交通事业单位内部控制优化思路及路径

董 丽

（河北省铁路管理局，河北 石家庄 050000）

为进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，2012年财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行。近年来，交通运输部门事业单位积极探索建立了一些符合自身实际的内部控制制度，取得了初步成效，但总体上还存在认识不到位、制度不健全、体系不完整等问题，一定程度上影响了内部控制制度的执行效果，也阻碍了内部控制制度的进一步推广。

一、交通事业单位内部控制存在的主要问题

（一）内部控制作用被削弱

因事业体制和事业意识的原因，人们普遍认为事业单位主要是支出业务，有财政预算控制就可以了，没必要再制定内部控制办法，导致其作用被忽视，更无法发挥应有的作用。

（二）内部控制意识相对薄弱

事业单位的资金主要来源于同级财政预算拨款，不需要市场融资，也不参与市场竞争，关注重点是预算资金花出去了没有，预算执行进度完成了没有，自上而下缺乏内部控制意识。有的单位还实行一支笔审批制度，采购缺乏比价，工程项目围标串标严重，整体上缺乏内部控制手段。

（三）内控制度实用性差，缺乏可操作性

近年来，虽然财政部门对内部控制建设有了强制要求，许多单位也聘请了专家制定了内部控制，但是由于内部控制意识薄弱，领导重视不够，内部控制多流于形式，脱离实际，内控制度与实际执行是两张皮。

（四）内控制度存在“重建设、轻执行”现象

一些单位虎头蛇尾，一阵风，上级要求或审计检查提要求时，开始重视内部控制，预算也列支了不少资金，聘请了专家指导，内部也组建了内控小组，并编写了内控手册，但是内控制度始终落不了地。其重要原因，就是重建设、轻执行，敷衍了事。或者当内控流程制约了权力使用时，就把内控束之高阁，毫无实际效果。

二、正确理解内部控制的实质至关重要

从内部控制思想的起源及其理论演进过程中可以看出，风险控制是内部控制发展的主线。风险控制是内部控制最本源的思想，决定着内部控制目标的根本属性。内部控制的目标主要包括可靠性目标、经济性目标、合规性目标、安全性目标和战略性目标，其中战略目标是组织最高层次的目标。内部控制目标的演变，是对内部控制理论发展的重要反映，是内部控制本质的外在体现。从最初的确保实物资产安全，到提高运营效率以及财务报告信息的可靠性，再到保证法律法规的遵循性，以至现阶段对战略风险的关注，无不体现出风险控制的理念。因此，内部控制的本质是一种风险控制机制。

对交通事业单位来说，一般体现为三种不同层次的风险。

（一）最初始的组织治理结构风险

治理结构主要体现在各利益相关方认可和接受的适合组织发展方向的愿景、使命和战略目标，各利益相关方共同接受的利益分配机制，以及由此引发的委托代理问题等。行政事业单位作为承担一定管理职能和提供一定社会公益服务的国家组织，治理结构的确定是由政府提前依照法律法规确定的，其改变和调整必须由国家实施重大的机构改革才会发生变化。

（二）事业单位的业务模式风险

目标确立后,就需确定业务模式以配合战略目标的实现。业务模式的选择主要考虑事业单位的职能定位、资源占有和体现行业内相对竞争优势。事业单位会根据自己的资源禀赋配置情况、外部竞争性需要、自身特色塑造来选择最具竞争优势的业务模式。同样一种职能，不同事业单位业务模式的选择是不同的，这从改革开放后事业单位的组织和业务模式的变化可以得到验证。决策层的个人文化背景、风险偏好以及单位的风险承受能力是交通事业单位风险管理的重要影响因素。

（三）业务模式运营风险

作为被社会公众广泛感知的交通事业单位的运营活动来自于所确定的业务模式的运行。每种特定的业务模式都有与其随行的风险,传统的业务运营,所强调的就是基于确定的业务模式,通过计划、组织、领导、控制等方式,实现组织的长期可持续目标，导致事业单位业务模式经营过程中蕴含的三大风险，分别是：合规风险，即不能满足法律法规及规章制度的要求；运营风险，即不能以符合效率、效果和效益的方式运营，出现各种失误、弊端，甚至造成业务运营的无效，个别单位会出现与初始运营目标的背离；财务报告风险，即不能证实财务报告的真实公允性。运营阶段风险管理的责任人是交通事业单位的管理层,决策层主要承担对运营阶段风险管理的监督责任。

三、建立符合现代管理要求的内部控制的路径选择

现在正处于交通事业单位改革的有利时机，遵循国家对事业单位改革的总体目标，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系呼唤内部控制。在改革进程中，需要交通事业单位承担大量的改革工作，如建立健全法人治理结构，健全事业单位内部决策、执行和监督机制，深化人事制度、收入分配制度、社会保险制度改革，改革和完善财政支持方式等。需要加强对事业单位的监督，建立事业单位绩效考评、信息披露和公开等制度。而这些工作都与交通事业单位的内部控制工作有着密切的关系。法人治理结构，监督体制建设，工作的流程性建设，信息披露与公开等，都是与内部控制工作密切相关的内容。为了更好地提升内部控制作用，支持交通事业单位的发展，应围绕以下路径全面加强交通事业单位内部控制建设。

（一）清晰事业单位的定位、功能和目标

交通事业单位首先要强调公益性和服务性，要作国家公共服务体系承担者，要锁定社会效益，有效果有效率地提供服务。这些目标及功能的实现，对我们提出了非常高的管理要求。作为内部控制工作，需要对交通事业单位目标提供风险控制和目标实现的保障。

（二）科学识别交通事业单位的风险类别

根据交通事业单位更好完成总体目标的要求，从整个单位的工作流程与工作业绩出发，结合风险管理框架理论和行政事业单位内部控制体系建设要求，根据设定的控制目标，全面系统持续地收集相关信息，结合实际情况，及时进行风险评估，准确识别与实现控制目标相关的内部风险和外部风险,对交通事业单位工作进程中所面临的风险事项进行识别，选择关键风险事项作为内部控制的监管重点。

一般而言，交通事业单位所面临的风险分为三个层次：一是治理结构的利益安排风险；二是业务模式运作的设计风险；三是具体运营过程中的运行风险。其中，第一个层次的风险是目前交通事业单位自身无法解决的。

根据《行政事业单位内部控制规范》的规定，交通事业单位的重要风险事项主要包括：预算控制、收支控制、采购控制、资产控制、建设项目控制、债务控制、经济合同控制等。对交通事业单位目前所面临的风险来说，各个不同单位应该根据自身的实际管理状况和单位发展导向，针对目前交通事业单位内部控制风险可能爆发的领域进行认真分析和梳理，区分核心风险领域、一般风险领域和次要风险区域，依据关键性、重点性、匹配性原则，遵循现代先进管理方法和内部控制管理的要求，采用科学、合理的思路方法和管理模式来防范内部控制风险的产生。

四、创建交通事业单位内部控制的先进管理模式

在目前状况下，内部控制理论的发展给交通事业单位管理者提供了清晰理解和认识的内部控制的理论基础，特别是COSO内部控制整体框架与风险管理总体框架，对内部控制进行了模块化塑造，分别提出了五因素论和八因素论。目前国家颁布的《行政事业单位内部控制规范》等制度已经指明了内部控制的相关原则，可以选择的基本控制措施，比如不相容岗位分离、会计系统控制等，针对具体内控事项提供相应的内部控制管理要求。但所有这些仅仅是进行原理框架描述、内控原则措施罗列，给出的相关知识较为庞杂，信息量较大，离具体交通事业单位的内控落地还有较长距离。鉴于此，笔者提出如下基于交通事业单位内部控制的管理模式。

首先，确保内部控制目标的精准化。

交通事业单位本身所面临的任何一块工作内容，在进行实际管理设计时，需要明确其内部控制目标。对工作目标的清晰和科学分析后的精准定位是进行科学管理的第一步，是体现管理思维的根本所在。目标不清或目标定位失准、不完全，该项管理工作就会出现摇摆，基本上很难做出好的成绩，出现各种问题及风险就是大概率事件，很难完成单位的内部控制目标。如交通事业单位所进行的采购事项，其目标主要包括满足要求、质量合格、价格合理、供应及时、售后服务良好，以此目标进行采购管理的安排。任何一点目标的失衡，就是内部控制风险的爆发点。所以事业单位管理者针对目前所面临的各项工作内容，目标定位准确，形成科学、真实的工作目标体系，是提升内部控制管理水平的基础。

其次，职权分析基础化。

深入分析各项内部控制思路、内部控制流程、内部控制原则，不难发现，背后隐藏的基础性要素就是职权。在现有内部控制规范中，有明确涉及职权的，有关于岗位设置的，有涉及流程的，有关于单位中高层领导的，等等，这些管理要求，其涉及的基础要素就是职权。我们需要对职权进行深入了解和分析，从而为交通事业单位的内部控制工作提供支持。具体到工作职权，居于核心地位的是权力的体现。具体到实践中，工作权力可以细分为决策权、执行权、监督权和评价权，此外还涉及建议权、信息知情权和信息反馈权。在进行内部控制制度设计时，单位的各层级领导者需要对具有内部控制要求的重要工作流程依据上述对各种权力的细致划分，认真考量，清晰列示具体岗位等对应的权力需求及种类，并且遵循内部控制的相关原则，如不兼容岗位权力制衡等原则，进行科学设置。在具体职权设置中，还需体现以下要求：隐蔽权力的公开化、集中权力的分散化、分散权力的流程化和制约化、流程职权的明晰化和制度化等。

再次，强化内部监控体系的科学化水平。

在交通事业单位内部控制建设中，目标设定、风险分析、职权合理、流程优化等是进行内部控制体系建设必不可少的重要内容。其中监控权的设置、行使及监控环节的安排是提升交通事业单位内部控制水平建设，防范重大风险发生的关键部分。只有监控环节安排到位，监控职能发挥充分，监控体系设置周密，才能更好实现内部控制工作的目标。这就要做到四点：一是监控工作常态化、制度化；二是监控效果信息化(客观化)；三是监控信息来源的（部门）外部化；四是内部控制结果公开化。

交通事业单位内部控制的建立，需要长期的、逐步完善的过程。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步为事业单位内部控制的建设提供了政策依据和决策支撑，《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》对交通事业单位提出了新的、更高的要求和目标，交通事业单位内部控制需要适时调整和不断优化，才能为交通运输事业发展建立一个健康良好的环境。