从“碎片化”到“整体性”重构：社会治理共同体的构建研究

牛惊雷，王 亮

(1.中国人民警察大学，河北 廊坊 065000；2.宁波市公安局，浙江 宁波 315000)

随着我国社会的转型，经济制度、社会结构、利益关系等方面发生了根本性变化，带来经济成分混合化、价值观念多样化、社会主体多元化等特征，而国家治理体系和治理能力建设滞后于这些特征变化。面对治理问题复杂性现实和治理方法复杂化需求，治理机制的不完善和僵化造成治理过程“碎片化”问题，即，治理主体相对独立、治理要素分散，治理方法不协调等问题造成难以形成整体性治理格局，直接影响着政府整体效能和服务水平的发挥和提升。

按照希克斯的论述，在科层制治理和竞争性治理模式下，政府组织发展会越来越趋向以功能化政府组织为主的政府组织分化状态与准市场环境，既导致了功能的进一步碎片化，又使政府组织绩效低下[1]。因此，社会治理过程的“碎片化”问题的核心节点是治理组织发生了“碎片化”。很明显，解决的途径是社会治理结构的重构。正如詹姆斯·博曼对“碎片化”的原因和结果分析的那样，“碎片化的管理格局，缺乏一个运用权力与权威的中央整合机制，……才能够控制所有分化了的亚系统”[2]132。整体性治理为解决社会治理组织“碎片化”和治理结构重构提供了科学的选择。

一、社会治理组织“碎片化”生成原因

“碎片化”原意是指完整的东西破成诸多零块，是20世纪80年代“后现代主义”有关“主张非理性、文本化、倡导多元和去中心化”的研究倾向，甚至被称之为“后现代主义的理论如此，人类的历史，应是遭遇到有史以来最大的挑战”[3]。社会治理组织“碎片化”表现为社会治理过程中，治理主体彼此独立、治理要素分散，治理方式冲突排斥，治理机制无法融合，治理行为难以互动，其效果不是“无效治理”就是“无法治理”[4]。社会矛盾是问题依旧，长期推诿，甚至引发群体性事件。

(一)社会治理体系各部门的治理目标异质化

社会治理目标异质化的根源，一是工具理性和价值理性的理念冲突。治理的工具理性是以工具崇拜和技术主义为价值理念，追求治理的效率最大化；而治理的价值理性是强调以公共利益为核心，将满足人民日益增长的多样性需求为治理出发点。两者互为根据，相辅相成。工具理性为价值理性的实现提供工具和技术支撑，而价值理性为工具理性的存在和发挥提供目标。所以说，有效的社会治理应该是建立在治理的工具理性与价值理性统一的基础上。治理实践中社会治理组织“碎片化”典型的表现是工具理性抑制着价值理性。新中国成立后，传统科层制下的社会管控模式以计划手段作为社会管控工具，通过整体划一和规范化的处置程序提高政府对社会运行的可预测性和可控性能力[5]，但“窒息了社会的创造力”[6]14。随着市场经济体制的建立，政府引进企业的考评标准，采取了“唯GDP论”的绩效考核，效率成为衡量社会管理效果的主要标准之一。毫无疑问，过分地强调工具理性必然固化了偏重当前利益的管理思维，忽视长远利益和公共利益，忽略了价值理性的规范性[7]，造成一些部门常常以牺牲公共利益为代价，片面追求经济利润，社会管理方式简单粗暴，群体性事件频发。进入新时代，我国社会主要矛盾的根本转变，不断增强人民的获得感、幸福感和安全感成为构建基层社会治理新格局的重要目标。但由于不同部门对社会治理目标认识并未与社会治理变革和国家社会治理目标的转变同步。有的依旧停留在社会管控或社会管理的层次，使得“理性的发展走向了形式化和工具化的歧路”[8]，强调效率的工具理性与以公共利益为核心的价值理性冲突导致社会治理目标的异质化。二是部门利益化。社会化分工使得不同部门拥有相对独立的领域、社会组织功能和各自独特的利益行为逻辑，形成了部门利益化。日常基层社会治理牵扯的利益诉求多样化，涉及的执行部门众多，使得治理过程中执行处置环节多。各部门在治理过程中对上级治理目标和统一部署决议有着部门利益化色彩的个性理解，无形之中淡化了“公共利益责任”，造成有利则监管，无利则推诿的“重叠”治理或“空窗”治理，部门之间无法凝聚有效的治理合力和治理衔接，从而产生了治理“碎片化”问题。

(二)“中心—边缘”治理结构[9]功能“离散化”

我国传统的行政管理模式以效率最大化为目标，以行政压力为动力，量化指标为考核，经济或精神奖励为激励[10]，高效整合各方面的行政资源，充分发挥管理体制“集中力量办大事”的优势。随着“社会管理”到“社会治理”理念的转化，政府努力转变行政管理的方式和职能，吸纳大量的社会组织和个体积极参与到基层社会治理活动中[11]，但由于依赖国家权力渗透的传统科层制组织结构，在绩效量化考核和经济或精神奖励激励下，政府与社会组织之间依旧维持着“强政府—弱社会”的权力关系格局，对社会组织发展习惯性的行政干预和“钟摆效应”[12]强化了对社会组织的管控态势，压制了社会组织参与基层社会治理的积极性和主动性，致使“中心—边缘”治理结构难以打破，强势的政府与依附型发展的社会组织之间难以形成信任的、良性的互动关系。整个治理结构的运行自然呈现出功能“离散化”倾向，即政府单向的线性治理模式无法依靠社会组织来真正掌握基层公共利益的需求，在重大公共事件处置中，不仅影响了诉求信息传递质量和处置反应，结果是矛盾问题不能精准把握，根源分析不透彻，矛盾发展防控不及时；而且过度分层的组织结构设置加剧了部门间隔阂，导致层级之间、部门之间、业务之间职能交叉重叠，治理的主体责任边界不明，造成历史遗留的治理难点相互推诿，久拖未决，诱发社会冲突。治理功能“离散化”大大降低了政府部门的适应性和主动性，致使社会治理过程出现了“碎片化”现象。

(三)“自上而下”的行政控制手段治理方法简单化

长期以来，大多官员惯于采取“自上而下”任务下达的行政控制手段。因为这种具有强制性的手段是在占据绝对资源的前提下，以控制资源流动为压力、绩效量化考核为方式下达任务，激励下级部门快速解决各种社会矛盾问题。但行政控制手段的强制性和单一性严重地制约了政府职能转变。“政府主导”的模式在社会治理的实践中大多数依旧是“政府包揽”，行政任务委派的随意性导致基层政府部门不知如何“抓大局”，何处“发好力”，从而强化了基层政府部门始终对传统主观经验方法的依赖，采取“对组织内部某些重大的、突发的或者久拖不决的治理问题，在特定的时期，集中资源采取专项行动”的运动式治理模式[13]，同时出于大包大揽的行政优势，对社会组织的参与持轻视和排斥的态度或忽视社会各主体的其他治理方法，再加上部门间利益的掣肘和主体责任的模糊，公共利益最大化的治理目标自然容易流于形式。面对复杂性、历史性遗留的社会治理难点，缺乏针对性应对措施，不会因地制宜地运用多种治理方法，“一刀切”的处置方法简单粗暴，只顾结果不管过程，结果陷入老方法不管用，新方法不会用、不敢用的困境[14]，“运动式”的治理方式和“碎片化”的治理过程难以维系基层社会治理的持续稳定。

社会治理是以实现公共利益最大化，引入多元社会主体共同参与，依法引导和规范社会事务、社会组织和社会生活有序运行的综合性社会系统工程。而各部门社会治理目标异质化、治理结构功能“离散化”和治理方法简单化都会导致社会治理“碎片化”，偏离整体性目标，成为影响实现社会治理能力现代化的一个重要的体制性问题[15]。

二、解决社会治理“碎片化”的途径选择

首先，“碎片化”对应着“整体性”，即整体性治理不仅是解决治理“碎片化”问题的内在需求，也是社会治理的有效形式。整体性治理是继传统官僚制、新公共管理之后的第三种公共行政范式[16]，是以公众合理需求为治理导向，运用信息技术，通过协调、整合和责任为治理机制对治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机整合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”的治理形式[17]。

其次，社会治理结构“整体性”是实现整体性治理的基础。破解“碎片化”问题的关键在于社会治理能力的提高，以实现治理的整体性效果。而社会治理结构的“整体性”构建是有效提升治理能力的前提保障。国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，其中体系和能力是结构与功能的关系。治理体系是基础和载体，治理体系实现了现代化，才能培养治理能力的现代化。治理体系现代化就是要优化调整国家治理体系各个组成部分间的组织结构，处理好政府、市场、社会的关系，要在党和政府的领导下，发挥法治配置政治资源的决定性作用，发挥市场配置经济资源的决定性作用，发挥社会组织配置社会资源的决定性作用[18]。所以，从体制的角度，我们认为对社会治理结构进行整体性重构是提升国家治理能力现代化的前提，也是实现整体性治理的基础。

党的十九届四中全会提出：“必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[19]由此可见，社会治理结构整体性重构目标就是遵循共建共治共享原则，在社会事务的治理过程中，构建社会治理共同体，实现治理主体以平等地位参与治理，决策程序民主，资源公平配置，共享治理成果，修正传统“中心—边缘”治理结构，形成“强政府—强社会”的多主体网络化协同联动的整体性治理结构。

三、社会治理共同体的构建措施

(一)社会治理共同体的特征

首先，社会治理共同体是网络化治理结构，即“网络化的组织基础，贯穿纵横、联系内外的联动机制，能够赋权一线工作人员，及时回应公众关切”[20]47。社会治理共同体对治理中社会民情和公众合理需求的全面掌握就是依靠大量的基层社区组织和群众等多元主体的主动参与。这样不仅可以有效解决政府部门信息沟通不通畅和失真的弊端，而且能够充分发挥基层社区组织和群众高度连接、熟人网络的治理服务优势，实现精准服务。所以，社会治理共同体不再是传统社会管控下政府包揽一切的组织结构，而是在相互信任和地位平等的原则上，吸纳不同治理主体共同参与，在不同主体资源禀赋基础上明确治理工作职责的组织结构；不再是传统单向线性控制关系结构，而是在共治行动中交互影响的合作关系结构，由此形成具有整体性特征的网络化治理结构。

其次，社会治理共同体的基础结构仍是官僚制组织结构[21]。整体性治理是针对“碎片化”，不是抛弃“专业化”。虽然多元治理主体共治的网络化结构形式满足了群众细节化需求，但“网络化治理的一个巨大的障碍是:政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府而不是为网络化政府模式设计的”[22]20。所以，治理组织运行的基础仍然是官僚制，以保证组织的效率。重构后的社会治理共同体是在新公共管理改革传统官僚制组织结构的基础上，通过扁平化结构保持原有的组织效率，同时，以整体性治理为取向，深化“放管服”改革措施，不仅克服社会治理过程中政府部门利益化产生的“碎片化”弊病，而且通过正确处置政府和市场的关系，发挥市场在治理资源配置中的决定性作用和社会主义制度的优越性，实现多元治理主体协同共治。

(二)工具理性与价值理性统一的治理理念是构建的支点

治理理念作为一种意识形态，在治理过程中影响着治理目标的统一、治理主体间的合作、治理机制的协同，以及治理成果共享。为此，必须实现治理理念的工具理性与价值理性的统一。

过去治理活动中对效率的过度追求使治理理念的工具理性得以强调，而对公众合理需求和公共利益最大化的忽视，直接抑制治理理念的价值理性功能，不仅造成政府治理能力建设的单一化，而且治理过程最终也因部门利益之间的冲突产生“碎片化”。无疑，理念的失衡也将阻碍社会治理共同体的构建。

社会治理共同体要实现整体性治理必须要以满足公众合理需求和切实解决实际问题为出发点，推动价值理性的回归，创新地将“结果导向”的工具理性与“以公众合理需求”为核心的价值理念有机融合，支撑共建共治共享思维的建立，推动政府、社会组织和个人多元治理主体相互识别、选择和聚集，组成社会治理共同体。为此，要重新审视和理解治理能力现代化的内涵，不再将效率和秩序视为治理目标，而要注重社会公平与正义，突出服务和责任意识，树立多元治理主体之间的平等对话和协同合作的观念，推进整体性治理的实现。

(三)以公众合理需求为导向是构建的方向

整体性治理强调问题的处置要以公众合理需求为导向，以公共利益最大化为治理目标，来强化政府部门的责任感。这既是整体性治理的目的，也是社会治理共同体理念的体现。以往在强化治理工具理性基础上的，以结果为导向的治理是基于绩效考核的竞争机制，不仅造成政府部门之间出于追求各自利益而加大了相互离心力，而且忽视公平公正的价值理念去回应公众的合理需求，必然会出现简单粗暴的“一刀切”的治理措施，从而降低政府的服务能力和凝聚力。实际上，政府的功能价值不是绩效而是责任[23]。

一是要建立整体性思维。唯有以公众合理需求为导向，政府才能从政府本位向公民本位的理念转变，树立“以人为本与公共利益至上”的执政理念，在治理中勇于面对复杂多样的利益诉求和矛盾冲突问题，敢于担当，与市场主体建立合作关系共同治理，主动放弃深受官僚制影响而形成的经验为指导的治理思维，转向结合政府制度优势和市场资源而形成的科学决策为指导的整体性思维，将“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”[24]。

二是要夯实基层社会共治格局。“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”[25]夯实基层社会共治格局是实现共建共治共享的社会治理共同体的基础。为此，要以公众合理需求为导向，寓管理于服务之中，在管理中体现服务，在服务中实现管理，引导社会治理重心转移到基层，党和国家各项政策才能在基层得到落实；要针对人民群众需求多层次、差异化、个性化的问题，鼓励和吸纳广大人民群众积极成为社会治理的最广参与者、最大受益者、最终评判者[26]，推动满足公众需要的、无缝隙的公共服务重心下移基层，增强政府对基础治理问题的责任意识和多元治理主体间的信任，完善共治机制的协调运行，进而创新社会治理结构重构，构建实现整体性治理的社会治理共同体。

(四)科学的治理机制是构建的关键

协调、整合和信任机制作为整体性治理运行的关键性功能要素[27]，有效地促进多元治理主体“聚合力”的形成，在克服目前社会治理“碎片化”问题的同时，增强了社会治理共同体的整体性。

第一，社会治理的整体性决定了治理机制构建的顶层设计必须坚持党在社会治理中的领导核心作用。“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体体现的正是治理组织运行要从全局考虑，要树立大局观，要最大限度地发挥不同治理主体的力量，凝聚社会治理各主体形成的合力，实现人人参与、人人受益的价值取向。这充分说明了完善社会治理机制的关键是要发挥党组织的作用。政党发挥着连接政府与公民的桥梁作用[28]。基层党组织在社会治理中发挥着沟通政府与社会的桥梁功能，能够以政治优势通过服务群众、化解矛盾、凝聚人心，把各类社会组织和人民群众团结在党组织周围，以组织优势指导政府资源的优化整合，以整体性治理思维建设多元治理主体共同参与、共同治理、共同分享的社会治理机制。所以，治理机制的顶层设计关键在于坚持党总揽全局、协调各方的原则，强化党组织在社会治理中的领导核心作用，打破传统政府部门主导的单向线性治理结构，形成多层次主体协同联动的整体性结构。

第二，加强基层党组织的政治引领，强化信任机制。信任机制是社会治理共同体构建运行的前提。多元治理主体的参与、协同治理理念的共识、共治“聚合力”的形成，以及共享治理的成果都是建立在信任的基础上，而且信任机制也是协调机制和整合机制产生效果的“黏合剂”。通过相互信任与理解，多元治理主体获得责任感和建立良好的互动关系，在降低参与和协同治理成本的同时，保障了协调机制和整合机制作用的发挥，确保治理功能整合和社会需求融合等整体性目标的实现。信任机制的建立离不开基层党组织的政治引领作用，即取决于基层党组织凝聚作用和党员带头作用。加强基层党组织建设不仅可以提高社会治理运行机制的科学化、规范化、制度化，明确政府在基层社会治理中的基本建设责任、组织责任、管理责任与服务责任，为信任机制构建提供重要保障，而且通过基层党建与基层社会治理相融合，在坚持“公共利益最大化”的价值取向基础上，把党的政治优势转化为社会治理优势，广泛吸纳多元社会治理主体主动参与社会治理，全面真实地了解社情民意，主动弥合党、政、社之间的缝隙，以增强社会治理中党、政、社之间的信任，巩固社会治理共同体网络化结构的稳定性，确保整体性治理的运行。

第三，夯实基层党组织的能力引领，提高协调机制。如前文所述，整体性治理的组织结构仍然是科层制，实行专业分工仍是组织提高运行效率的前提。这也就意味着在共建共治共享的治理过程中，冲突是必然的。协调机制的关键性功能要素的重要作用由此也得以体现。一方面，在基层党组织的能力引领作用下，社会治理共同体多元治理主体与党组织在治理中“相互介入和参与，实现信息、认知和决策方面的理解”[20]29，通过教育、示范、沟通、协商等方式方法，解决共同体中多元治理主体认知差异和利益冲突的问题，促进多元治理主体在共治中形成治理目标的共识。“人人尽责”增强了社会治理的协同运行。另一方面，把基层党组织的组织优势转化为治理服务优势，通过相关政策的制定，带领社会各方面力量积极有序参与。“人人有责”保证了社会治理共同体运行的正确方向，且科学统筹治理要素集中配置，杜绝多头指挥、多元治理主体力量各自为战及资源错配等现象，凝聚强大的治理合力，以提高社会治理的整体性效率[14]。

第四，提高基层党组织的组织引领，聚力整合机制。在希克斯的整体性治理研究框架中，整合是一个重要的概念，是针对“离散化”问题的策略性的工作。整合机制是从尽可能压缩行政成本的角度考虑，通过优化政府社会管理和公共服务的相关职能，调整部门之间的结构关系，对社会治理实行逆部门“碎片化”和逆功能“离散化”的改革，以提高政府运行的整体性效率，实现整体性治理。首先，应进一步加强党组织对行政力量的治理层级整合，构建党政协同的基层治理领导体制，将不同层次或同一层次职能相近的机构，通过领导决策、结构调整以及党管干部的方式，以集中的方式整合成大部门统一管理，构建以基层党组织为“内核”，包括居委会、业主委员会、社区物业公司和社会组织的基础治理共同体，化解科层制专业分工追求效率而生成的“部门利益”冲突，增强社会治理共同体应对复杂治理问题的结构弹性。其次，基于治理功能综合目的，通过统战战略、区域化党建、社会组织嵌入等方式，将功能相似的多层次、外围非政府部门或私人部门的社会力量与区域内单位、行业的党组织有机聚合，不仅实现治理功能整合和公私部门的合作，而且是通过基层党组织推动治理资源、力量、政策整合下沉基层治理，同时坚持“人人享有”的原则，汇集公共需求、社情民意、治理问题向上反馈[29]，将治理需求和治理资源、治理问题和治理政策精准对接，提高了治理的整体性。

同时，我们必须注意到整合机制不是简单地将职能相近、功能相似的部门和组织重新整合成一个大部门。实践证实，不注重治理理念统一的生拉硬拽的部门组合，内部协同治理运作反而更加混乱，原有因隶属关系遗存的“部门利益化”倾向、多元治理主体责任认定困难和相互推诿或转嫁[30]的困境会进一步加重，造成整体性治理效率低下。部门整合只是社会治理结构重构、构建共同体的表象。整合机制不仅是将功能离散化的行政部门和社会组织融合在社会治理共同体内，更为重要的是以公共需求为治理导向将不同治理主体的服务理念汇聚成公共利益最大化的共识，去推动治理理念的整合、治理主体协同整合、治理资源整合和治理方式整合，“使整个系统和系统内每一要素都有效地起作用”[31]188，组建无缝对接的责任链条和治理环节，形成治理的整体合力。

(五)创新治理方法是构建的动力

社会治理共同体本质是多元治理主体的协同共治，治理方法也要随之更加注重多元治理主体能动性的发挥而进行创新，实现公共利益最大化的治理目标。

首先，变革治理方法，改变过去因受传统“全能主义政府”观念影响，依赖政府权威形成的“引导性工具和强制性工具”，轻视“非政府组织操作的自愿性工具和调适性工具”的治理思维[32]，按照公共利益最大化的治理目标要求，综合多种治理方法相互配合高效配置治理资源，激励多元治理主体推动治理结构的整体性发展和治理功能整体性的实现，满足多样化和多层次的治理需求，提高社会治理整体性效率。

其次，适应新时代的需求，加大大数据和信息技术的应用，逐步提高社会治理方法的专业化水平，以确保社会治理共同体整体性功能。信息技术是实现结构重构和功能整合、治理整体性和精准化的技术支撑。通过大数据管理平台整合公共服务与社会治理大数据，一方面，将治理方法由以单一行政手段为主向综合化、信息化、科学化治理方法转变，精准获取社会民众的诉求和期望，并采用数据模型整合、分析社会诉求问题的规律和发展趋势[33]，把握社会治理关键环节，实现社会治理的个性化服务和针对性治理方案，满足公共利益的整体需求。另一方面，运用信息技术构建社会治理共同体内部不同治理主体间的沟通协调机制，灵活地调整协同治理的运行方式和优化服务流程，充分发挥多元化治理主体在网络化治理结构中的比较优势，在共治过程中挖掘出治理合力，实现“社会整体大于其部分之和”的整体性社会治理效果。

社会治理共同体意味着不同主体理念的认同，是积极主动的共同参与，是治理行动中稳定的组织关系，是治理的集体行动[34]。不同的治理主体能够以共建共治共享的原则构建社会治理共同体，必须在治理理念、治理导向、治理机制和治理方法方面采取相应的构建措施，才能实现“人人有责、人人尽责、人人享有”整体性治理。