我国二次人口红利的现实困境和路径选择

刘燕平

(中共甘肃省委党校[甘肃行政学院] 经济学教研部，兰州 730070)

一、 问题的提出

(一)人口基本情况

第七次全国人口普查数据表明，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，处于较低水平。毋庸置疑，低生育水平已经成为中国的基本国情。2021年5月31日，中共中央政治局审议了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，作出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”的重要战略部署，进一步优化生育政策。这是继“单独两孩”和“全面两孩”政策后我国生育政策又一次重大调整，此政策意义重大。然而，回顾我国40多年计划生育政策的实施，我们用了30多年的时间实现了从“高出生率、高死亡率、高自然增长率”的传统型转变为“低出生率、低死亡率、低自然增长率”的现代型的转变[1]42-66。历时如此之短，速度如此之快，成为世界人口发展的奇迹。有研究表明，计划生育政策的实施，我国少生了4亿多人，人口抚养比下降了三分之一，对中国经济贡献率达到了三分之一，缩减了17万亿的抚养支出，给我国带来了40年的人口红利期[2]。因此，让居民少生促进了社会的“快富”，这项政策对中国的人口控制、资源配置和经济发展的积极作用不可忽视。改革开放以来，中国经济高速发展，中国用40多年的时间走完了西方国家几百年走的路。“中国奇迹”创造的一个非常重要的原因就是我们国家的人口红利，曾被誉为“世界工厂”。但从另一个角度来看，计划生育政策只是一味地提倡控制人口数量，而忽略了世代更替的自然规律，最直接的后果就是导致国家老龄化、高龄化。第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口已达2.64亿人，占总人口的比重比2010年上升了5.44%。 “十四五”时期，全国60周岁及以上老年人口预计将超过3亿，占总人口比例将超过20%，中国将进入深度老龄化社会。

从图1可以看出，自1982年第三次人口普查以来，我国0～14岁少儿抚养大致经历了两个阶段的变化：第一个阶段(1982—2011年)骤然下降，从1982年54.6%下降到2011年的22.1%，这主要是由于80年代初计划生育政策收紧；第二个阶段(2012—2021年)又缓慢回升，从2012年的22.2%到2021年的27.7%，这主要是二胎政策的放开；15岁至64岁劳动人口比例在2010年达到最大值74.5%后开始下降，这不仅意味着我们廉价劳动力促进经济增长的优势已经渐行渐远，也表明我国的人口红利开始消失，65岁及以上老年抚养比从1982年的8%增加到2021年的21.3%，说明我国老龄化的趋势不可逆转。

图1 1982—2021年中国人口年龄结构变化趋势

当前，中国经济进入了新发展阶段，我们“已在中华大地上全面建成了小康社会”，站到了一个新的历史起点上，开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。共同富裕是社会主义的本质要求，是人民群众的共同期盼。我们推动经济社会发展，归根到底是要实现全体人民共同富裕。人口老龄化是我们在实现共同富裕的道路上最明显的特征之一，并且是不可逆的长期趋势。因此，在人口红利消失之际，我们要充分挖掘二次人口红利，为经济的发展注入新鲜血液，提升经济发展的内生动力，科学把握和主动适应新发展阶段，为实现经济高质量发展创造基础条件，推进全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

(二)文献回顾

国内外学术界对于人口红利和二次人口红利的研究比较详尽，取得了丰硕的研究成果。人口红利是David E.Bloom(1998)[3]419-455提出的概念，他认为，人口红利是在一定时期内总人口中劳动年龄人口比重不断上升，在这个时期，少儿抚养比和老年抚养比较低，从而在老龄化时代来临之前，创造了一个劳动力资源相对丰富的黄金窗口期。总的来看，人口年龄结构呈现出“中间大，两头小”的特征，整个社会劳动力资源丰富，供给充足，并且劳动力的抚养负担较轻，对经济社会发展十分有利，人口学家将这段时期称之为“人口机会窗口”或“人口红利期”。学者们一方面把有利于经济增长的人口因素看作是人口红利，另一方面把不利于经济增长的人口因素看作是人口负债。在人口结构转变的各个阶段，人口红利和人口负债并存，到底是人口负债大于人口红利还是人口红利大于人口负债，取决于经济增长阶段与人口转变阶段是否能契合。与此同时，也与政策的作用密不可分。毋庸置疑，一个国家的经济增长不可能永远享有人口红利，劳动力无限供给特征终究也会消失。

人口红利终究只是一个相对短暂的历史机遇，中国人口结构转变得快，人口红利来得早消失得也快，要挖掘出经济增长的长期可持续源泉，就要挖掘第二次人口红利的潜力。Mason、Lee(2004)[4]和Mason(2008)[5]389-399划分了一次人口红利和二次人口红利，他们认为一次人口红利单纯是由人口年龄结构带来的劳动力资源供给处于黄金时期，进而引致经济增长。二次人口红利则是源于人口年龄结构发生变化后，老龄化程度加剧会增加储蓄，产生促进经济增长的正面效应。同时，他们认为两次人口红利带来的经济效应是不同的，二次人口红利对经济增长的促进作用更明显。Jesus Grespo Cuaresma(2013)认为相比劳动力数量，劳动力质量在经济发展中作用更大，因此，要开发二次人口红利就要增加人力资本投资、加强人力资本积累[6]299-315。Andrew Mason和Ronald Lee提出了第二次人口红利的概念，他们认为随着平均寿命的延长，老年人的消费需求不断增加，由此新的储蓄动机也随之增加，这必将增加整个社会的资本积累，带来经济增长[7]1-9。蔡昉(2009)认为，二次人口红利的获取渠道是生产性的，人口结构有助于增加储蓄率和劳动力供给，预期寿命的延长和健康状况的改善会增加劳动力的实际年龄，进而促进经济增长[8]2-10。第二次人口红利较全面的定义是，“把劳动年龄人口增长快、比重高，因而有利于劳动力供给和形成高储蓄率的人口结构优势称作第一次人口红利，而把未来伴随着老年人口比重提高可能产生新的储蓄动机和新的人力资本供给称作第二次人口红利”[9]4-13。

从已有研究来看，国内外学者对人口红利和二次人口红利的研究把注意力都投向概念内涵界定和获取价值上，而忽视了二次人口红利作用的机理以及如何通过制度安排为二次人口红利的开启创造良好的政策环境。基于此，本文在人口老龄化持续加深背景下，通过阐述二次人口红利产生的机理，进而分析我国二次人口红利的制约因素，并提出我国二次人口红利的实现路径。

二、二次人口红利产生的机理

劳动力资源是经济增长的关键因素之一，二次人口红利是伴随着人口结构的转变产生的，因此，研究清楚二次人口红利产生的机理就要研究清楚人口结构转变和经济增长之间的关系。

根据年龄结构，把一个人的生命周期大概可以分为三个阶段：第一阶段为少儿阶段，0-14岁，属于被抚养阶段；第二阶段为劳动年龄阶段，15-60岁，这个阶段进入劳动力市场成为生产性人口；第三阶段，60岁以上老年阶段，这个阶段又成为被供养阶段。我国人口年龄结构转变的显著特征就是由劳动年龄比重较高的人口红利阶段向老年人口比重增大的老龄化社会转变，随着老龄化程度不断加深，劳动力的供给水平随之发生变化，进而影响经济增长。

第一，人口年龄结构会对劳动力供给规模和劳动生产率产生影响，进而影响经济增长。经典的经济增长理论一致认为，资本和劳动是经济增长的重要因素。经济长期持续的增长取决于资本和劳动的有效供给。W．A．刘易斯(W．A．Lewis)的二元经济理论认为，在发展中国家农业劳动力资源丰富，在一定时期内农业劳动力边际生产率为零甚至为负的情况会持续存在，也就是说，工业部分可以在现行工资水平下雇佣到源源不断的劳动力。因此，在劳动年龄人口比重较高的人口红利阶段，劳动力供给规模大，劳动力成本较低，所以预期投资的回报率较高，在国际竞争中占据比较优势，从而促进经济增长，形成经济增长的“人口红利”期。随着人口老龄化的加深，如果能够创造合适的条件，形成合理的制度安排，可以开启二次人口红利的窗口期，如放开三孩的生育政策，短期内尽管是增加了少儿抚养负担，但是少儿人口会成长为有利于经济增长的劳动力，实际上就是增加劳动力的供给规模，形成下一个经济增长的黄金期，为经济增长注入新的动力和活力。

第二，人口结构转变会通过增加养老负担、医疗和养老支出而影响储蓄与投资，进而影响经济增长。美国经济学家弗兰科·莫迪利安尼(Franco Modigliani)在20世纪50年代和60年代早期与理查德·布伦伯格(Richard Brumberg)和阿尔伯特·安多(AlbertAndo)建立了生命周期模型。他们认为，一个具体时期的消费取决于消费者对于一生收入的预期，以达到整个生命周期内消费的最佳配置。一个人要终生消费，生命周期理论的价值就在于它注意到一个人的收入在一生中会随着年龄结构的变化而有规律的波动。因此，个人消费储蓄行为在很大程度上取决于其所处的生命周期阶段。理性经济个体会考虑保证自己退休后的生活水平，对自己的消费储蓄决策作出调整，即养老预期调整，进而形成促进经济增长的二次人口红利，包括两方面：一是对养老的储蓄调整。随着社会的快速发展，医疗水平不断提高，人均寿命也在不断延长，作为一个理性经济人，出于自利的打算，肯定要对退休后的生活水平和生活质量做打算，而要达到自己预期的生活质量，就要有相应的经济支撑。二是退休年龄调整。从我国人口结构变化的现实来看，退休年龄延迟有助于推动经济增长。一方面，从供给侧来看，延迟退休率在低于人口增长率的情况下，会在短期内促进整个社会的储蓄率的增长，对整个社会的消费投资注入新动力；另一方面，从需求侧来看，个人出于对整个生命周期效用最大化的考虑，会降低延迟退休后的个人储蓄率，这也符合生命周期理论中预期消费时间减少进而降低储蓄率的结论[10]30-41。

第三，随着老龄化的加速，人口年龄结构将通过自主创新、技术进步和产业升级影响经济增长。Cunha和Heckman等学者(2007)通过研究表明：能力的差异决定能否在社会经济领域获取成功，而家庭可以通过父母投资以及对儿童成长环境的选择，培养这些能力，并且发展的方式是多样的[11]883-931。因为人力资本能产生知识外溢效应，进而促进收入水平的提高和技术创新。随着人口结构的变化，对人力资本积累的预期成为一种必然。从宏观层面看，当今世界正经历百年未有之大变局，科技创新是其中一个关键变量。创新是引领发展的第一动力，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，核心的动力就是创新。毋庸置疑，创新的主体在于人，只有当一个国家具备足够的人力资本储备时，才有可能实现高质量的创新[12]178-179。因此，人力资本的积累是我国自主创新的源泉，也是实现我国经济高质量发展的根本动力。从微观层面看，人口结构转变下形成的家庭结构呈现“倒金字塔”型，原来的几个子女供养一对老人的情况已经成为过去时，现在的局面是一对夫妇供养四个老人，甚至一对夫妇供养更多老人。家庭的养老负担也势必逼迫经济个体提高自身的知识积累和技术水平，提高人力资本，进而提高劳动生产率，增加劳动收入。从短期来看，经济主体对人力资本的投资会增加现期消费，降低储蓄率水平。从长期来看，会改变原来的人口结构，形成具有人力资本积累的“生产性”的人口结构，替代第一次人口红利，成为经济高质量发展的二次人口红利。

三、我国实现二次人口红利的现实困境

随着我国逐步进入深度老龄化，二次人口红利的获取已成为当务之急。然而，目前仍然存在一些制约二次人口红利的因素，包括社会医疗保障制度的不完善、户籍制度对劳动力自由流动的束缚、老年人再就业受到制约和人力资本投资不足等。

(一)社会保障制度的制约

二次人口红利能否实现取决于经济积累是否能够充分利用，而这又依赖于社会保障制度的健全程度。从当前我国社会保障制度来看，还存在一些亟待改进的方面。第一，对保障人群覆盖面依然较小。从保障群体来看，急需社会保障的灵活就业人员、新业态从业人员、自由职业者等依然游离在社会保障的边缘。从保障项目来看，失业保险和工伤保险的覆盖率仍然较低，政策保障的最低生活保障和社会救助，对于老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利、基本公共服务等服务型社会保障的覆盖面还存在较大差距。第二，社会保障依然“管办不分”。经办服务体系缺乏独立性和专业性，社会保障涉及到的税收、财政、社保、民政等部门各自为政现象突出，落棋不能从整个棋局全盘考虑。特别是人口老龄化背景下健康保障与养老保障的行政管理体制还存在很多桎梏。社会保险费的征收体制、社会保障监管体系、社会保障基金管理与投资体制、社会保障法制建设的不完善也在很大程度上制约着社会保障的治理效果。第三，社会保障可持续性和动态适应性还需进一步加强。当前，社会保障的不可持续性主要表现在：(1)政府、单位、家庭、个人等不同主体在社会保障中的责任不明确；(2)以养老保险为主的社会保障财务收支平衡压力大；(3)社会保障改革的动态适应机制缺乏。

(二)户籍制度限制劳动力资源的优化配置

二次人口红利能否激活取决于劳动力的充分流动，既包括农村剩余劳动力的流动，也包括新型人力资本在产业或行业内的流动。劳动力的充分流动受到我国户籍制度的制约。2020年，我国颁布了最新的《中华人民共和国户口登记条例》，通过法律形式严格限制了不同性质户口的变更。这表明我国户籍管理制度在不断地深化改革，Ma(2002)[13]1545-1569很形象地把我国户籍制度的改革比喻成“脱节战略”，他认为中国的户籍制度就好比是一辆火车，这辆火车由不同级别的“城市”车厢连接，在刚开始进行户籍制度改革时，先让“小城镇”车厢和这列“计划体制”的火车脱节，其余车厢依然在“计划”的轨道上继续前行。对于小城镇的户籍改革主要是用市场化的服务代替原来国家和单位提供的免费福利。在小城镇的户籍制度改革完成之后，就开始启动中等城市的户籍制度改革，让“中等城市”车厢脱节，开始市场化改革，就这样依次类推，逐步放宽，直到最终城市中户籍的市场成分超过甚至替代计划成分。然而，这样的户籍制度改革就形成一种政策悖论，由于改革的时间地点不同，城乡之间、不同级别的城市之间户籍制度衍生的其他福利制度是完全不一样的。由于大城市户籍制度为基础的社会福利政策、社会保险制度和教育含金量更高，不管是农村居民还是中小城市居民都形成了一种“大城市偏好”，一旦户籍制度有所松动，外来人员涌向大城市的现象层出不穷。目前，我们各个区域都在深化户籍制度改革，但更重要的是如何增加公共服务供给，让非户籍常住人口也能享受公共服务的均等化是亟需我们解决的难题。

(三)人力资本投资相对不足

二次人口红利能否挖掘，也取决于人力资本的积累。当前，还有很多因素制约人力资本积累。第一，教育经费支出效率不高。从我国教育事业的总体来看，东部地区生均教育经费支出较高，但也存在一定程度的浪费，东部地区与西部地区相比，教育经费差距很大，这也是西部经济落后的关键原因。尤其对职业教育的发展也要加大经费支持，尽管职业教育处于教育体系的低端，但是技术性人才在经济发展中发挥着不可替代的作用，职业教育的质量直接决定了中国经济的未来发展质量。第二，人力资本管理不到位。当前，不管是公务员单位还是企事业单位，普遍都存在重资历、工龄，轻能力的工资制度，评职称、升迁等按照工作年限论资排辈仍然有迹可循，特别是在个人升迁中和“裙带”扯上千丝万缕的关系，而对人力资本的贡献或者能力的考虑则退而求其次。这样的氛围使人力资本在社会的地位岌岌可危，在人们心目中的形象大打折扣，最终使整个社会处于缓慢发展甚至停滞的状态。第三，人力资本错配程度高。当前，我国人力资源的规模大，但并没有形成人力资本比较优势的动态演进，重要原因就在于人力资本错配。具体体现在：在市场化程度较低的服务业部门集聚了大量的本科学历及以上劳动者，特别是科教文卫等事业单位和一些国企性质的服务部门，造成了人力资源的严重浪费，而在市场化程度较高的行业和部门，尽管亟需专业化水平较高的高新人才，但目前的情况是现有的人力资本的专业化程度与资本和技术密集型产业严重不匹配，最终致使产业转型和技术创新严重受阻。

(四)老年人的再就业受到制约

二次人口红利的获取也取决于“夕阳红利”。第一，老年人自身就业意愿不高。随着中国居民的财富不断积累以及“养儿防老”的心态，导致老年人就业意愿的持续下降。有退休金的老人生活有保障，不需要再重回工作岗位为生活奔波，因此，再就业的意愿相对也就较低；没有退休金的老人以及农村老人，大多数仰仗积蓄和子女生活，经济比较紧张，但因为没有一技之长，自身能力偏低，再就业的意愿也受到制约。第二，家庭领域内老年人的贡献和价值未能充分体现。当前，老年人照顾孙子孙女已经成为一种必然趋势，然而，全职照顾孙子孙女并没有成为一种职业，似乎在年轻人心目中，这是一种义务，老年人的价值并未得到充分认可或必要支持。第三，退休年龄的限制，导致老年人过早退出工作岗位。从2016年中国老年社会追踪调查数据可以看出，60岁到69岁低龄老年人认为自身很健康和比较健康的高达61.17%，这意味着，大多数老年人是能够参与正常工作和经济活动的，过早退出工作岗位，也导致了人力资本的巨大浪费。

四、我国二次人口红利的实现路径

针对我国目前的实际情况，我国应该进一步全面深化改革，为实现二次人口红利扫清障碍，实现经济高质量发展。

(一)健全社会保障制度

健全的社会保障制度有利于社会稳定和经济持续发展，有助于解决我国居民对养老问题的后顾之忧，更有利于民间的储蓄直接转化为对实体经济的投资，促使第一次人口红利转化为二次人口红利。社会保障制度的发展应从以下着手：第一，实现社会保障覆盖全民。社会保障要进一步扩大社会保障覆盖面，从广覆盖提升到全覆盖，从制度全覆盖发展到人群全覆盖，保证让各类人群能有机会享受社会保障，特别是要提高低收入群体、灵活就业人员、新业态就业人员等参保困难群体的参保率，确保人人享有基本社会保障。第二，统筹社会保障各相关主体与不同项目之间的协同发展。科学合理地安排社会保障资源的筹集和使用，不能仅仅依靠政府的力量，要鼓励市场、社会等多元主体参与，实现多主体相互补充、协同参与，提升基本养老保险和基本医疗保险制度的统筹层次。同时，要研究开展居民医保和职工医保制度的整合工作，促进城乡、区域之间的社会保障一体化。第三，提升社会保障的可持续性和动态适应性。要加强制度设计和管理实施的科学性，健全社会保障资源配置机制和待遇调整机制，推进养老保险全国统筹，规范发展第三支柱养老保险。促进医养康养相结合，稳步推进长期护理保险制度试点， 完善三孩生育政策配套措施，将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除，发展普惠托育服务，减轻家庭养育负担[14]。大力提升社会保障治理能力和资源保障能力，实现社会保障制度的可持续发展和动态适应性。

(二)深化户籍制度改革

改革户籍制度为人才流动破除制度的桎梏已成为必然趋势。户籍制度的改革之所以举步维艰，很重要的原因就是户籍不仅仅是户籍，而是附着在户籍上的权利和福利。对户籍制度的改革有两种观点：一种观点认为，地方政府应该不断地提高当地居民的福利水平，并保证当地居民能享受到属于本地的福利，不应该由外来人员来分享，避免当地的福利水平因为外来人员的介入而被稀释。在这种情况下，就必须通过户籍来界定居民获利的空间。鉴于此，好的政府就不断提高户口的含金量，吸引人才流入，到这个地区从事高劳动生产率的工作，从而缴纳更多的税收并享受更多的福利，既合理，也具有可操作性[15]27-37。另一种观点则赞成通过改革直接剥离附着在户口上的权利和福利，不断缩小地区差距，尽可能保证各个地区、各个城市协调发展。这样各个地方的就业、住房、教育、医疗、社保等待遇就会向均等化方向发展，附着在户籍上的权利和福利也就不存在了，户籍制度仅仅履行其登记人口居住状况和流动信息的原始功能，从而实现彻底的户籍改革。[16]本文认为深化户籍制度改革、破除户籍限制应从实际出发、针对问题解决痛点，探索实施分区域、分类别、差别化落户政策，户籍改革中必须要实现公共服务均等化，把常住人口与教育、医疗、就业等基本公共服务建立挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模均衡配置。

(三)加大人力资本投资

人力资本是经济增长的动力源泉，是实现经济高质量发展的重要基石，也是区域协调发展的重要途径。第一，提高公共教育经费的使用效率。我们国家的现状是北京上海等地教育经费有结余，而中西部地方生均教育经费支出偏低，所以各个地区应根据自身实际情况，对教育经费的使用进行系统的调查，并进行科学引导和严格监督，确保教育经费的投入结构合理，使用高效。第二，营造人力资本提高的激励环境。在对人力资本的价值作判断时，人力资本的发展离不开外部环境激励。人力资本在静态下无法量化，只能在动态的使用中对其使用绩效进行评价，而使用绩效的高低正源于体制环境的激励程度。当前，中国各省区市都认识到人力资本的重要作用，纷纷出台各种人才政策，加入“抢人大战”，如天津的“海河英才计划”、陕西的“千人计划”、浙江的“高层次人才特殊支持计划”等都极具特色，使近几年人才流动出现了前所未有的变化。除了引进人才以外，各省区市也应根据自身实际情况，不仅要重视教育培养人才，而且要积极根据经济发展需要留住和引进适用人才，做好人力资本管理工作，为地方经济发展做好人力资本积累与储备。第三，需要完善人力资本市场，合理配置人力资本。在人力资本的配置中加速推进市场化改革，发挥市场在人力资源配置中的决定性作用。搭建开放、竞争、有序的人力资本平台，让人力资本配置实现效益最大化和效率最优化。

(四)提高老年群体的劳动参与率

美国肯尼迪总统曾经说过，“对于一个伟大的国家来说，仅仅给生命以岁月是不够的，我们的目标还应该是给岁月以生命，以创造性和发挥才能的姿态去利用这些岁月”[17]。提高老年群体的劳动参与率，有助于在人口红利衰减之际，开启二次人口红利。2021年11月24日，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》发布，旨在推动老龄事业高质量发展。第一，鼓励老年人再就业。从社会和家庭层面来看，鼓励老年人再就业是挖掘潜在资源、减轻养老压力的有效途径。针对老年人就业意愿较低的现状，应该对其进行专门的教育，让退休后的老人形成一种共识：退休后发挥余热，重回工作岗位，是自身价值的体现，有利于老年人心理健康。对于制约老年人就业意愿的技能方面，应该进行专门的人力资源开发教育，更新知识体系，提高专业技能，加强自我修养，适应行业动态发展。第二，老年人在家庭领域的贡献得到认可和支持。随着全面两孩政策和三孩政策的实施，更多的“4-2-1”家庭成为“4-2-2”甚至“4-2-3”家庭，“上有老，下有小”的家庭抚养负担更大，因此大量老年人在从事家庭照料活动。老年人在家庭中照顾孙子孙女的照料活动，不应视为理所当然，应该有政策的支撑，要借鉴国际社会的经验，对照顾孙辈的行为给予补偿政策，比如经济补贴、喘息服务、员工支持等政策和项目对照顾家人的老人提供切实的福利和帮助。第三，顺利推行渐进延迟退休，消除“年龄”歧视。按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则，逐步延迟法定退休年龄。退休年龄延迟不是一句空口号，与延迟退休相关的兜底性措施和配套政策也要及时出台，要消除年龄歧视这个拦路虎，营造良好的就业环境氛围。