“三权分置”下宅基地资格权的法律表达

任怡多

(吉林大学 法学院，长春 130012)

为盘活农民闲置宅基地和闲置农房，实现宅基地资源的高效利用，中共中央、国务院联合发布《关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称为“2018年中央一号文件”)，明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。宅基地“三权分置”改革政策采用“宅基地所有权——宅基地资格权——宅基地使用权”的权利配置结构，改变了原有宅基地“两权分离”下“宅基地所有权——宅基地使用权”的权利配置格局，创设出“宅基地资格权”这一新型民事权利。鉴于宅基地资格权仅停留在政策性规范层面，尚未实现政策语言向法律语言的转换，故自宅基地资格权产生之日起，便引发了学术界的广泛热议，目前尚未达成统一的共识(1)结合宅基地资格权的研究现状来看，绝大多数学者坚持宅基地“三权分置”改革的政策模式，肯定宅基地资格权的现实存在意义，并对其内涵、性质、主体、权能、实现等内容展开法律分析。但是，仍有部分学者认为宅基地资格权不符合权利构造逻辑，并没有存在的现实必要(韩松：《宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革》，《法学研究》2019年第6期；申建平：《宅基地“资格权”的法理反思》，《学习与探索》2019年第11期)。由于笔者倡导宅基地“三权分置”改革举措的积极效用，主张创设宅基地资格权具有现实意义，故下文不再提及反对设立宅基地资格权的相关文献内容。。其中，关于宅基地资格权的法律属性、主体认定以及权能内容，不仅是学者们产生分歧的争议焦点问题，亦是实现宅基地资格权法律表达的关键所在。为此，应立足于当前宅基地资格权的研究现状，将宅基地资格权置于现有的法律体系之内，明确宅基地资格权的性质、主体及内容，准确厘清宅基地资格权法律关系，以期对全面推动宅基地“三权分置”改革，切实保障农民合法权益以及发展壮大农村集体经济有所裨益。

一、“三权分置”下宅基地资格权的法律属性

(一)宅基地资格权权利性质的学说评析

一项权利的法律性质关乎该项权利在整个法律体系中的定位，不仅影响法律关系的定性和法律规范的适用，还决定权利行使、权利保护与救济方式等具体规则的设计。为此，准确界定“三权分置”下宅基地资格权的法律属性，是明晰宅基地资格权法律构造，实现宅基地资格权制度构建的前提和基础。关于宅基地资格权的法律性质，学者们展开了激烈的讨论，并形成了全然迥异的观点。其中，主要包括以下三种代表性学说：成员权说、宅基地使用权说和剩余权说。

1.成员权说(2)需要注意的是，目前学界对于农村集体经济组织成员权法律属性的认识仍存在较大争议，分别形成了身份权说、混合权利说以及独立权利说三种代表性学说。囿于学者们针对农村集体经济组织成员权本身存在不同的理解，故而同样持宅基地资格权成员权说观点的学者，对于宅基地资格权的法律表达并非完全一致。例如，宋志红教授坚持农村集体经济组织成员权身份权说，主张宅基地资格权仅指分配取得宅基地的资格，并不包含实体财产权利的内容(宋志红：《宅基地资格权：内涵、实践探索与制度构建》，《法学评论》2021年第1期)；程秀建博士坚持农村集体经济组织成员权混合权利说，主张农村集体经济组织成员权兼具身份属性与财产属性，强调宅基地资格权不仅包括身份性权利，还包含财产性内容(程秀建：《宅基地资格权的权属定位与法律制度供给》，《政治与法律》2018年第8期)。本文坚持农村集体经济组织成员权身份权说，主张将农村集体经济组织成员权的法律性质认定为身份权。。持此观点的学者认为“成员权”意指“农村集体经济组织成员权”，认为宅基地资格权的法律性质属于农村集体经济组织成员权。其主要理由在于：第一，从文义的角度出发，根据《现代汉语词典》的解释，“资格”是指从事某种活动所应具备的条件、身份。由此，宅基地资格权应指与宅基地权益有关的某种身份条件(3)宋志红：《宅基地资格权：内涵、实践探索与制度构建》，《法学评论》2021年第1期。，具有宅基地资格权是享受宅基地各项权益的身份前提。那么，运用文义解释的法律解释方法，可将宅基地资格权释义为宅基地身份权，这与农村集体经济组织成员权“身份权”的本质属性相互契合，故应将宅基地资格权的法律属性认定为成员权。第二，从权利来源的角度看，宅基地资格权基于农村集体经济组织成员的身份而获得，来自于成员天然享有的农村集体经济组织成员权，是成员对农村集体经济组织享有的特定权利。据此，宅基地资格权导源于农村集体经济组织成员权，广大集体经济组织成员依据其所享有的成员权衍生出宅基地资格权，应当将宅基地资格权列入农村集体经济组织成员权的范畴(4)陈广华、罗亚文：《乡村振兴背景下宅基地资格权研究》，《安徽大学学报》(哲学社会科学版)2019年第5期。。第三，从价值目的的角度出发，宅基地“三权分置”改革设立宅基地资格权的初衷在于，稳步落实宅基地的居住保障功能，强化农村集体经济组织成员权的制度效应，确保亿万农民“户有所居”的目标得以实现。因而，宅基地“三权分置”改革遵循“土地所有权——成员权——宅基地使用权”的制度设计路径(5)夏沁：《农村宅基地“三权分置”改革的立法实现》，《地方立法研究》2018年第4期。，宅基地资格权在本质上属于农村集体经济组织成员权。

2.宅基地使用权说。坚持此学说的学者认为，宅基地资格权就是原有宅基地“两权分离”下的宅基地使用权。得出此种结论的原因在于，其在对宅基地“三权分置”政策进行法律解读时，遵循“宅基地所有权——宅基地使用权——地上权”(6)⑦ 席志国：《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》，《行政管理改革》2018年第4期。“宅基地所有权——宅基地使用权——次级宅基地使用权”(7)刘国栋：《论宅基地三权分置政策中农户资格权的法律表达》，《法律科学》2019年第1期。的路径，主张“三权分置”改革旨在坚持原有的“两权分离”模式，并在此基础上创设能够自由转让的“第三项权利”，实现宅基地的市场化流转，切实发挥其自身的财产价值。据此，在上述三层次权利结构模式下，宅基地资格权即对应着原宅基地使用权，原有“两权分离”下的宅基地使用权就是“三权分置”中的宅基地资格权。基于此，倡导该学说的学者普遍认为，因应宅基地资格权就是原有的宅基地使用权，创设宅基地资格权的目的即在于实现原宅基地使用权。故而，另行设立宅基地资格权存在逻辑冗余之嫌，继续沿用原宅基地使用权即可达到同等效用，宅基地资格权不具有独立存在的意义⑦。

3.剩余权说。此学说以宅基地使用权为重心，主张宅基地资格权是宅基地使用权人让渡一定期限使用权之后的剩余权(8)李凤章、赵杰：《农户宅基地资格权的规范分析》，《行政管理改革》2018年第4期。。宅基地资格权剩余权说坚持宅基地“三权分置”的政策路径，坚持宅基地资格权与宅基地使用权相互分立的模式，意在通过宅基地资格权彰显宅基地的身份属性，借助宅基地使用权实现宅基地的财产价值。其思路演化路径为，鉴于宅基地“三权分置”改革旨在切实保障农民基本居住权益的同时，实现宅基地使用权的高效流转，平衡了宅基地的居住保障功能与资产流转价值。故而，宅基地资格权承载着宅基地的福利保障属性，宅基地使用权肩负实现宅基地财产价值之重任。由此，农村集体经济组织成员依据宅基地资格权获得宅基地使用权，其在转让仅具有财产属性的宅基地使用权后，仍可基于成员身份享有某些宅基地权益，该部分剩余权益即为宅基地资格权(9)陈基伟：《农村宅基地资格权实现方式浅议》，《中国土地》2019年第3期。。持此种观点的学者以“宅基地使用权”为核心阐释宅基地资格权，始终将宅基地使用权作为宅基地“三权分置”改革的中心点，并未从完全独立的视角对宅基地资格权进行审视。

(二)宅基地资格权宜采用独立民事权利说

不论是宅基地资格权成员权说，还是宅基地资格权用益物权说(10)由于宅基地使用权说和剩余权说均认为宅基地资格权属于一项用益物权，故宅基地资格权用益物权说包括上述两种学说，是宅基地使用权说和剩余权说的统称。，均在一定程度上存在着问题。具体来讲，一方面，宅基地资格权成员权说将宅基地资格权完全等同于农村集体经济组织成员权，而农村集体经济组织成员权在本质上属于身份权，这意味着其仅将宅基地资格权视为一项身份性权利，不包含任何财产权益的内容。然而，从权利内容上看，宅基地资格权依据集体经济组织成员身份而无偿获得，不仅承载着宅基地分配权、宅基地管理权等身份性权益，还涵盖基于宅基地资格权自愿退出、政府征收行为而享有宅基地收益权的财产性权益。据此，成员权说仅看到宅基地资格权的身份属性，忽视了其所具备的财产属性，总体上较为片面和单一。同时，成员权说亦无法合理解释宅基地资格权有偿保留制度。为保障进城落户农民的合法权益，各试点地区普遍构建宅基地资格权有偿保留制度，允许因落户城市而丧失农村集体经济组织成员身份的农民保留一定期限的宅基地资格权，确保生存发展实质受阻的“新市民”能够重返农村生活。这意味着失去成员资格者并不当然丧失宅基地资格权，其仍可享有一定期限的宅基地资格权。由此，可反推出宅基地资格权不等同于农村集体经济组织成员权，宅基地资格权成员权说并不成立。另一方面，宅基地资格权用益物权说将宅基地资格权认定为一项用益物权，形成了所有权对应两种物权的“三权分置”权利架构，不仅存在违背“一物一权”的基本原则之嫌(11)程秀建：《宅基地资格权的权属定位与法律制度供给》，《政治与法律》2018年第8期。，还忽视了宅基地资格权的身份属性，实属叠床架屋式的冗余制度设计。另外，据前可知，宅基地使用权说否定了宅基地资格权的存在意义，反对宅基地“三权分置”改革的制度安排，阻碍了宅基地制度改革的顺利推进。而剩余权说将宅基地资格权作为宅基地使用权“流转后的剩余权”，视其为依附于宅基地使用权的从权利，完全忽略了宅基地资格权的独立性(12)张力、王年：《“三权分置”路径下农村宅基地资格权的制度表达》，《农业经济问题》2019年第4期。。

为此，宅基地资格权既不是成员权，亦非属用益物权，而应是一项兼具身份属性与财产属性的独立民事权利。具体原因包括：首先，从生成路径上看，宅基地资格权来源于农村集体经济组织成员权(13)任怡多：《“三权分置”下宅基地信托流转的法律探析》，《辽宁大学学报》(哲学社会科学版)2021年第1期。，是集体经济组织成员权的具体表现形式，属于成员权在宅基地方面享有的实体内容。因而，宅基地资格权不仅具有身份专属性、无偿取得性、不可交易性等身份权所具备的属性，还具有经济价值性、财产收益性等财产权所具备的特性。由此，从权利形成的角度看，宅基地资格权源自于农村集体经济组织成员权，但其并不等同于农村集体经济组织成员权，而是集体经济组织成员权在宅基地领域的具体表现形态。易言之，宅基地资格权生成于农村集体经济组织成员权，却又具有自身独立的财产性内容。其次，从权利内容上看，宅基地资格权不仅包括身份性权利，还包含财产性权利。宅基地资格权包括宅基地分配权、宅基地管理权和宅基地收益权三项具体权能。其中，宅基地分配权与宅基地管理权属于身份性权利，宅基地收益权属于财产性权利。据此，从具体权能的角度看，宅基地资格权不仅包含身份性内容，还包括财产性内容，是一项兼具身份属性和财产属性的民事权利(14)④ 刘恒科：《宅基地“三权分置”的政策意蕴与制度实现》，《法学家》2021年第5期。。最后，从价值目标上看，在宅基地“三权分置”改革政策中，宅基地资格权连接着宅基地所有权与宅基地使用权，是二者之间的桥梁和纽带。宅基地资格权的创设，不仅能够有效落实宅基地所有权，还为宅基地使用权的流转提供了可能。据此，从制度价值的角度看，宅基地资格权承载着农民的居住保障功能，具有专属的设置价值和存在意义，是一项不依附于其他权利的独立民事权利。

综上，宅基地资格权衍生于农村集体经济组织成员权，体现在宅基地分配、交易以及收回或处分等各个阶段(15)孙建伟：《宅基地“三权分置”中资格权、使用权定性辨析——兼与席志国副教授商榷》，《政治与法律》2019年第1期。，是一项兼具身份属性与财产属性的独立民事权利。在法律性质上，既不能将宅基地资格权定性为成员权，亦不能将其认定为用益物权，其应当属于一项独立的民事权利。

二、“三权分置”下宅基地资格权的主体认定

(一)宅基地资格权的权利主体：“农户”抑或“成员”

关于宅基地资格权的权利主体，目前存在“农村居住户”与“成员个人”之二元争辩。持农户权利主体说的学者认为，“2018年中央一号文件”在表述宅基地“三权分置”改革政策时，明确要求“保障宅基地农户资格权”，其意在确立“农户”的宅基地资格权主体地位(16)张力、王年：《“三权分置”路径下农村宅基地资格权的制度表达》，《农业经济问题》2019年第4期。。同时，根据《土地管理法》第62条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。这表明“一户一宅”是宅基地取得的基本原则，“农户”是宅基地的基本分配单位，宅基地资格权的权利主体应当是农户④。相反，持成员权利主体说的学者指出，宅基地资格权来源于农村集体经济组织成员权，基于集体经济组织成员身份而获得，而成员权的法律主体是“成员个人”且成员身份认定以“成员个人”为单位，故宅基地资格权的权利主体亦应为农村集体经济组织成员(17)岳永兵、刘向敏：《宅基地农户资格权探讨》，《中国土地》2018年第10期。。另外，鉴于“农户”内部的成员始终处于变动的状态，其主体范围及主体形态并不清晰和稳定，故以“农户”作为宅基地资格权的权利主体，将造成相关法律关系的严重混乱，有碍于农村集体经济组织成员权益的实现(18)陈广华、罗亚文：《乡村振兴背景下宅基地资格权研究》，《安徽大学学报》(哲学社会科学版)2019年第5期。。因此，农村居住户并非是宅基地资格权的权利主体，农村集体经济组织成员才是宅基地资格权的权利主体。

1.农村居住户并非民事法律主体，不具有适格的法律地位。尽管《民法典》第55条将农村承包经营户视为自然人，赋予其明确的民事法律主体地位，但其并不代表农村居住户亦当然具备法律主体资格。事实上，农村居住户与农村承包经营户的成员构成存在着一定差异，二者所指代的成员范围并不一一对应。因而，不可类推适用该条法律规定，将农村居住户视作民事法律主体。据此，农村居住户并非规范的法律主体，其具体内涵、构成对象及权利义务均不明晰，无法成为宅基地资格权的权利主体。相反，农村集体经济组织成员作为自然人，具有明确的民事法律主体地位，能够以自己的名义对外从事法律活动，独立实施相应的民事法律行为，故农村集体经济组织成员应当成为宅基地资格权的权利主体。

2.将农村居住户认定为宅基地资格权的权利主体，是对现有法律政策产生的严重误读。鉴于我国的传统农业生产和农村生活往往以家庭为单位，农民以户为基本单位生存于农村社会，农户是向农民提供生存资料的最优选择，故土地承包经营权和宅基地使用权皆以户为单位向农民进行分配，并在相关法律政策规定中凸显农户的管理地位。然而，这既不代表着确立农户为涉农权利的法律主体，也不意味着否定户内成员个人的资格与权利(19)房绍坤、任怡多：《农村集体资产股权纠纷的司法实证研究——基于 129 份裁判文书的整理分析》，《河北法学》2022年第4期。。从本质上讲，受到传统农村社会风俗影响的中国特色制度安排是作出如此规定之根本缘由。为此，在分析调整宅基地制度的法律及政策规定时，不能仅从“一户一宅”“宅基地农户资格权”的字面表述出发，而应结合民法基本原理进行体系解释，否则将构成对相关规定的曲解。据此，现有法律政策并未明确农村居住户的宅基地资格权主体地位，农村集体经济组织成员才是宅基地资格权的权利主体。

3.农村居住户为宅基地资格权的权利主体，有违权利主体与受益主体相一致的传统民法理论。根据西方传统民法理论，权利享有和利益归属通常指向着同一主体，“人格体”和“受益体”应当是合二为一的(20)向勇：《中国农村集体成员主体资格新论》，《河北法学》2016年第6期。。享有民事权利的主体与行使民事权利所获利益之归属主体是同一个主体，具备权利主体资格者即为享受相应利益者。鉴于农村集体经济组织成员是宅基地权益的最终享受者，成员个人实乃宅基地资格权的利益主体，故而宅基地资格权的权利主体应当是集体经济组织成员。反之，若以农村居住户为宅基地资格权的权利主体，将会对传统民法理论造成强烈冲击。

4.认定农村居住户为宅基地资格权的权利主体，有碍于成员个体权利的行使和实现。如前所述，宅基地资格权是一项兼具身份属性和财产属性的独立民事权利，包括宅基地分配权、宅基地管理权和宅基地收益权三项具体权能。据此，宅基地资格权人可以依据宅基地资格权享受相应的身份性权益和财产性权益。为此，其当然能够根据自身的主观意愿，决定将宅基地资格权进行法律处置，以获得相应的财产性对价。具言之，当宅基地资格权人自愿退出宅基地时，其宅基地由农村集体经济组织所获得，农村集体经济组织应当向其支付一定的经济补偿。由此可以推知，宅基地资格权人应当是农村集体经济组织成员，而非为农村居住户。其主要缘由在于，若将农村居住户认定为宅基地资格权人，那么，唯有获得全体户内成员的一致同意，才能退出宅基地并获得相应的财产权益。亦即，只要在整个农村居住户内，有一个集体经济组织成员对此持反对意见，便不能实现宅基地资格权的自愿退出。从保障权利人合法权益的角度来看，这已然构成了对成员个人权利的不当限制，严重违背了现代民法所倡导的基本价值理念。因而，宜将农村集体经济组织成员认定为宅基地资格权的权利主体。

综上，在法律主体定位上，宅基地资格权应当遵循“按人认定、按户实现”的基本路径，确立农村集体经济组织成员的权利主体地位，构建以农村居住户为分配和管理单位的权利实现机制。易言之，宅基地资格权的权利主体是农村集体经济组织成员，其依托于农村居住户而得以具体实现。

(二)宅基地资格权的主体资格认定标准：“单一”抑或“多元”

农村集体经济组织成员是宅基地资格权的权利主体，宅基地资格权的主体资格认定实质上乃是农村集体经济组织成员资格认定问题。作为农村集体经济组织成员资格认定的核心内容，明确农村集体经济组织成员资格认定标准是实现特定主体身份确认的关键。关于农村集体经济组织成员资格认定标准，不论是在理论界，抑或是在实务领域，一直是引发广泛争议之焦点问题，目前主要形成了“单一认定标准说”和“多元认定标准说”两大学说。具体来讲，“单一认定标准说”主张将某一项要素作为农村集体经济组织成员资格认定标准，倡导农村集体经济组织成员资格认定标准的单一化。“多元认定标准说”强调综合考量各项相关要素，运用多个衡量标准判定是否具备成员资格，坚持农村集体经济组织成员资格认定标准的多样化。相比之下，因应“多元认定标准说”更为适合现实的复杂情形，且最大程度上实现公平价值，切实保障集体经济组织成员的合法权益，故其受到普遍认可而成为当前的主流学说。本文亦赞同农村集体经济组织成员资格“多元认定标准说”，反对仅以某一项单一要素为标准判定成员身份，宜将多项要素作为认定标准予以全面衡量。

在此基础上，究竟以哪几项具体标准为成员资格认定标准，亦即农村集体经济组织成员资格认定具体应当包括哪些标准，乃属尚需尽快予以厘清的关键问题。纵观目前全国各地制定的地方性法律文件，关于农村集体经济组织成员资格认定标准，呈现出多元化认定标准的现实样态。申言之，农村集体经济组织成员资格认定问题颇为复杂，不但每个地区的实际情况皆有不同，其所坚持的文化传统和风俗习惯差异显著，而且即便是处于同一地域范围之内，各个成员之间亦存在着明显区别。笔者通过整理现有的地方性规范文件，找出下列具有代表性的农村集体经济组织成员资格认定标准：户籍登记、土地生活保障、生产生活关系、权利义务关系、宅基地权属关系、对集体积累作出贡献的六项标准。其中，“户籍登记”是指依法登记为本集体经济组织所在地常住户口；“土地生活保障”要求取得土地承包资格并且以本集体经济组织土地等资源作为基本生活保障；“生产生活关系”强调与本集体经济组织形成长期固定的生产生活关系；“权利义务关系”是指农村集体经济组织成员与农村集体经济组织之间具有一定的权利义务关系；“宅基地权属关系”以是否在所在的农村集体经济组织具有房屋为判断标准；“对集体积累作出贡献”强调对本集体经济组织的财产积累具有贡献，主要包含物质贡献和劳动贡献等。对于上述六项农村集体经济组织成员资格认定标准，笔者并非是完全随机的进行自由排列，而是按照其出现频次和重要程度予以依次列明。

最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》在关于因土地承包、征收、征用引发争议的处理问题中，强调以当事人的生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能为认定标准综合考量成员资格。其既紧密契合当前农村社会的现实情况，又历经司法实践反复多次检验，实乃体现公正价值的最佳认定标准，故而农村集体经济组织成员资格认定标准宜采用此种多元认定标准。具言之，农村集体经济组织成员资格“多元认定标准”具体包括生产生活关系、户籍登记以及土地生活保障三项标准。至于上述三项标准适用的先后顺序及权重占比，笔者建议优先考虑土地生活保障标准，将其作为集体经济组织成员资格认定的基本依据。另外，再行考量户籍登记及生产生活关系两项标准，将二者作为集体经济组织成员资格认定的辅助依据(21)房绍坤、任怡多：《“嫁出去的女儿，泼出去的水？”——从“外嫁女”现象看特殊农民群体成员资格认定》，《探索与争鸣》2021年第7期。。如此设计之主要缘由为，在前述三项成员资格认定标准中，土地生活保障标准意指将本集体经济组织的土地作为基本生活保障，强调农村集体土地与广大农民之间的物质依赖关系，反映了集体经济组织成员身份的实质内涵，体现出二者之间具备实质意义上的紧密关联，是成员与农村集体经济组织之间最本质、最核心的连接点，故应将土地生活保障标准作为集体经济组织成员资格认定的主要标准。相比之下，伴随我国户籍制度改革的全面推进和农村人口流动的日益加快，城乡二元户籍制度被彻底打破，户籍登记已不再反映成员的主体身份，不能准确界定成员与集体经济组织之间的关系，户籍登记的认定标准愈发丧失权威性。同时，通常意义上讲，生产生活关系的认定标准仅具有形式辨识性，展现出成员与集体经济组织之间的浅层关系，并未真正反映集体经济组织成员身份的本质属性。因而，将户籍登记标准和生产生活关系标准作为集体经济组织成员资格认定的次要标准较为适宜。

据此，宅基地资格权的主体资格认定应当坚持农村集体经济组织成员资格认定标准，以是否将本集体经济组织的土地作为基本生活保障为实质标准，并以户籍登记和形成长期固定的生产生活关系为形式标准(22)许中缘、范朝霞：《农民集体成员资格认定的规范路径——以地方立法、司法实践为视角》，《海南大学学报》(人文社会科学版)2020年第5期。，对相关主体的身份资格进行综合考量。概言之，宅基地资格权的主体资格认定采“土地生活保障、户籍登记、生产生活关系”的多元认定标准，土地生活保障是根本性、兜底性判断标准，最终决定着是否享有宅基地资格权主体身份。

三、“三权分置”下宅基地资格权的权能内容

正如意大利罗马法学家彭梵得所指出的，权利的本质是受法律保障的在外部世界实施行为的权能(23)[意]彼得罗·彭梵得：《罗马法教科书》，北京：中国政法大学出版社，2018年，第19页。。可见，权能并非是独立于权利的概念，而是权利本质的表现形式(24)韩松：《论农民集体土地所有权的管理权能》，《中国法学》2016年第2期。，即权利的具体内容或构成要素。为此，明确特定权利所享有的权能内容，对于准确把握该项权利具有重要意义。本文认为，宅基地资格权兼具身份属性与财产属性，主要包括宅基地分配权、宅基地管理权和宅基地收益权三项具体权能。

(一)宅基地分配权

作为宅基地资格权最重要的权能，宅基地分配权是农村集体经济组织成员申请集体经济组织无偿分配一定面积的宅基地，以建造农房及相应附属设施，保障农民基本居住权益的权利。具体来讲，宅基地分配权的内涵包括：第一，在权利主体上，宅基地分配权的申请人限于农村集体经济组织成员，被申请人为农村集体经济组织。唯有具备农村集体经济组织成员资格的主体，才享有请求农村集体经济组织分配宅基地的权利。第二，在制度功能上，宅基地分配权承载着农民基本生存保障的功能，代表着宅基地的居住保障属性，是实现成员户有所居目标的前提。第三，在本质属性上，宅基地分配权属于请求权，仅停留在“可期待利益”的层面(25)陈广华、罗亚文：《乡村振兴背景下宅基地资格权研究》，《安徽大学学报》(哲学社会科学版)2019年第5期。。宅基地分配权实质上为宅基地分配请求权，享有宅基地分配权仅意味着具备请求集体经济组织分配宅基地的权利，至于是否能够真正获得自身专属的宅基地，则尚且处于不确定的状态之中。亦即，宅基地分配权代表着一种可期待的利益，蕴含着未来可能获得宅基地的意味，并不代表已经实际获得了宅基地使用权。第四，在行使规则上，宅基地分配权遵循身份专属、一户一宅、面积限定和同等区位的制度要素(26)刘恒科：《宅基地“三权分置”的政策意蕴与制度实现》，《法学家》2021年第5期。。其中，“身份专属”强调宅基地分配权由农村集体经济组织成员行使，不具有集体经济组织成员身份者无权行使宅基地分配权，亦不能向农村集体经济组织请求分配宅基地。“一户一宅”意指农村集体经济组织成员以农村居住户为宅基地分配单位，每一个农村居住户只能申请获得一处宅基地。伴随宅基地资格权实现方式的多样化，未来宜将传统的“一户一宅”扩展至以“一户一宅”为主、“一户一房”为辅。“面积限定”要求按照相关法律和政策的规定，向农村居住户无偿分配宅基地，超过限定面积的部分，应当缴纳相应的使用费。“同等区位”旨在保障宅基地分配的实质公平，确保每个农村居住户所获宅基地的地块价值大体相同，实现集体土地资源配置的真正公平，切实保护广大农民的合法权益。

(二)宅基地管理权

宅基地管理权是宅基地资格权人以宅基地的用途维持为基本要求，对宅基地实际利用情况进行监管的权利。根据宅基地使用权人的不同，宅基地资格权人的宅基地管理权包括两种情形：第一，自我管理。当农村集体经济组织成员同时作为宅基地资格权人和宅基地使用权人时，宅基地管理权主要表现为集体经济组织成员对自身日常一贯的自我约束。具言之，农村集体经济组织成员以农村居住户为基本单位，在宅基地上建造农房及附属设施，以满足农户家庭居住需求为用途利用宅基地，并接受农村集体经济组织的统一管理和监督。第二，管理他人。当农村集体经济组织成员将宅基地使用权流转给他人时，宅基地资格权人与宅基地使用权人发生分离，宅基地管理权主要体现为集体经济组织成员对受让人宅基地利用行为的监管。其具体实施路径在于，在农村集体经济组织成员与宅基地使用权受让人之间签订的宅基地使用权流转合同中，应当明确载明宅基地用途的目的范围，并设置违反该项义务性条款的法律后果。申言之，根据“2018年中央一号文件”的规定，“严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”农村宅基地主要承载着保障农民基本居住需要之效用，不得改变宅基地用于居住的特定用途。为此，宅基地资格权人基于宅基地使用权流转合同的规定，享有约束和限定受让人宅基地利用行为的权利，有权管理宅基地使用权人的具体开发行为。如若受让人违反合同义务对宅基地进行破坏性开发，宅基地资格权人可以通过追究违约责任、要求赔偿损失及解除合同等方式，实现自身享有的宅基地管理权。

(三)宅基地收益权

宅基地收益权是宅基地资格权人基于政府征收及自愿退出宅基地的原因，而获得相应补偿性收益的权利。宅基地资格权人实现宅基地收益权的具体情形包括：其一，根据《宪法》第10条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征收并给予补偿。为此，当政府依法征收宅基地时，应对宅基地资格权人作出相应的经济补偿。在具体的补偿依据上，我国采用“宅基地+房屋”的双向补偿原则，不仅包含宅基地的土地补偿费用、社会保障性质的费用，还涵盖宅基地上房屋及附属建筑物的补偿费用。申言之，合法的政府征收行为将导致宅基地资格权人丧失宅基地，相应地，依附于宅基地之上的宅基地资格权会随即消灭。此时，囿于保障农民基本居住权益之需要，国家应当作出一定的经济补偿，实现宅基地承载的居住保障功能。其二，随着城市化进程的加快推进，越来越多的农民转化为城市市民，被纳入城市社会保障体系，不再需要依赖农村土地作为基本生活保障。为此，国家鼓励农民自愿退出宅基地，并给予相应的经济补偿，实现集体土地资源的高效利用。宅基地资格权人自愿退出宅基地时，将会失去宅基地资格权，此时宅基地相应由农村集体经济组织依法获得，由农村集体经济组织对其作出经济补偿。需要强调的是，在收益性质上，宅基地资格权人获得的收益属于补偿性收益，仅限于满足其基本居住需要，并不包括通过流转宅基地使用权而获得的经营性收益。在补偿方式上，宅基地收益权既可以通过货币补偿的方式予以实现，亦能够经由实物补偿的方式得以实现。据此，无论是具体内涵，还是法律性质，宅基地资格权人与宅基地使用权人享有的宅基地收益权均有所不同，应当将二者进行有效区分。

综上，在权能内容上，宅基地资格权不仅包括宅基地分配权、宅基地管理权的身份性权利，还包括宅基地收益权的财产性权利。申言之，宅基地资格权具有丰富的权利内涵，是一项承载着身份性权益和财产性权益的权利。

四、结语

探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，不仅是新时代农村改革的一项重大制度创新，还代表着我国农村宅基地制度改革的未来方向。宅基地资格权作为宅基地“三权分置”改革创设的新型权利,还处于“三权”体系中最薄弱的环节，亟需从抽象的政策性话语转化为具体的民事权利，实现法律层面上的妥适表达。结合宅基地“两权分离”向宅基地“三权分置”的演进路径来看，宅基地“三权分置”政策中宅基地资格权的提出，旨在切实保障农民的居住保障功能，实现户有所居的制度目标。为此，在充分把握宅基地资格权功能定位的基础上，明晰宅基地资格权的法律属性、主体认定以及权能内容，实现宅基地资格权的法律阐释。从法律性质上看，宅基地资格权衍生于农村集体经济组织成员权，并依循宅基地的自有属性实现创造性变革；从主体认定上看，宅基地资格权的主体资格认定遵循农村集体经济组织成员资格认定标准，坚持契合当前现实复杂情况的“多元认定标准”；从权能内容上看，宅基地资格权包含宅基地分配权、宅基地管理权和宅基地收益权的丰富内涵，兼具身份性权利和财产性权利。通过一系列逻辑严密的法理论证，实现宅基地资格权的法律表达，将其上升为一项明确的民事权利。这对于厘清宅基地资格权的法律内涵，完善宅基地资格权的制度设计，把握宅基地“三权分置”的政策意蕴，以及切实维护广大集体经济组织成员的合法权益，深化我国农村土地制度改革，全面实施乡村振兴战略，扎实推进全体人民共同富裕具有重大深远的意义。