切需要对农地制度进行改革。

毛泽东根据马克思主义农业合作理论，提出通过互助合作化的途径，把个体农民的土地私有制改造成为社会主义的集体所有制，领导广大农民走“农地集体所有、集体统一经营”道路。1953 年6 月，在中共中央政治局会议上毛泽东提出：“社会主义道路是我国农业唯一的道路。发展互助合作运动，不断提高农业生产力，这是党在农村工作的中心。”①《毛泽东选集》（第5 卷），北京：人民出版社，1977 年，第81 页。1953 年11 月毛泽东又提出：“我们所采取的步骤是稳的，由社会主义互助的合作组，进行到半社会主义的合作社，再进行到完全社会主义的合作社（将来也叫农业合作社）。”②《毛泽东文集》（第6 卷），北京：人民出版社，1999 年，第303 页。1953 年12 月，中共中央颁布《关于发展农业合作社的决议》，提出在劳动互助组的基础上发展农业合作社。经历了初级合作社、高级合作社和人民公社三个阶段的发展，到1958 年底，基本上所有农户都加入了人民公社，全国的农业合作社被合并成2.6 万多个人民公社。③贾国磊：《中国农村土地制度改革的历程和经验——兼议承包地 “三权分置”改革的关键环节》，《农村经济》2018 年第3 期，第77—81 页。

这个时期所形成的以“农地统一管理、生产统一组织、分配绝对平均”为特征的“三级所有，队为基础”农地集体所有制，实质上是农地所有权与经营权的“两权合一”。虽然这种农地产权安排克服了小农个体经营的弊端，但缺乏对农民的激励，严重抑制农民生产积极性，阻碍农业生产力发展。尤其是在“左倾”思想的错误指导下，“高指标、瞎指挥、浮夸风、共产风”盛行，农业生产和农村集体经济发展遭到严重破坏。“1978 年，全国人均占有的粮食仍然相当于1957 年的水平，近23%的生产队人均口粮在180 公斤以下，即每人每日不足0.5 公斤；我国农业劳动生产率由1957 年的806.8 元下降到1978 年的508.2 元，下降了37%；1978 年，农民人均从集体分配中得到的年收入只有88.53 元，全国有30%的生产队人均分配在50 元以下。”④黄丽萍：《中国农地使用权流转研究》，厦门：厦门大学出版社，2007 年，第59 页。

四、改革开放和社会主义现代化建设新时期：“两权分离”农地产权制度

1978 年12 月党的十一届三中全会做出了实行改革开放的重大决策，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体充分尊重农民首创精神，在农村推行家庭联产承包责任制。1980 年5 月，邓小平用“效果很好、变化很快”来肯定凤阳小岗村农地产权制度改革，并提出“有的同志担心大包干，这样会不会影响集体经济，我看这种担心是不必要的”①《邓小平文选》（第2 卷），北京：人民出版社，1994 年，第315 页。。这一表态极大地推进家庭联产承包责任制的星火燎原。

家庭联产承包责任制以土地承包关系为基础内容，农地所有权归集体所有，农户向集体承包，获得一定期限的农地使用权，农地制度由“农地集体所有、农户共同经营”转向“农地集体所有、农户自主经营”，形成了集体所有权与承包经营权“两权分离”的农地产权制度安排。家庭联产承包责任制得到广大农民的拥护，迅速在全国范围内推开。1983 年底，占全国耕地总面积97.8%左右的农地已由家庭联产承包经营。②叶兴庆：《从“两权分离”到“三权分离”——我国农地产权制度的过去与未来》，《中国党政干部论坛》2014 年第6 期，第7—12 页。

“两权分离”下的家庭联产承包责任制，一方面坚持了土地等生产资料的公有制，保留了一定程度的集体经营职能；另一方面发挥了家庭经营在农业生产的特殊适应性，扩大了农户的经营管理自主权。相关数据显示，家庭联产承包责任制大幅提高农业劳动生产率，1981—1985 年我国农业生产平均每年增长高达8.1%，1984 年粮食产量达 4 073 亿公斤，人均口粮达 393 公斤，基本能够解决全国人民的吃饭问题。③董悦华：《农业合作化与家庭联产承包责任制的实施比较研究》，《当代中国史研究》1998 年第4 期，第33—41 页。伴随着农地制度改革不断推进，1990 年邓小平提出了农业“两个飞跃”思想：第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制；第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营和集体经济。④《邓小平文选》（第3 卷），北京：人民出版社，1994 年，第355 页。

之后，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体、以胡锦涛同志为总书记的党中央在改革开放和现代化建设的新实践中，进一步巩固和发展以农地“两权分离”为主要特征的家庭联产承包责任制，不断丰富和发展马克思土地产权理论。在坚持农地集体所有、农户承包经营的前提下，各地农民积极探索，出现了“两田制”“反租倒包”“股份制”等新型农地经营模式。两田制是将农地分为口粮田和责任田两种类型，分别进行不同目的的农业生产。反租倒包是指村集体给予农户一定补偿，将农户承包的农地收归集体，再转租给种田大户的经营模式。股份制是农户把农地的使用权以股份形式交回集体，获得农地的收益分红等权益。

进入21 世纪以来，随着农业科技进步与现代化发展，机械化生产与规模化经营成为现代农业生产的必然趋势。家庭联产承包责任制下依据质量与数量公平原则所分配的农地，多呈现分散化、碎片化状态，增加了个体农户耕作的成本和难度，不利于现代农业的发展和农业科技的传播与推广，限制了农业机械化的发展和适度规模经营，阻碍了农业现代化进程。据统计，我国农户的户均耕地只有0.52 公顷，即只有7.8 亩左右。⑤黄丽萍：《中国农地使用权流转研究》，厦门：厦门大学出版社，2007 年，第61 页。以家庭为单位的农地经营模式难以实现规模化经营，“两权分离”农地产权制度的红利已经释放殆尽。与此同时，随着我国工业化和城镇化进程的加快，大量农村劳动力进城务工，许多外出务工家庭只保留农地承包权，而将经营权让给其他农户或经济组织。为了进一步提高农业生产效率，实现新时期农业农村的跨越式发展，新一轮农地产权制度改革势在必行。

五、中国特色社会主义新时代：“三权分置”农地产权制度

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，团结带领全国各族人民，举旗定向，谋篇布局，推动中国特色社会主义进入新时代。2013 年习近平总书记在湖北考察时提出，“深化农村改革，完善农业基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”①《坚定不移全面深化改革开放 脚踏实地推动经济社会发展》，《人民日报》2013 年7 月24 日第01 版。。2014 年中央出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对农村土地制度进行“三权分置”重大创新，“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”②《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，《人民日报》2014 年11 月21 日第03 版。。2016 年习近平总书记主持中央深改小组会议审定下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，标志着农地集体所有权、农户承包权、经营权三权分置办法正式实行。2017 年习近平总书记在十九大报告提出，“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”③习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017 年10 月29 日第01 版。。2021 年公布的“十四五”规划再次强调，要“完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度，进一步放活经营权”④《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》，北京：人民出版社，2021 年。。新时代推进承包地“三权分置”，必须始终坚持农地集体所有,坚决反对农地私有化；充分维护农户承包权,稳步推进确权登记颁证；赋予经营主体更有保障的经营权,培育和支持新型经营主体发展；正确处理好三权之间的关系。

（一）坚持农地集体所有,坚决反对农地私有化

农地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本和保障。有些人认为，农村土地集体所有制存在的重大弊端是农地集体所有、农地所有权代表不明确，通过农地私有化，让农民完全拥有农地的各种权利，有利于明晰农地产权、保护农民权益，中国“就应该和世界上绝大部分的国家一样，允许农民集体将农地彻底平分给集体内的农民成员，实行有管理的农地私有制”⑤文贯中：《吾民无地：城市化、土地制度与户籍制度的内生逻辑》，北京：东方出版社，2014 年，第111 页。。

对于中国能否实行农村土地私有化的回答，关系到农村未来改革和发展的方向，关系到中国社会经济发展的稳定，关系到中国政治制度的演进方向。这不仅是经济问题，更是社会问题、政治问题。对此问题，习近平总书记明确回答，“坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。”①中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017 年,第173 页。那么，为何中国农村土地只能坚持集体所有而不能实行私有化？这与我国特殊国情有关，与农村农地私有化会对我国经济、社会、政治等方面带来严重危害有关。如果农村土地集体所有制改为私有制，必将导致农地兼并集中、贫富分化加剧，不但会使农民失去共同的利益基础，而且将导致集体经济凋零。因此，必须坚守农地集体所有制的底线，明确农地集体所有权的发包、调整和监督等权能，健全集体所有权的行使机制。

伴随着承包地“三权分置”的推进，工商资本大规模进入，专业大户等经营主体将逐步成为农地经营权流转的主要对象。虽然农户的承包权仍然稳定，但是经营权却可能转移到其他经营主体手中，出现农地流转长期化、大规模化等私有化倾向。为了防止农地私有化，要加强政府部门对农地经营权流转的监管和规制力度，合理确定土地流转期限，适当限制农地经营权流转规模。

（二）充分维护农户承包权,稳步推进确权登记颁证

维护农民家庭的农地承包权主体地位，是建立农村基本经营制度的根本。不能剥夺和限制农户对农地的承包权，不得违法调整农户承包地。习近平总书记提出，“保持农地承包关系稳定并长久不变，第二轮农地承包到期后再延长三十年”②习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017 年10 月29 日第01 版。。这一政策给广大农户吃了“定心丸”，有利于稳定农户预期，对推进农业规模化经营，培育以家庭农场、农业企业为主的新型农业经营主体，引导更多资金、技术、人才流入农村和农业具有重要意义。农民家庭是农户承包权的权利主体，有权依法承包所在集体经济组织的农地，有权占有、使用承包地，自主组织生产经营和处置产品并获得收益，有权因承包地被征收依法获得相应补偿。

稳定农地承包权，要重视和处理好农村集体农地确权与承包地确权登记颁证工作衔接、数据对接，核实核准集体农地的底子，明晰集体农地面积、位置。要尽快完成农地承包经营权确权登记颁证，努力实现信息联通共享；统筹推进农村承包地确权数据库应用平台建设，为确权登记数据入库、汇交、验收和信息应用平台上线运行提供保障。

（三）赋予经营主体更有保障的农地经营权,培育和支持新型经营主体发展

“三权分置”改革最具标志性意义的制度安排就是将经营权从承包经营权当中分离出来。在保护集体所有权和农户承包权的基础上，平等保护经营主体的合法经营权，可保障其有稳定的经营预期。一是必须明确农地经营权的内涵。农地经营权人对流转农地享有在一定期限内耕作和收益权，应平等保护经营主体依流转合同取得的农地经营权，保障其有稳定的经营预期。二是明确农地经营权的权能。农地经营主体可依法依规改良土壤，建设农业生产配套设施，开展农地经营权抵押贷款。

要培育和支持新型经营主体发展。据统计，目前全国各类农地新型经营主体达到270 万家，成为发展现代农业的生力军和领头羊。①韩长赋：《再谈“三权”分置》，《经济日报》2017 年11 月17 日第06 版。要深入开展农民合作社、家庭农场示范创建活动，探索放活农地经营权的有效途径；坚持因地制宜、因势利导，立足资源禀赋和经济发展水平，发展以农地经营权流转为主的多种适度规模经营；引导和鼓励开展股份合作、农地托管、代耕代种、互换并地等多种形式流转，推动农地加快向新型经营主体流转集中。“农村承包农地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。”②《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，《人民日报》2018 年2 月5 日第04 版。在放活经营权的同时，要充分尊重农民意愿。习近平指出，“要把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择”。③《习近平：加大推进新形势下农村改革力度》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/28/c_1118763826.htm，2016-04-28。同时，还要防范农地过度集中在少数人手中，导致农地用途发生变化，从而违背放活农地经营权的初衷，甚至危及国家粮食安全。

（四）协调好“三权关系”，为“三权分置”提供制度支撑

落实“三权分置”的关键是厘清三权之间的层层派生关系，其中农地集体所有权是前提，承包经营权是途径，农户承包经营权是产物。在落实过程中，要始终坚持农地集体所有权，维护农户承包权，放活农地经营权。

推进承包地“三权分置”，需要在实践中不断地逐步探索，并进一步完善“三权”关系，既要充分发挥“三权”功能，又要形成整体合力，构建结构合理的格局。习近平总书记指出，“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”④《习近平在小岗村主持农村改革座谈会》，《人民日报（海外版）》2016 年4 月29 日第01 版。。

六、百年来中国共产党农地产权制度探索的历史经验

百年来中国共产党农地产权制度演进历程，就是不断探索马克思主义农地产权理论与中国具体实际相结合的历史进程。从时间维度来看，在革命、建设和改革的不同历史时期，中国共产党农地产权的思想经历了“耕者有其田”农地产权制度、“两权合一”农地产权制度、“两权分离”农地产权制度、“三权分置”农地产权制度四次演变。“以史为鉴，可以知兴替。我们要用历史映照现实、远观未来。”⑤习近平：《在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话》，《求是》2021 年第14 期，第4—14 页。百年来中国共产党农地产权制度探索，给予我们宝贵启示:

（一）必须坚持以马克思主义农地产权理论为指导

中国乃是传统农业大国，农地一直被视为最重要的生产资料，也正因如此，土地产权是人民最为关心的核心利益问题。马克思主义土地产权理论为解决这个核心问题提供了世界观和方法论上的指导。回顾百年来中国共产党农地产权制度演进的历程不难发现，中国共产党解决农地问题的伟大实践就是不断推进马克思主义土地产权理论中国化的历史进程。习近平总书记指出，“中国共产党为什么能，中国特色社会主义为什么好，归根到底是因为马克思主义行！”①习近平：《在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话》，《求是》2021 年第14 期，第4—14 页。在下一个百年，作为马克思主义理论的重要组成部分，马克思主义土地产权理论仍然是引导我国农村土地产权制度改革的精神旗帜。新时代推进农地产权改革，必须坚持把马克思主义土地产权理论基本原理同中国农村实际和时代特征相结合，继续推进马克思主义土地产权理论中国化。

（二）必须坚持以农地公有制（集体所有）为根本

马克思、恩格斯曾向全世界庄严宣告，“共产党人可以用一句话把自己的理论概括起来：消灭私有制”②《马克思恩格斯选集》（第1 卷），北京：人民出版社，1972 年，第265 页。。实现“土地公有”是中国共产党人为之不懈奋斗的重要目标，中国共产党人在百年历程中为实现这个目标付出了巨大的艰辛和努力。新民主主义革命时期，中国共产党提出废除一切地主的土地所有权，实行“耕者有其田”土地制度。新中国成立后，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体在“耕者有其田”制度基础上，将农地私有改革为集体所有，奠定了农地公有制的基础。改革开放后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体推行家庭联产承包责任制，建立以家庭承包为基础、“统分结合”的双层经营体制，在坚持农地等生产资料统一由集体所有的前提下，把土地分散承包给农民经营。党的十八大以来，顺应农业现代化趋势，以习近平同志为核心的党中央提出农地“三权分置”改革，旗帜鲜明地反对土地私有化，强调要始终坚持农地集体所有权的根本地位，坚守了农村公有制经济基础。新时代推进农地产权制度改革，必须继续坚持农地公有制（集体所有制），坚决反对农地私有化。

（三）必须坚持以农民土地权益为中心的价值取向

习近平指出，“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心”③习近平：《在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话》，《求是》2021 年第14 期，第4—14 页。，“要教育引导全党深刻认识党的性质宗旨，坚持一切为了人民、一切依靠人民，始终把人民放在心中最高位置、把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”④《学党史悟思想办实事开新局，以优异成绩迎接建党一百周年》，《人民日报》2021 年2 月21 日第04 版。。新民主主义革命时期，中国共产党提出“耕者有其田”主张后为广大农民所认同，促成“土地改革”最终得以成功，其根源在于中国共产党满足农民获得土地的基本诉求；而国民党政府在不触动封建地主土地所有制的前提下进行“二五减租”，忽略了农民土地权益，无法得到广大农民支持，最后只能以失败告终。新中国成立后，在农地“两权合一”框架下，国家通过工农产品价格剪刀差等方式，将农业创造的收入一部分用于工业建设，这一制度损害了农民权益，抑制了农民的生产积极性，阻碍了农业发展。改革开放后，在农地“两权分离”框架下，农地由集体统一经营转向家庭分散经营，激发了农民的生产积极性，解决了农民温饱问题。党的十八大以来，农地“三权分置”改革不仅充分保障了农民权益，更是促进了规模农业快速兴起，家庭农场、农业合作社等经营主体百花争艳、繁荣发展。新时代推进农地产权制度改革，必须继续将农民土地财产权利放在第一位，把农地产权制度改革的出发点和落脚点放在实现好、维护好广大农民的根本利益上。

（四）必须处理好农地经营公平与效率的关系

农地不仅是一种自然资源，也是一种社会资产。历史上各种土地制度安排中，公平与效率之间总是存在鱼和熊掌不可兼得的难题。百年来中国共产党土地产权制度探索的历史经验表明，农地产权制度改革能否有效推进农业发展，关键在于能否处理好公平与效率之间的关系。新民主主义革命时期，“耕者有其田”主张较好地解决了封建地主土地所有制下的社会不公问题，促成了“土地改革”成功。新中国成立后不久，在农地“两权合一”框架下，由于过分强调公平，甚至演变为分配上的平均主义，土地产权制度严重抑制了农民生产积极性，阻碍了农业生产发展。改革开放后，在农地“两权分离”框架下执行家庭联产承包责任制，广大农户获得剩余产品索取权，土地产权制度极大地调动其生产积极性，大幅度提高农业生产效率。但随着改革的深入和市场经济的发展，农地“两权分离”产权安排深层矛盾已日渐显现。在农地“三权分置”框架下，通过农地经营权的自由流转，家庭农场和专业合作社等规模经营方式得以发展，促进了农业生产效率的提高。新时代推进我国农地产权制度改革，必须在兼顾公平与效率基础上，努力寻求二者最佳结合点。

（五）必须坚持农地产权政策与时俱进

坚持与时俱进，始终保持农地产权政策的时代特征，是保证农地产权制度平稳发展的关键。回顾党的百年农地产权政策，党始终随着形势发展，及时调整农地产权政策，成就了中国的革命胜利、社会建设和经济发展。从新民主主义革命时期“耕者有其田”农地产权制度、社会主义革命和建设时期“两权合一”农地产权制度、改革开放和社会主义现代化建设新时期“两权分离”农地产权制度到中国特色社会主义新时代农地“三权分置”制度，时代要求党的农地产权政策与时俱进，党的农地产权政策改革创新服务时代需求，体现了公共政策不断改革创新以服务时代需求的内在原理。

七、新时代推进农地产权制度改革的政策思路

“中国共产党立志于中华民族千秋伟业，百年恰是风华正茂！”①习近平：《在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话》，《求是》2021 年第14 期，第4—14 页。。中国共产党站在“第一个百年”的历史节点上，用百年农地产权制度探索得来的宝贵历史经验，照亮“第二个百年”的新征途。新时代推进农地产权制度改革，可主要从以下三方面着手：

一要不断完善农地产权结构。在坚持农地集体所有基础上，实行所有权、承包权、经营权三权分置，引导农地经营权协商交换、有序流转，促进土地整理、连片经营，实现农业适度规模经营。要明确农地产权结构，厘清农地的产权边界，明晰农地与农户间的权属关系，积极发放农地承包经营权证书，切实做到为农民“确实权、颁铁证”。

二要加强农村产权交易市场建设。坚持农村产权市场化运作方向，以市场手段高效整合各类资源，充分调动社会各阶层参与的积极性。明确农村产权交易市场的公益服务职能，依托区域综合产权交易市场建立专门服务平台，衔接产权交易各主体和各环节、机构。

三要逐步完善农地“三权分置”法制。实践创新发展要求法律也需进行相应的修改调整，从法律上厘清农地所有权、农户承包权、经营权三者的关系，并对“三权”的边界进行准确划分，规定“三权”的主体责任和义务。