综合行政执法的综合程度探讨

◎李兴开

综合行政执法一般是指地方县级以上人民政府依法成立的具备独立法人地位的一个行政执法机关，经法定程序批准在适合的范围内，独占综合行使同一部门或领域内、以及跨部门跨领域多个行政执法部门的行政执法职权，并承担相应法律责任的行政执法体制。其实质是行政执法职能根据需要进行调整和重新配置，是行政执法权力的分离和整合。推行综合执法有利于解决行政执法领域比较突出的多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民等问题，是当前行政执法体制改革重点和难点。综合行政执法的综合程度是体现国家治理体系和治理能力现代化的一个重要标志。综合行政执法如何有效综合，是深化改革，探索建立符合我国国情和时代要求的特色社会主义行政执法体制，提高行政执法效率、能力和水平，保障和促进社会公平正义，保护公民、法人和其他组织合法权益的重要举措。

一、综合行政执法的综合程度改革历史与现有模式

综合行政执法的综合程度改革得益于1996年10月1日起施行的《行政处罚法》，该法第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”可见，对于行政处罚的综合程度，国家从法律的层面明确了“相对集中行政处罚权”。1997年4月10日，经国务院法制局批准，北京市政府办公厅于发出了《关于在宣武区开展城市管理综合执法试点工作的通知》。自此，全国综合执法的试点工作正式开始，综合行政执法的综合程度改革也随之正式开始，把开展综合执法工作与进一步深化行政管理体制改革有机地结合起来。此次试点，不仅仅是部分执法职能的划转，实质是综合行政执法体制的综合程度改革，确定了综合行政执法的相应范围，改变了过去“一阵风”似的执法方式，使日常管理和巡察监控有力地结合起来。

2002年8月22日，国务院印发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17 号）的通知，明确已在城市管理领域开展集中处罚权工作的市政府，要严格按照国务院和省政府批准的领域和范围开展集中处罚权工作。需要在依法批准的领域和范围之外集中处罚权的，已具备成熟条件的，依照本决定规定的程序申报，经省政府批准后实施。

2002年10月11日，国务院办公厅转发《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56 号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工作，其他省、自治区、直辖市各选择1—2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。同时要求严格控制执法机构膨胀的势头，能够不设的不设，能够合设的合设；一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为一个机构。在此基础上，重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合综合行政执法的领域，合并组建综合行政执法机构。本次综合行政执法试点工作，实则是部门或领域内综合行政执法体制改革。

2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，确定深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等10个领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。实则为深入推进部门或领域内综合行政执法改革，推行跨部门跨领域综合行政执法改革指明了方向。

2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，明确继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。对涉及的相关法律法规及时进行清理修订。明确在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输和农业5个领域推行综合执法。

2019年1月31日，中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。本实施意见，实则是打造区域（基层）综合行政执法。

可见，我国现有综合行政执法分为部门或领域内综合行政执法、跨部门跨领域综合行政执法、区域（基层）综合行政执法三种模式。综合行政执法改革已向“深水区”迈进，并已打造出改革升级版。

二、积极探索适宜的跨部门跨领域综合行政执法的综合程度

综合行政执法体制属于行政组织法范畴，为推进国家治理体系和治理能力现代化，从整合执法资源，统一执法标准，提高执法效率、能力和水平，保障和促进社会公平正义的角度，不可否认，大家对我国现有综合行政执法模式中的部门或领域内应实行综合行政执法、区域（基层）应实行综合行政执法基本达成共识。综合执法体制改革的难点和瓶颈，主要在于综合行政执法的综合程度；综合行政执法的综合程度，主要在于跨部门跨领域行政执法的综合程度；跨部门跨领域行政执法的综合程度，主要在于跨部门跨领域行政执法如何有效综合？从1997年4月综合行政执法的综合程度改革开始，尽管已过去25年，跨部门跨领域行政执法如何有效综合仍然处于探索期和磨合期，“三定方案”无法做到尽善尽美，改革依旧处于进行时。

（一）行政执法为何要有效综合

行政执法有效综合，是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化和执法实践的客观要求。受行政执法原有体制、机制性的问题制约：有的执法部门政企、政事职能集于一身，执法者既踢球、又吹哨，难以严格履行执法职责；有的执法机构设置过多，分工过细，导致执法职能和执法力量分散，内耗严重，效率下降；有的执法部门以收费、罚款养队伍现象突出，导致执法者受不良利益驱动，甚至出现“养违法”的现象。从根本上解决这些问题，必须深化和加快行政执法体制改革。在综合整治的执法工作经验中，若干执法部门需要用联合执法的形式解决特定问题，进一步印证执法的实践已经体现变分散为集中、变单一为综合的客观需求，即行政执法应当有效综合。

（二）跨部门跨领域行政执法如何有效综合

跨部门跨领域综合行政执法体制改革，目的是为理顺行政管理执法体制，解决行政管理面临的突出矛盾和问题，消除行政管理工作中的短板，进一步提高行政管理和公共服务水平。以贵州省遵义市为例，2018年1月3日，贵州省人民政府《关于遵义市人民政府跨部门跨领域调整集中行政执法权范围的批复》（黔府函〔2018〕6 号）明确，将遵义市作为贵州省首个地级市综合行政执法体制改革试点。遵义市综合行政执法体制改革集中了城市管理、工商质监、食品药品、交通运输等29 家部门2449 项行政处罚权及相对应的行政强制措施权，由综合行政执法部门集中统一行使。行政处罚权集中由综合行政执法部门行使后，有关部门不得再行使；仍然行使的，其作出的行政处罚决定无效。

检查权、处罚权，都是执法权中的部分职权。遵义市实行跨部门跨领域综合行政执法机制改革后，“管”“罚”实行相对分离，改革历时四年来，不难发现，全市执法力量基本整合，执法资源初步优化，体制机制逐步规范，行政执法案件质量明显提高，行政复议纠错率下降，行政诉讼胜诉率相对上升，综合执法取得明显成效，完成了阶段性整合任务。由于综合行政执法改革涉及部门跨度大、领域覆盖广、综合链条长、整合力量多，加之没有现成经验可借鉴，相关配套设施没有跟上，缺乏高位指挥协调机构，在推进过程中不可避免地存在一些困难和问题。如执法体制改革不彻底，上下衔接不畅；行政监管与处罚分离的深度和广度有限，相互监督的机制尚未有效建立，行政处罚与日常监管不能有效结合；有的监管部门移送违法线索时未有效固定违法证据；执法处罚部门存在对法律法规选择和适用的基本原则把握不准，“违法定性”不准，不能及时处罚违法行为，甚至有该处罚而未处罚现象等。

针对遵义市跨部门跨领域综合行政执法体制改革中存在的困难和问题，贵州省政府于2022年6月28日作出的《省政府批复同意遵义市优化调整跨部门跨领域集中行政执法权范围》（2022年7月1日起生效）明确，综合行政执法部门行使的文化市场、市场监管、交通运输、应急管理、卫生健康、劳动保障、煤矿监管、农业领域的行政处罚权及与之相关的行政强制措施调整至同级相应业务主管部门行使；调整集中行使医疗保障、统计、科技、公积金行政处罚权及与之相关的行政强制措施。也就是与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关的领域，继续探索跨领域跨部门综合执法；在专业性强、执法难度大、主要面向市场主体的领域，实行分领域分行业综合执法。笔者认为，遵义市跨部门跨领域综合行政执法体制深化改革方案尊重实际、尊重客观规律，符合遵义市情、社情、民情，是提高跨部门跨领域综合行政执法体制改革科学化水平的又一重要举措。

跨部门跨领域行政执法如何有效综合，归根结底就是行政权力应高效、规范运行。权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。我们从遵义市跨部门跨领域综合行政执法机制改革经验中可得出相应结论：

1.坚持以习近平法治思想为指导，坚持问题导向，努力解决行政执法中的顽瘴痼疾。习近平法治思想是依法治国的根本遵循和行动指南，人民幸福生活是最大的人权。行政执法中的顽瘴痼疾有可能是过去习惯的东西，但已经不能适应新情况，从根本上去除行政执法中的顽瘴痼疾，有利于实现党和国家的长治久安，有利于实现人民最满意的幸福生活。与行政执法中的顽瘴痼疾做斗争，必须刀刃向内，真正的自我革命，从思想方法和发展理念上作出根本改变。

2.尊重实际，在以“行政权力高效为前提、规范为核心”的要求下尽可能推行跨部门跨领域综合行政执法。党的十八大以来，党中央把制约监督权力作为永葆党的肌体健康的重要保障，明确要求抓紧完善相应的执法制约监督机制，不断提高执法公信力。加强对行政执法主体和执法人员的管理，全面落实行政执法责任终身、责任倒查机制。畅通行政执法监督投诉受理渠道，完善公众参与行政执法监督机制，加大对执法不作为、乱作为、选择性执法、逐利执法等有关责任人的追责力度。突出加强对行政执法权力制约监督这一主题推进改革，就是坚决落实以习近平同志为核心的党中央重要指示精神，以实际行动做到“两个维护”，让行政执法权力在制度的笼子里高效、规范运行。

3.着眼未来，在以“跨部门跨领域综合行政执法全覆盖为目标”的要求下培养和造就一支综合能力强、业务素质高、专业技术精的综合行政执法队伍。党的十八届四中全会决定进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，提高行政执法能力水平。因此，应当强化行政执法业务知识培训，按规范制定案件审理和案卷评查标准，统一执法尺度，主动加强与煤矿监管、应急管理等行政管理部门的沟通和联系，及时接收案件线索、反馈案件查办情况，部门间信息共享形成合力，并通过重大（疑难、专业性强）案件邀请行政管理部门派员参加讨论等方式，让综合执法能力和水平实现质的飞跃。

三、跨领域跨部门的综合行政执法全覆盖

随着行政执法体制改革的进一步深入，综合行政执法的综合程度必将越来越高，专业人才的培养必将越来越受到重视，综合行政执法的能力和水平也必将越来越高，综合行政执法权力的运行也必将越来越高效、规范。如浙江省政府于2020年7月24日专题座谈会听取综合执法改革汇报，明确提出构建全覆盖的整体政府监管体系和全闭环的行政执法体系。2021年11月25日，浙江省十三届人大常委会第三十二次会议审议通过《浙江省综合行政执法条例》，率先在综合行政执法领域出台省级地方性法规，为“大综合一体化”行政执法改革提供了强有力的法治保障。2022年1月30日，《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》获中央批复同意，标志着浙江“大综合一体化”行政执法改革进入国家试点。

综合行政执法的专业性、法律性很强。执法人员对跨领域跨部门的专业性知识的理解和运用，对法律、法规的理解和运用，都直接影响综合行政执法的执法效果和综合程度。不久的将来，在全面提高执法人员的文化水平、业务能力和法律素养等综合素质后，整体执法效能定会全面提升，必将形成机制健全、职责清晰、队伍精简、协同高效、权责统一、行为规范、监督有力的综合行政执法体制，也必将实现更大范围，甚至全范围跨领域跨部门的综合行政执法。