从单位制到社区制：城市基层治理的制度逻辑①

阎晓阳

（北京大学 马克思主义学院 北京 100871）

基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系与治理能力现代化、建设有为政府的关键所在。长期以来，单位是中国城市基层社会的基本构成单元，是基层社会治理的重要共同体形式，深刻影响与塑造着社会生活的方方面面。随着社会结构、产业形态与人员身份的变化，单位制在现实中逐步让位于以社区制为主的基层经济社会管理体制。在城市基层治理改革进程中，单位制到社区制的制度变革是其中的关键。制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，[1]（PP225～226）用以约束行为者的行动。在当代政治话语中，制度代指用于分配权力和权利的规范设置，体制代指用于规范权力和权利运行的规范设置，机制则是优化权力与权利运行的辅助性设置。[2]（P101）因此，从现实角度来看，基层治理的现代化改革，正是在坚持现有基本制度原则的基础上继续完善制度体系、变革体制机制的改革。

一、作为基层治理制度的单位制

（一）概念界定

事实上，关于单位与单位制的内涵，学界尚无统一标准，但在单位形成时间与空间范围方面形成一定共识。例如，刘天宝认为，单位制是计划经济时期国家在城市管理和控制人力、物力方面的基本工具；[3]（P13）李路路也认为，单位存在于改革开放前的城镇地区，是基于中国社会主义政治制度和计划经济体制所形成的一种特殊组织。[4]（P11）总的来说，相对于农村地区的人民公社，计划经济时期形成的单位制是一种具有中国特色的城镇基层组织制度，其具体组织形式为单位。作为计划经济时期特殊物质条件下的产物，单位制尽管逐渐退出历史舞台，但至今仍然影响着人们生产生活方式与行为观念。因而，“单位”事实上不仅是一种制度设计，在一定程度上已经具有文化层面意涵。时至今日，人们仍习惯将自己供职的党政部门、企事业单位、社会团体甚至私营企业等统称为单位。国外学术界一般将“单位”译为“Units”，然而这尚无法表达其丰富内涵，因此许多学者直接称其为“Danwei”。

如果从国家整体与部分的纵向关系看，中国政府过程的“末梢”并非基层政府或政府的派出机构，而是地方政府的一种“非政府延伸”——单位。[5]（P306）在追求组织效益目标的同时，各类单位尤其是大中型公有制企业、事业机构承担着广泛的社会职能、义务与责任，是联结政府与民众的纽带，也是社会动员、资源调配与汲取的基本层级，是一种中国特色的社会共同体。如果从社会分工看，单位在传统意义上可以分为以党政机关为代表的行政单位、以国有管理和服务机构为代表的事业单位以及以国有企业为代表的企业单位，[6]（P3）其中后两者在组织关系上往往接受前者领导与管理。需要说明的是，在政治学理论中，行政单位意指官僚机构，是国家的统治机构，而本文主要讨论以企事业机构为代表的单位。

（二）单位的一般性特征

单位，是中国社会经济和政治生活的一种基层组织形式，也是再分配经济体制下的特有组织形态。观察单位制的特征是透视传统体制下城市社会变迁的重要视角，也是理解传统体制下社会组织、社会成员及其行为特征变化的一个重要前提。[7]（P58）一般的单位大致具有以下特征：第一，单位资源的公有性。从所有制形式看，单位组织往往实行国家所有制或集体所有制，例如各级党政机关与社会团体，因此单位能够直接从公共部门获取资源以维持生存与发展。第二，单位对政府部门的依附性。在计划经济时期，国家通过资源调配与行政命令等方式对单位进行管理，后者附属于整个全能型政府的架构，是实现政府政策目标的工具；由于单位在资源供给、人员流动等方面不具备自主性与独立性，因此形成对政府部门的长时期依附。第三，个体对单位的依附性。作为一个社会经济与治理的单元，单位同样具有全能型特征，所提供的服务能够满足职工生活的基本需要，并由此产生个人对单位的习惯性依赖。

由此可以看出，单位作为国家机器的组成部分，是联结政府部门与社会成员的“神经末梢”，是国家与个人的连接点，[8]（P215）进而形成单位依附国家、个人依附单位的双重依附链条。在这个链条中，由于单位事实上承担部分政府职能，是国家治理社会的基点，因此在一定程度上，单位与国家是双向需要、动态交互的，而个人对单位的依附则是单向度的。换句话说，单位制体现着一种全面而深刻的归属关系。单位是社会中的一个个纽结，人员与单位之间并非获得经济收入与生产劳动产品的简单契约型关系，而是复杂的政治、经济与社会关系。同时，单位中往往设立有与单位行政等级相同的中国共产党的基层组织或党组。党的基层组织或党组作为政治核心对本单位实行政治、组织与思想领导，并对业务工作进行监督，是一种保障与实现党的领导的制度安排。

二、基层治理制度的变迁：从单位制到“新单位制”

对于单位制的起源与形成，学界目前大致有两种较有影响力的理论解释：一是路径依赖理论，二是资源约束理论。第一种理论强调中国共产党的革命经验和传统权威观念的影响，也包括苏联作为第一个社会主义国家对中国制度选择的作用。它从历史角度着重强调上述因素与单位制之间的关联性，并借此论证单位制的起源。第二种理论则侧重于中华人民共和国成立初期物质资源极度匮乏的条件对于制度选择的影响。它认为，这种匮乏一方面是客观上的总量不足，一方面也是人为因素的结果，即工业模式与社会经济条件之间的矛盾造成的，是“绝对短缺”与“相对短缺”共同作用的结果。

从路径依赖角度看，根据经典马克思主义理论关于国家的论述，国家是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治的工具，并配合有军队、警察、法院、监狱等强制机关。在此基础上，国家统治不仅需要强制力的掌控，还需要政治管理与社会管理的实现，即国家基础能力的建设与强化，而各种官僚机构就是能力实现与强化的组织力量。在中国，单位现实中发挥着准政府部门的职能作用，参与到实际社会治理与管理中。事实上，这样的制度设计与中国共产党的革命经验有密切联系，在革命战争时期实行的供给制以及生产、生活、分配一体化的管理模式对后来社会组织的形成具有惯性影响。正如毛泽东所说，为了克服旧中国的无组织状态、发挥集体力量，“应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里”。[9]（P348）

需要补充的是，苏联因素尤其是自苏联引入中国的“一长制”对单位制的出现与确立有着直接影响。“一长制”即厂长负责制，作为社会主义生产管理的一种制度原则，赋予国民经济各部门领导人决定各项事务的权力。这样的制度安排意味着较高的工作效率与执行力，契合了计划经济的要求。至1956年“一长制”在中国逐渐退场时，单位制也已经正式形成，这被视作是一次“去苏联化”与“中国化”的过程。[10]（P81）彼时形成的单位遗留了典型的复合型特征，是一种兼具经济、政治和社会多种功能的多重角色混合体，这也成为后来单位职能复杂多元的缘由之一。借助单位与农村公社等制度安排，政府与执政党将社会分工的各个部门纳入党和政府的活动轨道，使其成为政府部门的附属性组织与政府过程的一个环节。

从资源约束角度看，单位的存在也是社会主义国家克服资本主义弊端、统一管理与分配资源和产品的组织基础。在中华人民共和国成立之初，国家面临着恢复国民经济与开展社会主义建设的双重任务，这对生产力发展水平不高且资源有限的现状提出考验。借助广泛建立的组织制度，政府不仅是权威的塑造者，同时也是社会财富与资源的集中所有者。为了能够在满足社会成员基本经济需求的同时有效调配资源，单位在拥有传统政治功能的基础上，又被赋予了经济生活的基本职能。本质上，这是国家统治的一种组织化形式，也是苏联社会主义模式影响的结果——社会主义社会的生产活动尤其是工业生产应严格按照计划部署进行，提高国家生产社会化水平，使“全体公民都成了一个全民的、国家的‘辛迪加’的职员和工人”，最终，“整个社会将成为一个管理处，成为一个劳动平等和报酬平等的工厂”。[11]（PP202～203）

不可否认的是，具有强政府职能与政治属性的单位管理模式是发挥过积极作用的，尤其是在资源贫乏情况下为单位成员提供了基本社会福利与保障。然而随着改革开放的发展，尤其是市场经济体制的建立，这种僵化、脱离市场的体制的缺陷逐渐暴露，单位制的特性也出现了变化，演变为适应新社会环境特征的“新单位制”。

首先，人们尤其是城市人口不再单一依赖单位而生存，从“单位人”向“社会人”转变。外资企业与民营企业等替代性资源开始出现，自主创业也得到鼓励和发展；社会阶层逐渐分化，新的利益集团出现。其次，单位不再单一依赖国家资源而生存，从“行政体”向“经济体”转变，能够参与市场竞争并抢占资源，这是一种理性的、组织利益最大化的考量——尽管这种考量在过去同样存在，但它的正当性逐渐得到强化与增长。再次，单位体制自身也在发生变化，管理者对于单位人、财、物调用的自主性扩大，[8]（P218）向市场化改革的步伐逐渐加快，过去的“铁饭碗”正在被打破。与此同时，单位的某些特质也得到沿循。例如，国家在资源配置方面仍然对部分单位组织实行特殊安排，而单位对此也具有高度依赖性，这些“去体制化”单位的组织资源基础并未发生根本变化。

三、单位制的治理效能与不足

（一）单位的三重职能及其优势

正如上文所述，单位制肇始之时旨在应对新中国成立之初严峻的经济社会形势。经过数十年变迁，单位职能随社会经济发展要求而不断调整，总体而言可以分为行政性职能、社会性与服务性职能、政治性职能三重维度。

1.在政府机构瘦身、职能下放的背景下，单位接收了部分一般性行政职能。这一部分职能名目繁多。例如，在政策文件讨论、法律法规征求意见稿公示过程中，单位承担内容传达与草案讨论工作，协助行政法治工作向最基层延伸，保障公民基本权利。再如，单位为职工及其家庭提供基本民政服务，负责开具涉及个人情况的档案证明，甚至承担着计划生育工作、人民武装工作以及部分社会治安工作。

2.单位始终承担相当的社会性与服务性职能，涉及社会保障、公共设施建设、公共服务供给等方面。由于相关社会服务事项直接作用于职工甚至普通民众，与生活紧密联系，所以此类职能的行使对社会经济发展的交互作用是最直接的。根据单位工作意愿的区别，这部分职能又可以分为被动性与主动性两类。其中，被动性职能的履行往往具有指令性与强迫性的特点。例如，职工的生活物质保障就是单位被动承担职能的体现，且至今仍然在国家社会保障与福利体系中占有相当位置。人们由于所属单位的不同被“条块”分割，由每个单位承担相应的保障工作。退休职工及其家庭的生活物质条件相当程度上与所在单位财政状况和发展水平相关，因单位的不同而享受差异化福利待遇。因此，单位的前景与福利待遇差异演化为求职者择业的重要考虑因素。与此同时，出于吸纳人才、提高员工满意度等因素的考量，单位也会积极作为，以部分福利条件作为一种奖励，例如主动通过“三自筹”与购买方式解决职工住房问题、照料离退休职工晚年生活、举办托幼机构、提供班车服务甚至承诺职工子女就业等。

3.单位承担一定政治性职能，是政治社会化的实践载体。在政治动员方面，单位内全体干部职工作为行政体系中的一个“零部件”而存在，而同一行政区划内的单位则可以通过层级分明的行政组织实现高效的联结与动员，以响应党和政府的号召，服务于特定方针政策或目的。在政治性教育学习方面，基于列宁的政治社会化理论，单位借助于内部完善的组织机制开展经常性的学习和宣传教育活动。在政治参与方面，单位往往作为一个整体被划定为政治选举的投票选区，从而便于相关活动的组织与开展。上述机制可以环环相扣，从而实现更大范围的政治动员、政治学习与政治参与。

（二）单位制的局限性

1.职能与组织关系的混淆。单位是政府与市民社会相联系的重要“抓手”，担负行政性与政治性职能，事实上置于广义政府体系与政治过程之中。这样的身份使得单位与行政、政治职能“脱钩”十分困难。然而，对于政府部门而言，单位作为一种“附属机构”存在，背离了政府科学管理的基本原则与国家治理体系现代化的要求，增添了不必要负担与成本。值得注意的是，尽管行政首长负责制已经在多数企事业单位中建立起来，然而在职能划分与执行过程中仍然存在党的部门行政化等症结。同时，对于国有企业与事业单位而言，政企合一的症结不利于独立法人身份的正当性塑造与自主运转，更不利于现代企业制度的建立和市场经济环境的融入。从经济性角度看，单位制下的国有企业或事业单位并不是社会分工的最佳方案，不利于社会主义市场经济的健康发展与效率的提高。尤其是，长期纵向管理消磨了平行单位交流与合作的意愿，压抑了单位主动开拓市场、发挥自主性的动力。

2.市民社会的分割。单位的存在事实上扮演了“代理人”与“诠释者”的角色。单位内部的高度组织化与单位分布的普遍化，使单位可以直接将党和政府的政策信息直接传达至民众，事实上将过去的“国家—民间精英—民众”三层结构压缩为“国家—民众”二层结构。[12]（P54）然而，上述结构只能实现消息的单向传递，而民众由下而上沟通的渠道相对滞塞，从而使单位成为政府过度延伸与管控的工具，压抑了公民社会的自主性发挥。因此，这不利于民众的公共参与与课责监督的实现，压缩了政治参与与社会舆论的空间。同时，由于单位边界的存在，市民社会也遭到限制与挤压，被块状分割成众多封闭空间。随着时代环境的发展，单位制下低流动性社会空间的束缚正在逐渐消解，但尚未完全改变。

3.依赖性人格的塑造。单位制下的长期资源垄断与空间的相对封闭，导致内部成员对单位形成高度依赖，即构成一种依赖性人格。具体来说，单位是职工生活福利、工资收入、医疗保障、住房等方面资源的主要甚至唯一来源，缺乏足够外部流动资源可供选择与使用。单位也掌握着员工升迁、进修培训名额以及入党、证明开具等政治、社会资源。客观环境的封闭性与资源的唯一性，使得职工与外部交互的积极性与频次降低，倾向于向内依附单位以实现生存与发展。同时，个体“单位人”的单位认同感随着社会分化与传统依赖结构的效用弱化而降低，而新环境下的集体认同难以在短时间建立，甚至因为环境差异过大而无法建立，这必然会产生对于制度的不信任感以及对主流意识形态的排斥，容易造成社会失范，甚至可能导致“新单位人”或“社会人”与国家的对立。[13]（P70）而单位的分化意味着“单位人”的收益进一步与所在单位条件相捆绑。例如，占有绝对资源优势的限制介入型大型国有企业，凭借资源禀赋与效率优势，其所属的“单位人”福利条件将得到明显改善和提升。这可能塑造与培育新的利益群体，并对现有社会阶层结构与公平正义规范提出新挑战。除了上述提到的若干负面效应，长期的单位制还导致了机构冗余难以精简、人才培养受限、贪污腐败风气蔓延等问题。需要指出的是，随着社会结构和层次的多样化以及市场经济环境的逐渐形成，单位制不断遭受冲击，其负面影响得到一定程度削弱或缓解，但仍旧不可忽视。同时，市场环境下的新问题也随之滋生。

四、基层治理的未来方向：以社区制为核心的制度现代化

（一）单位职能的分解与转移

在新的社会历史条件下，以及在可以预期的未来一段时间内，立即取缔单位的上述冗余职能是难以实现的。一个适宜的规划是，单位应当伴随改革的深入逐渐淡化政治属性，增强社会属性与独立法人概念，有步骤地调整和分解政府职能。

1.对于现有的行政与政治职能，单位应明确有限管辖与有效管辖的权责范围，逐渐淡化政治色彩。在后单位制的时代，现代性社会意味着行为体独立自主与“去政治化”的实现。对于单位而言，削减不必要行政职能与减少政府直接管理是基本要求。单位要实现有限管辖，厘清权责范围，将一般行政性职能统一交回政府部门办理，避免“手伸得太远”；单位要实现有效管辖，以独立法人身份运作，建立规范的现代管理制度，以实际工作与业务为中心并不断扩大自主权。其中，单位的“精简”而非“膨胀”为“政府—个人”的直接联系与社会力量发展创造空间，消除“中介”角色既有利于公民参与与监督的实现，也为社会自由流动提供可能。在此基础上，单位要逐渐淡化政治色彩与“代理人”身份，尽可能减少行政级别与管理职务的挂钩，避免政治因素的不当影响，强调法治因素的约束与规范作用，增强自我管理、自我规范的能力水平。同时，单位还要致力于培养和谐人际关系与健康组织文化，祛除不良作风的负面影响。

2.对于现有的社会性与服务性职能，单位应进行选择性保留与有序疏导。单位掌握的社会性与服务性职能可以作为一种福利与激励手段继续存在，但应更多依靠市场作用，面向公共场域购买或获取服务产品，从而减少不必要负担。部分不必要的服务供给要及时裁撤，但这个过程应当是循序渐进的，让职工从单位全能主义的“庇护”下逐渐脱离，扭转过去的惯性思维与习惯导向，发挥创造性与主观能动性，减少等、靠、要思想的危害，这注定是一个长期且复杂的过程。针对单位制逐渐松散可能导致的社会保障功能弱化，且目前社区尚不足以承担该职能的情况下，政府应该牵头打通彼此独立的保障、福利、金融等各单位体系，统合建立全国范围内的一体化机制。待时机成熟，具体的操作落实可以下放到社区，这既在一定程度上缓解个体失去“庇护”的忧虑，又能够借此培育以社区为空间范围的共同体意识与认同感，也是对于过去依赖性人格的一种承接。

总之，单位要努力将行政性职能归还政府，将社会性与服务性职能归还社会与市场，将政治职能调整优先项，从而使处于政府“末梢”的双重性质的社会生活共同体转变为功能清晰、充满活力、轻装上阵的社会经济、文化事业主体。这是当前和未来一段时间的目标与方向。

（二）制度变革方向：以社区制取代单位制

党的十八届三中全会将“创新社会治理体制”作为全面深化改革总目标的重要部分，凸显了中国共产党对于社会治理工作的高度重视，而党的十九届四中全会再次强调了社会治理体系建设的深刻意义，推动构建共建共治共享的社会治理制度与以人民为中心的社会治理共同体。在此背景下，城市社区治理与建设的重要性日趋显露，而作为城市最基层的空间结构之一的单位正是改革与实践的焦点所在。

自20世纪90年代以来，单位制逐渐被社区制所取代，后者成为新的城市基层管理的组织载体，被视为是对单位制与街居制的一种重整与超越。但事实上，这种取代至多是空间结构、生存和居住结构的取代，在组织层面发挥的作用相对有限。目前而言，社区制与单位制在组织功能上更接近并行状态，前者承担了传统单位制革新后缺位的部分职能，二者呈现交叉共存、耦合互补的状态。在各地的实践中也出现了“单位制社区”的混合形态。这样尴尬局面的背后存在三方面原因：一是顶层制度设计与实践的矛盾。在单位制全面让位于社区制的改革过程中，原本单位所承担的职工生活、教育医疗保障等职能也一并转移，这意味着产生了新的职能与财政负担而许多社区往往不具备承接的现实条件。因此，所谓的“转变”处于未完成状态，居民无法完全脱离单位资源，导致事实上“两轨并行”的存在。二是制度变迁与路径依赖之间的张力。单位职工在完成向社区居民的身份转变后，仍然难以改变“有事找单位”的习惯心理，有时往往将超出职权范围的问题归咎于单位，置单位于“不应管而不得不管”的处境，为厘清单位与社区关系增添困扰。三是社区制理念与现实情况的差距。从理念上讲，社区制强调以人为本的服务理念，主张居民参与并实现一定程度自治，达到善治的目标。但是，自治化倾向与行政化倾向的分野、居民自主管理和参与意识淡薄等症结，使得上述理念在贯彻落实中遭遇困境。

总的来看，尽管单位制存在许多问题，但仍要肯定其积极意义并持续推动制度革新。单位制作为计划经济时期城市的基本单元，在社会主义革命和建设时期经历了从形成发展到成熟的单位化过程。随着改革开放与基层治理现代化改革的深入，“去单位化”过程还在持续。在解构与重构的过程中，社会环境、城市样态与基本治理形式也在变化，及时总结单位制向社区制转变的经验措施，通过机制创新促进制度优势向治理效能转化，从而为实现城市基层“善治”，提高人民生活水平作出制度性贡献。