浅析行政事业单位在建工程管理存在的问题及对策

■陈 秀

近年来，随着社会经济的快速发展，行政事业单位立项建设的工程项目数量和规模都在不断扩大，而由于在建工程具有建设周期长、耗资大、建设质量要求高等特点，因此，行政事业单位改进工程管理的能力极为重要。而当下，行政事业单位工程项目的管理过程中还存在一些问题，需要我们加以重视，不断完善和改进管理制度和流程。

一、行政事业单位在建工程管理存在的问题

（一）在建工程未建立台账

部分行政事业单位项目管理部门和财务部门均未建立在建工程台账，导致不能及时、直观的了解每个在建工程的工程进度和支付进度，不能全面了解各个在建工程的总体情况，也容易出现审计和监察部门对在建工程履行监督职责时，项目管理部门和财务部门临时抱佛脚，提供资料不全面、对项目掌握不准确的情况。同时，由于未建立在建工程台账，导致财务部门对在建工程了解不全面，在支付项目进度款时，对项目名称相似的在建工程，存在挂错项目辅助核算的情况，导致财务信息失真。

（二）在建工程合同签订不完善

由于行政事业单位所涉及在建工程一般规模大、周期长、工程复杂，而行政事业单位缺乏设计、施工、监理、造价等方面的专业人才，所以部分项目建设合同条款的措辞、内容不够完善，对招标、投标文件中关于质量、造价、建设期限等实质性内容约定不够详细，部分合同内容约定流于形式，为工程质量、工程能否按期完工等埋下隐患。

合同签订人员及管理人员法律意识不强，部分在建工程项目合同没有合同签订日期、没有法定代表人或授权人签字，为合同的生效和执行埋下隐患。

合同中关于质保金的约定不符合规定，根据国家有关规定，工程合同中约定的质保金金额不得高于工程价款结算总额的3%。而目前行政事业单位部分在建工程合同中约定的质保金比例远高于3%，不符合法律规定，也带来了相应的诉讼风险。

（三）在建工程合同执行不规范

部分行政事业单位在建工程变更的程序不够规范，因行政事业单位缺乏相关专业人才，所以在工程变更环节处于劣势，往往是施工方单方面提出修改，也没有对工程变更进行多方会审，变更资料不够规范、详细，部分项目变更甚至不补充签订合同，对变更引起的工程量增减、工程造价变动、材料设备的更换等问题不够重视，容易导致虚报项目投资完成额、虚列建设成本，甚至导致贪污腐败。

在支付质保金方面，由于工程质保期限至少为1年，部分行政事业单位为提高预算执行率，要求施工方先将质保金交至基本户，后用零余额账户支付包括质保金在内的全部款项，套取预算资金。

在在建工程付款环节，财务人员审核不严格，部分在建工程原合同外新增加部分没有签订合同，便予以付款；造价、监理费用的支付进度和工程合同施工进度高度相关，但在支付与在建工程相关的造价费、监理费时，财务人员不审核工程相关合同条款，也不审核相关进度审定资料，财务人员和经办人员风险和责任意识淡薄，也易造成国有资产的流失。

（四）部分在建工程长期挂账

《基本建设财务规则》第四十二条规定，工程项目验收合格后应当按规定及时办理资产移交手续，即使没有财务竣工决算报告也应按暂估价值将在建工程转为固定资产。

而行政事业单位在财务会计核算中存在在建工程长期挂账的问题，主要表现为资产中在建工程占比高，且金额多年不变动或居高不下，已经投入使用、甚至报废的工程依然挂在“在建工程”中，在建工程长期挂账很容易造成资产的长期闲置，导致本应计提折旧的资产未计提折旧，影响财务会计财务报告的准确性，也不利于资产管理。造成这种现象一方面是由于行政事业单位部分工作者，尤其是单位领导层重建设轻财务管理，使得财务工作实践中依然存在“重建设、轻决算、弱收尾”的情况；另一方面是因为行政事业单位项目管理水平不足，事前基建手续不完善、未按规定执行审批或变更手续，导致“半拉子”工程；同时，业务人员和财务人员缺乏沟通机制，业务人员不懂财务，而财务人员也不了解业务，财务部门只能在支付进度款时通过经办人对在建工程进行大概了解，工程项目的具体建设状况财务人员不易掌握。

二、行政事业单位在建工程管理的改进意见

（一）加大对在建工程管理的重视程度

行政事业单位在建工程项目资金来源往往是财政拨款，资产的形成是免费的，因此部分事业单位对在建工程管理的责任意识、效益意识和约束意识比较淡薄。意识的淡薄必然会导致管理松散、责任落实不到位、虚列建设成本、建设项目管理缺乏可行性，甚至贪污腐败、工程质量低劣等问题。加强行政事业单位国有资产管理作为国家治理的一项重要基础性工作，越来越受到各级政府的重视。

首先，行政事业单位负责人及项目管理人员应提升政治站位，强化国有资产管理意识，增强管好用好国有资产的主动性和积极性。其次，行政事业单位应加强内部控制建设，将决策权、执行权、监督权三权分离，实现科学决策、管理有序、有效监督，利用单位内部审计、纪检监察部门进行内部监督，建立和完善项目立项制度、竣工决算审计制度等，实现全程监管建设项目施工状况和对建设项目的全程审计和考评。最后，国有项目管理部门应加强外部监管职能，认真压实责任，组织相关部门对在建工程的立项、招投标、建设、登记、入账等进行监管，确保国有资产信息真实、准确、完整。

（二）建立在建工程台账

建立和完善在建工程的台账记录和整理，可以使相关项目管理部门和财务部门及时、详细全面的了解项目进度、资金使用情况及成本效益情况，不仅可以详细准确统计新增工程数量、变更工程数量，做到不重不漏，有利于财务部门合理安排资金、缩短支付周期、提升预算和决算水平，为竣工决算提供基本数据，而且有利于行政事业单位通过台账对项目建设费用进行有效控制，也可以进一步提升行政事业单位管理能力和水平。

因此，项目管理部门和财务部门应该根据科室的监管和业务需求，分别建立在建工程台账，按照在建工程发生和变更情况，及时补充登记台账，于每月月末进行对账，做到账账相符、账实相符。同时，项目管理部门和财务部门也应该加强沟通，对在建工程的基本情况按月或按季度进行核对，加强业财融合，如有不符，应及时查找原因，按照实际情况更正台账登记。

（三）完善合同签订和内容审核的流程

合同的签订和执行具有很强的业务性、法律性和财务性，单位应当建立健全合同内部管理制度，对合同的内容审核和签订进行严格管理，建立内部沟通机制，业务、财务和合同管理部门要不断沟通，将合同管理与工程项目实施、财务收支管理等相结合，严格按照预算批复和支出控制方法来进行合同内部控制，并实现业务部门、财务部门和法律部门的联动机制，如遇法律关系复杂和技术要求高的合同，可以聘请律师事务所或相关技术专家参与工作。

首先，完善工程项目合同签订制度和流程。施工合同的文本一般由项目管理部门起草，内部法务部门进行审核，如遇法律关系复杂和技术要求高的合同，可聘请律师事务所或相关技术专家参与合同起草；如由乙方起草合同，项目承办部门先行对合同进行初审，再由法律相关部门进行复审。其次，完善合同审核制度。行政事业单位应按照“统一管理，分级负责、分专业审查”的原则进行合同审核，项目合同审查流程要严格，合同审核人员的专业素质要提高，不但要明确合同起草人员和合同审核人员的职责，而且工作中要留痕，做好合同审核工作底稿。同时，建立会审制度，对法律关系复杂的项目合同，由财务部门、内部审计部门、法律相关部门、项目管理部门进行会审，各部门认真履行职责。最后，合同签署要完整、合规、合法。严格划分各类合同签署权限，完善合同专用章保管和使用制度，提高合同签订经办人员的法律意识、责任意识，确保合同签订日期、法定代表人或授权代表人签章等信息完整。

（四）完善在建工程项目全过程管理和内部控制

一般建设项目应该从前期决策、设计、招标合约、现场、收尾五个环节进行管理和内部控制。行政事业单位应该根据职责和审批权限对项目立项进行决策，建立工程项目授权审批制度，要在充分调查论证的基础上研究项目建设的可行性和必要性，坚持真实客观的原则，必要时可以聘请专业机构编制项目建议书和可行性分析报告，确保立项决策的科学性和合理性；行政事业单位应加强对项目设计环节的内部控制，组织相关部门及专业技术人员对设计方案分阶段审核，监督设计工作，确保设计方案和前期可行性报告的一致性；行政事业单位应该按照招标投标法实施条例及相关规定的要求，规范招标程序，遵循公开、公正、平等竞争的原则，择优选取中标公司；行政事业单位应当加强工程建设过程的监管，实行严格的建设项目监理制度，选择专业能力强、职业道德高的监理公司，做好项目进度和质量的监控，客观公正的执行各项监理工作，如需进行项目变更，必须经过相关部门和项目监理、财务监理的审核，如导致工程项目支付方式和金额发生变动时，应提供详细且完整的书面文件和资料，财务人员在进行款项支付时应严格审核有关变更资料是否完整；行政事业单位应及时编制竣工决算报告，开展决算审计，组织专业人员进行竣工验收，确保建设项目质量符合设计要求。

（五）明确在建工程转固标准，及时转固

首先，加强对财务人员和项目承办人员的基建和财务知识培训，通过对《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》、《基本建设财务规则》等的学习，使财务和业务经办人员明确在建工程竣工决算、竣工财务决算等时间节点的具体要求和操作要点，并建立良好的沟通渠道和机制，实时掌握在建工程建设情况。同时，通过不断培训和学习转变单位领导者和经办人员重建设轻财务管理的思想，了解到在建工程长期挂账的危害和提高财务数据真实性的重要性。其次，完善项目建设流程，严格按规定执行项目立项和事前审批程序，在项目批准建设时，严格划分事前、事中工程项目管理的内容，权责明确，避免“半拉子”工程出现。最后，不断完善固定资产转固的会计处理标准和规定，为行政事业单位财务部门提供更加明确的工作指引。

综上所述，加强对在建工程管理的重视，不断完善建设项目事前、事中、竣工各项业务流程，只有实现项目建设全过程管理和行政事业单位内部控制建设，才能真正优化资源配置，才能不断提高行政事业单位管理能力，才能为国家和纳税人管理好和使用好国有资产。