生物多样性预防公益诉讼的制度逻辑及实现路径

李少伟，张 源

(1.西北政法大学 民商法学院，西安 710000；2.甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院，兰州 730000)

生物多样性是以自然界多样性维度为基础外延的宽泛概念，目前较为认可的定义是指：“所有来源的形形色色生物体，这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生系统及其所构成的生态综合体；包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性。”[1]生物多样性是人类赖以生存和发展的基础，其受到威胁的主要原因在于人口数量增长后，通过扩大耕地面积对生态系统及生物物种造成侵扰，栖息地丧失；人为干预生态系统致使生物多样性的发展偏离自然状态；环境污染的加剧；外来物种的入侵及疾病的出现；城市发展对环境的塑造；尤其是气候变化，过度使用自然资源等。2021年10月12日，习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上提出：“为加强生物多样性保护，中国正加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系。”[2]在科技高速发展、自然资源逐渐耗竭、生产活动无序扩张的背景下，环境污染、气候变化等一系列问题频繁出现，无形中增加了社会风险系数，每个人都可能由于冲突的转变而生活在风险社会之中[3]，这也正是生物多样性预防公益诉讼确立的主要动因之一。

一、我国生物多样性公益诉讼司法救济体系现状

散见于其他法律规范中的生物多样性保护救济体系，在构成要件上秉持“有损害才有赔偿”的模式塑造。补救性赔偿体系在我国立法领域已经较为成熟，但是却难以实现对生物多样性的全方位保护，因此时常受到质疑，而预防性救济体系在司法适用中又存在一定的实践障碍。

(一)法源理论上的不相兼容性

在传统的侵权责任理论中，生态环境保护范式皆呈现出“加害行为——因果关联——损害后果”的判定模式，这一路径遵循的前提是发生实际损害后果。同时，一些环境侵权诉讼中虽然含有预防性诉讼请求，但事实上，基于私权保护提出的环境侵权诉讼的预防性诉讼请求无法代替环境民事公益诉讼中的预防性诉讼请求[4]。立足于原被告为私权主体的私益诉讼只能解决原告所面临的侵权损害，而不能将其范围扩展至更为前端的生态环境风险。从责任承担方式来看，生态环境领域实施不利行为的一方一般承担“停止侵害、消除影响”的民事责任。而在预防性公益诉讼的视角下，绝大多数情况下并未发生实际损害后果，即使对私权主体的合法权益有所侵害，威胁私权的危险灭失后对生物多样性的影响也可能依然存在。因此，将传统侵权理论中的私益诉讼责任构成要件移植于公益诉讼领域，很难对生物多样性的保护起到预防性作用。

(二)立法维度上的事后救济性

我国尚未出台专门的生物多样性保护法律，相关规定主要散见于其他单行法、行政规章及规范性文件，最突出的问题就是缺乏系统性和完整性。这些单行法与部门法对预防性诉讼持较为谨慎的态度，将重心依然放在事后救济之上，未突破传统侵权责任“无损害则无救济”的机理逻辑。然而在生态环境领域，个别单行法在制度设计中蕴含着风险预防的原则，譬如，《规划环境影响评价条例》第一条与第二十一条，分别规定了源头预防原则及应对措施。纵观其他国家，德国1991年的《环境责任法》第一条、《基因技术法》第三十二条等皆对预防性责任救济有所规定。总之，通过立法方式对风险预防作出规定是应对司法治理的前提，也为生物多样性预防公益诉讼的展开及责任分配提供了授权和支撑。真正贯彻风险预防原则的法律规范较少，且与形成体系化的生物多样性预防机制相距甚远。即使生态环境领域引入了预防原则，其依然在识别环境风险时主张狭义解释。据此，生物多样性预防体系的构建存在巨大的制度供给缺口，现有的预防性法律规范既不能满足公众对生物多样性保护的需求，也不能及时消解无处不在的社会风险所带来的负面影响。

(三)司法实践中的固守谨慎性

司法实践层面，预防性救济方式的创设为生物多样性保护提供了更加适宜的路径。当前，就生物多样性预防风险所引发的责任分配已经有了初步较为一致的看法。云南绿孔雀案中，昆明中院审理认为噶洒江水电站的建设将给绿孔雀栖息地造成不可逆的损害风险(1)参见(2017)云01民初2299号民事判决书。，因此，只要对野生动植物的生存具有产生威胁的风险，就可以主张一定的赔偿。生物多样性公益诉讼的司法规制方式绝大多数情形下仍呈现出损害救济的特征。虽然有的案件在对部分损害结果追究责任的同时会附带提出预防性保护请求，譬如，浙江省丽水市莲都区人民检察院督促保护原生态樟树群行政公益诉讼案中，由于施工造成部分樟树损害，遂对划入移植红线内的樟树群附带提出预防性保护建议。但单纯以预防性公益诉讼提起的案件较少，然而，司法实践中的补救性损害救济方式与附带预防性救济方式并不能实现生物多样性的全方位保护。一方面，生物多样性风险的不确定性致使损害救济途径受限。在现行法律体系下，生物多样性的损害赔偿或补偿侧重于已经造成的后果，缺乏对风险预防救济的体系性设计；另一方面，现有生物多样性保护风险预防立法不完善，导致对可能造成损害的危险救济实效难以彰显。

二、生物多样性预防公益诉讼倡导之缘由

(一)风险社会的持续加剧

社会风险的进一步加剧促使社会治理者寻求超越传统方式的规制路径，及时回应公众对生存环境产生的隐忧及对管理者的不满。科技的迅猛发展、技术的日益革新，传统秩序在无形中受到新的挑战，人们的生活方式及生活需求得到极大满足与改善的同时，科技本身所带来的潜在危险及由此产生的不安全感，成为当前社会亟需解决的难题之一，生物多样性预防公益诉讼的塑造在很大程度上即是缘于这一原因。在风险社会视阈下，一方面，伴随着工业革命的发展，再到技术革命的到来，现代社会的基本结构与自然经济状态下的古典社会具有鲜明差异。这一风险来源并不是人们主观意识领域的变迁，而是由科学技术、工业发展所带来的社会变迁过程中的不稳定性，譬如，核工业、基因工程等所潜藏的摧毁一切的隐忧。另一方面，现代社会风险深刻地烙上了人为印迹。人类活动的扩张、对自然状态的改造都使得风险社会呈现出愈来愈强的人为色彩。

基于此，生物多样性预防中的“风险”重点是指人类活动对其生存环境所带来的不确定性及由此产生的不安全感。按照贝克的“风险社会”理论，需要重新反思人类社会发展所带来的不确定因素，并着力消除非理性发展等对公众产生的不安全感。即使公众对社会风险的感知过于强调其主观性，立法者也应当寻求一种解决机制。无论社会制度或者经济发展存在多大差异，不同的国家都要为这种风险所带来的不确定性提供应对措施。因此，在对生物多样性救济性保护体系之外，还应当构建基于风险社会所产生的预防机制。

(二)救济方式的潜在转变

风险社会为生物多样性保护体系提供了一个新的审视视角，为现行救济方式的合理性及实效性提供了新的分析范式。生物多样性民事公益诉讼救济体系不应局限于事后补救功能，还应当积极拓展预防功能。特别是对于即将发生的风险或者危害，在对野生动植物资源可能造成不可逆转的损害时，必须通过规范性的顶层设计来保护其免受损害。首先，生物多样性公益诉讼救济体系对“损害后果”的适度扩张，将“风险”或者“可能存在的危害”引入法律责任的规制范畴。依此逻辑，生物多样性风险责任的承担便具有了正当性基础，风险义务人便理所当然应当承担不利后果。其次，生物多样性公益诉讼预防体系突破了实际损害后果的桎梏，其主要形态转换为违反安全注意义务与风险预防义务两种类型。抽象意义上的生物多样性风险发生概率也纳入预防性责任的治理视野。最后，生物多样性预防责任体系的影响因素呈多元化发展。预防性救济路径的构建并非实现个案正义，而是在综合考量风险强弱、可能程度等因素的基础上形成的多元化救济体系。

在风险社会中，生物多样性事后补救体系的适用空间必然会受到适度压缩，因为其难以为抽象意义上的生物多样性预防救济创设生存土壤。随着公众“呵护自然”意识的觉醒，生物多样性预防救济必然会成为一种常态化选择。不论是实践中已经探索施行的生态环境禁令制度，还是预防性公益诉讼的开展，都是以可能存在的某种潜在危险作为规制对象，以实现生物多样性的最大化保护。但是，也并不意味生物多样性预防公益诉讼的适用具有随意性、无条件性，其必须以存在可能造成危害的风险为前提。

(三)损害后果的不可逆转

生物多样性预防公益诉讼体现了救济时间的“超前性”，即在尚未造成实际损害后果的情况下，允许检察权提前介入，从而起到阻碍风险演化为现实的不利后果。如果该损害能够在事后得到救济，那么也就不存在提起预防性公益诉讼的必要性。因此，与已经造成危害后果的救济性公益诉讼相比，预防性公益诉讼在一定程度上可以阻碍实害后果的发生。

《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011—2030年)》指出：“部分生态系统功能不断退化。”由于人工林树种相对较为单一，抗病虫灾害的能力较差，所以导致我国90%的草原存在不同程度的退化。淡水资源日益匮乏、重要湿地节节后退、海洋渔业日益减少、物种濒危程度持续上升。野生动植物生存环境惨遭破坏，栖息地丧失，品种不断减少。可见，生物多样性一旦遭受破坏，恢复基本无望，加强预防性保护仍具有现实紧迫性。

三、生物多样性预防公益诉讼的实践难题

生物多样性预防性救济体系的构建难点在于对可能损害生物多样性风险的识别，而在传统补救性救济体系下，这种判断方式是基于事实要素而形成经验法则的判断[5]。生物多样性专门立法和其他单行法中预防性救济体系的空缺，已经成为制约生物多样性保护的制度障碍。但是，在生物多样性保护法出台之前，如何在现有单行法中对涉及生物多样性保护的条款进行预防责任体系的改造，尚缺乏明确的、体系化的建构思路。

(一)生物多样性保护补救体系的滞后

从司法实践来看，生物多样性损害救济体系存在适用上的天然障碍，难以提供较为周延的全方位保护。野生动植物受到破坏，会对某一区域内的生态环境造成不可估量的损害，甚至会影响到生物链的存续。所以，事前预防或者事后修复便成为生物多样性公益诉讼的首要价值追求，也是办理公益诉讼案件的基本导向。替代性修复在生物多样性公益诉讼中扮演着重要角色，但由于在换算标准上缺乏统一标准及规范程序，因此导致赔偿数额与实际替代性修复价值存在差距，且由于缺乏后续的跟进监督举措，最后往往不了了之。《中华人民共和国环境保护法》第六十四条规定，应当比照侵权责任承担方式对环境污染或者生态破坏行为加以规制，《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在此基础上进一步细化，分别列举了“6+N”种责任承担方式。但上述民事侵权责任承担方式很难解决生物多样性领域纯生态损害的诉求，且返还财产、消除影响等皆具有浓厚的私益诉讼色彩，很难将其直接适用公益诉讼领域。

生物多样性事后补救体系的应然逻辑在于，通过制度方式将受损野生动植物的补救成本予以内部化。在生物多样性权益明确的前提下，违法行为人实施的不利行为造成了损害后果，此时权益所有人应当向违法行为人要求损害赔偿。显然，这种事后补救体系呈现出极强的不经济性，一方面，生物多样性受到损害时的恢复成本往往数额巨大，救济成本极高。因此，有学者提出：“环境司法不应仅仅止步于高价赔偿。”[6]相较而言，预防性救济方式在生物多样性保护领域具备更经济、更高效之特征。另一方面，生物多样性保护体系的制度变迁是估量其经济与否的重要因素。事后补救性的责任体系之所以具有不经济性，是因为其在救济链条上处于末端，一旦发生违法行为有可能造成不可估量的损害。

在生物多样性民事公益诉讼中，社会组织与检察机关在提起损害赔偿诉讼请求时呈现出较大的地区差异性，主要表现在动植物本身的价值、生态环境修复费用的确定、惩罚性赔偿的探索等，鉴定费、专家咨询费能否由被告承担，实践中做法也不一。

(二)风险预防要素的缺失

目前，除个别单行法中在制度规范设计时蕴含了风险预防元素外，其他涉及生物多样性的法律规范几乎都欠缺风险预防规范要素。那么，风险预防与预防原则之间是否可以等同，就本质而言，预防原则的重点放在可以采取的预防性措施上，此时违法行为人所欲实施之行为与生物多样性破坏之间的关系是确定的，不存在不确定性。风险预防原则语境下违法行为人所欲实施之行为与生物多样性之间的关系具有不确定性，这也正是法律应当加以规制的方向。可以说，是否存在“不确定性”是风险预防原则与预防原则界分的关键所在，譬如，温室气体的排放与气候变暖之间具有不确定性，经科学论证同样表明这种不确定性对人类生存环境和人体健康存在潜在威胁，所以法律必须对此加以规制。生态环境破坏、野生动植物品种锐减、气候变化等均对人类社会存在巨大的潜在威胁，如果法律不及时介入，势必会造成无法挽回的损失。因此，风险预防原则应当成为生物多样性立法的基本原则，而不是仅主张预防原则。

(三)专业能力的欠缺及配套资金不到位

生物多样性公益诉讼起步晚、底子薄，不论是司法机关，还是社会组织，在专业人员的培养上都缺乏后劲。实践中专业鉴定机构较少，费用高昂，且存在鉴定程序不规范等问题，导致生物多样性公益诉讼赖以存在的技术条件难以得到全方位支撑。生物多样性保护相关规定散见于不同的单行法中，其违法犯罪的复杂性和特殊性决定了办理该类案件需要具备较强的专业能力。检察机关内设机构改革以来，各地相继探索设立专门检察室，譬如，杭州的千岛湖生态环保检察官办公室、陕西的秦岭生态保护检察官办公室、重庆甚至基于对长江的全链条式保护，重新组建了两江地区人民检察院、青海设置了三江源地区人民检察院。但是专业机构的设置并不意味专业人员配备到位，检察机关在生物多样性案件办理中的监督能力一定程度制约了监督质效。一方面，在野生动植物保护案件中，检察机关通过公益诉讼职责督促履职的敏感性有待提升，对野生动植物的资源价值缺乏了解，监督理念未及时更新，以至于对生物多样性保护缺乏主动性，被动司法现象频现，最突出的表现便是野生动植物保护公益诉讼线索多来源于刑事案件，能动发现线索的监督意识尚未树立。另一方面，监督能力的桎梏限制了生物多样性公益诉讼的成案率，使得一部分本应该受到追究的违法行为由于证据不足、程序瑕疵等难以取得实质性进展，严重影响检察监督的质效。

在野生动物保护公益诉讼案件中，由于经济发展水平及配套资金的差异，欠发达地区往往没有设立专门的野生动物保护救助中心，以至于案件办理过程中扣押的野生动物无法得到救治，出现死亡的情形。此外，部分地区在将野生动物放归自然的过程中缺乏科学论证，存在将外来物种随意放生，引发生态失衡的风险。

四、生物多样性预防公益诉讼的实现路径

基于“潜在危险”的考量，生物多样性公益诉讼延伸出两种承前继后的因应策略：事前预防和事后救济。事后救济重点聚焦损害终端，这种事后补救的救济方法在风险预防方面未能完全发挥功效。在“人类高质量发展”理念的语境下，强化事前预防机制，降低风险发生概率，构建生物多样性预防公益诉讼以应对环境风险的“不确定性”，突破传统侵权理论责任构成要件界限，将司法介入节点提前至风险潜伏期。生物多样性预防公益诉讼的发展，主要是基于其前瞻性考量及环境风险的“不确定性”，由于其在诸多领域突破了传统侵权责任理论的桎梏，因此，在制度设计上应当有别于以事后救济为主导的私益诉讼。生物多样性预防公益诉讼的最大特点在于实现对生物资源的前瞻性保护，这一特性成为影响其制度构架的关键。

(一)生物多样性预防公益诉讼的原则

1.风险预防原则

20世纪70年代，欧洲逐渐发展出一种新形态的风险管理模式——预防原则[7]。德国在生态环境领域对该原则进行了明确阐释：基于责任，我们必须保护生命的自然基础，并且避免造成无法恢复的破坏。预防原则的主要精神，强调基于维护公共安全、秩序考虑，及早预防环境危险产生[8]。

根据德国学者雷宾德(Rehbinder)关于预防原则的论述，主要包含条文性原则、结构性原则及一般法律原则三种类型[9]。将预防原则作为一种抽象的一般法律原则，其适用难点在于轮廓的模糊及外延的不周详性，在每次适用的过程中容易产生不确定性，优点在于适用的灵活性。根据风险的不同程度及对生物多样性可能产生的不同损害后果，可将预防原则区分为强风险预防原则与弱风险预防原则，《里约环境与发展宣言》规定，只有当产生“严重的或不可逆转损害的威胁时”，才能采取符合成本效益的措施。《温斯布莱德声明》则规定，仅当某项活动“对人类健康或者环境产生威胁时”，即使因果关系不能证明，亦可采取预防性措施。弱风险原则主张在采取预防措施时，要进行成本与效益之间的分析转化，适用前提是产生了较为严重或者不可逆转损害的威胁；而强风险原则的适用前提则较低，对严重性没有强制性要求，且实施时不计成本。寻求我国生物多样性预防原则的“最佳方案”，并不意味着要将风险考量置于绝对首要位置，而是要求在综合判断中权衡选择。从历史经验来看，为了预防损害后果的发生，势必会对诸如自由权等其他权利造成一定的挤压，此即为获得自由，而陷入不自由。因此，预防原则的设置，必须与比例原则相伴相辅，禁止过分。选择生物多样性公益诉讼弱预防原则，可有效解决适用边界随意扩大化的难题。

2.比例原则

生物多样性预防公益诉讼是对潜在危险的一种积极预防，旨在把危险消灭于萌芽状态，以此杜绝将来引发更大的损害后果。但是生物多样性预防本身具有一定的不确定性，如果事前的危险预测与实际发生的危险存在较大误差，则难免会对相对人的权益造成损害。预防原则的扩大化适用，极有可能以其他社会福祉的牺牲为代价。此时即要遵循里约宣言所宣称的效益原则，必须同时将法律制约与经济成本纳入考量视野，探求其实施必要性。比例原则包含三个子原则，即必要性、适当性及禁止过分，然而，学界的研究重点及实务难点始终聚焦于第三个子原则之上，亦即狭义的比例原则。正是由于这种研究上的“偏好”，使得人们惯常认为的“禁止过分”是合理性审查的补充标准。

比例原则在生物多样性预防公益诉讼中的核心作用在于从外部对风险预防进行界限，生物多样性风险预防标准越高，外部界限就愈多，而该类界限主要表现为与之对立的受保护法益。比例原则通过平衡法益、目的、手段之间的关系，选择出损害最小、受益最多的司法保护方式。在全面推进依法治国的背景下，法律在保护私权、限制公权上呈现出旺盛的生命力，如果侵犯在所难免，也必须保证手段与目的之间的妥适性，不能给相对人造成不必要的负担。在生物多样性预防公益诉讼中，通过遵循比例原则对其边界予以限制的同时，适度纾解可能发生的法益冲突，补强其正当性。

法律的核心作用在于通过调整社会关系，保障社会秩序稳定及国家有序发展。从发展的视角出发，经济发展与环境保护之间有着不可调和的矛盾，但一味追求经济快速增长而忽视环境保护的行为应当被摒弃，这是目前全世界形成的共识。相较于环境利益，生态利益与经济发展的矛盾更加尖锐，要想实现其长效保护，就必须协调处理好两者之间的关系，防止出现弊大于利或者双方失衡的局面，正是因为这样，生物多样性保护才步履维艰，美国1987年“田纳西流域管理局诉希尔案”便是最佳佐证。此外，德国明确规定了“牺牲补偿请求权”，旨在在生态保护与经济发展之间实现价值平衡。日本虽然在生态环境领域采取无过错责任原则，但为了确保重大基础设施建设免受诉讼拖累，对需要考量的各种因素均进行了严格限定，并根据忍受能力划分为不同等级。在探索生物多样性预防公益诉讼之际，更应当倡导理性思维，构建可接受度高、限度合理的法律规则。预防原则致力于为生物多样性存续提供最优保护，也延伸至对人民自由权的预防性保护。为避免生物多样性预防公益诉讼从一个极端走向另一个极端，在发挥其正向激励作用的同时，应当对其可能带来的不确定风险有所反应。为了协调生物多样性保护不足与矫枉过正之间的冲突，在恪守比例原则的同时，应当兼顾技术、经济上的实践可能性，以更加审慎的态度，将生物多样性预防性保护措施限定在合理范畴之内。

(二)生物多样性预防公益诉讼的纾解图景

1.明确“重大风险”的判断基准

现行公益诉讼制度体系，决定了生物多样性保护预防公益诉讼包含了民事公益诉讼和行政公益诉讼两种类型。民事公益诉讼的优势在于参与主体的多元化，而行政公益诉讼对于节约司法资源、督促依法执政、形成打击合力具有更加突出的意义。

生物多样性预防责任体系作为补救性损害赔偿的补充，是通过制度把生物风险控制在“上游环节”。因此，生物多样性预防公益诉讼的构建应当把风险原则作为其核心价值追求，并将其作为生物保护领域的“霸王条款”。整合现行立法中的预防原则，将其正式统一为风险预防原则，以此为基础展开对预防性救济体系的构建。生物多样性保护预防公益诉讼的内在机理必须遵循“风险行为——公益受损——提起诉讼——责任分配”的逻辑。目前，虽然公益诉讼有了长足发展，在特定领域对重大风险损害能够进行适当调整，但是，风险社会所具有的不确定性对预防性救济机制提出了更高的要求。一方面，生物多样性保护预防公益诉讼的适用范围需要进一步完善，即从法律层面明确“重大风险”的内涵，并对其外延进行界定。具体而言，依据司法实践的标准，“重大风险”所带来的后果至少应当会造成严重或者不可逆的后果。另一方面，还应当立足于司法实践需求，通过司法解释的方式增强预防性公益诉讼的可操作性，细化责任承担方式、重新分配举证责任、完善制度衔接等。举证责任牵涉双方之间权利义务的分配，生物多样性预防公益诉讼的本质决定了在提起诉讼时大多缺乏充分的科学论证。因此，可对生物多样性预防公益诉讼实行举证责任倒置规则，只要原告一方提出初步证明即可。据此，才能最大限度发挥生物多样性预防公益诉讼的风险预防功能。

具体而言，可从如下三个层面厘清生物多样性风险预防原则的适用条件。首先，重大风险的程度应当严重或者可能产生不可逆转的危害后果。只有当风险具备“严重”或者“不可逆转”的条件时，才能以风险预防原则为指引，采取相应的规制措施，避免发生不必要的损害后果。反之，当危险系数相对较低时，通过科学技术手段进行论证、推断，可采取预防措施而非风险规制措施。其次，风险严重程度的精细化、科学化认定。如何认定风险程度是风险预防原则引入生物多样性领域的最大障碍。因此，建构完备的风险评价体系是认定重大风险的关键，在依据科学技术论证的同时，还应当辅之以证明标准。最后，采取预防措施的合理限度及考量因素。将风险预防原则融入生物多样性法律规制时，应当对存在的风险进行效益分析，在合理范围内确定可采取的措施，而非不计成本地对存在的风险进行无序规制。生物多样性风险规制的目的在于通过风险预防措施的实施，有效降低对生物多样性可能产生的损害或危害。虽然，《民法典》第一百七十九条规定了不同的责任承担方式，但从其内涵实质来看，预防性公益诉讼的适用方式依然较为有限，仅“消除危险、排除妨碍、停止侵权”具备转引适用的效力。如上责任承担方式的概括性和抽象性很难对生物多样性保护提供周延的救济。因此，应当在生物多样性领域对《民法典》所规定的预防性责任承担方式进行细化。

2.加快推进生物多样性保护专门立法

我国生物多样性法律法规主要分散于《宪法》及其他单行法中。虽然现行生物多样性保护立法涵盖领域范围较为广泛，涉及生态保护、野生动植物、中药品及检验检疫等方面，基本能够对联合国《生物多样性公约》所规定的三个方面实现全覆盖。然而，我国生物多样性法律缺乏体系性，在原则构建、程序设置、责任追究、保障机制方面还有待进一步完善。《关于进一步加强生物多样性保护的意见》提出，要加快生物多样性法治建设，对野生动植物保护、自然保护地建设、生物遗传资源的管理等及时启动立法或者修订程序，并对生物多样性传统知识实施保护，完善外来物种入侵目录。

在新冠肺炎肆虐之际，以野生动植物为核心要素的生物多样性保护再次走入民众视野，生物多样性保护法治化愈加重要，但生物多样性领域的法律法规无法适应新时期环境变化的实际需求，立法滞后、修订迟延等问题持续存在。首先，统筹规划生物多样性保护法律法规，对不合时宜、立法较早的法规提上修订日程并做好相关法律之间的协调衔接；其次，全方位梳理设计生物多样性保护的法律规范，并由相关部门根据行业发展及时制定与之匹配的实施细则，增强司法、执法的可操作性。在时机成熟之际，可出台专门的生物多样性保护法，对生物多样性领域的基础性内容进行规整；最后，加大对行政机关的监督及追责，尤其是在生物多样性行政公益诉讼中，针对行政机关违法行使职权的行为要加大惩处力度。对于生物多样性的保护，行政机关始终是第一责任人，执法是关键，要协调处理好各执法主体之间的权力义务边界，防止出现推诿扯皮现象，形成打击破坏生物多样性的有效合力。

3.构建生物多样性多元保障体系

一是积极拓展线索来源渠道，一体化推进生物多样性保护信息公开制度。将影响生物多样性的潜在风险纳入线索管理范畴；完善公众举报奖励制度，多方位收集风险信息来源；构建线索移交平台，增强从行政机关、新闻媒体、社会舆论获取线索的能力，建立完善的风险预防评估机制。二是健全考核责任追究机制。严格的考核与责任追究机制是保障生物多样性预防公益诉讼开展的制度抓手，将生物多样性保护成效作为考核“一把手”工程的指标，并对失职渎职行为实行终身追责，确保其成为考核评价、离任审批的重要参考。针对行政行为的范围，检察机关可以对延迟的行政行为、可能发生妨碍作用的行政行为、导致既成事实的行政行为提起行政公益诉讼[10]。风险预防模式下生物多样性案件范围的拓展，可根据事前、事中、事后三个阶段设计，尤其是在行政公益诉讼中，要加强对行政机关决策前和执法中行为的规制。如果行政机关不积极履行法定职责，则应当依法提起预防性不作为行政公益诉讼。三是构建中止制度。在公益诉讼领域，如果诉讼程序已经启动，那么行政行为是否应当暂时性中止？由于行政诉讼中止的条件较为苛刻，且其设计内涵主要围绕私益诉讼，所以大多数情况下司法程序的启动并不意味着行政行为的中止。此时，有可能在诉讼程序进行过程中产生生物多样性受损的实害后果。因此，应当构建契合公益诉讼特征的中止制度，防止预防性公益诉讼过程中出现损害后果。四是完善保障和激励体系。首先，要从顶层设计上统筹各级财政资源，拓宽资金来源渠道，构建生物多样性保护多元融资机制。其次，多举措优化自然保护地生态补偿制度，促进人财物的均衡化使用。最后，健全生态损害赔偿制度，完善公益诉讼生物多样性鉴定评估机制，畅通与生态环境损害赔偿制度的衔接。

4.建立全链条式查、审、执司法体系

生物多样性公益诉讼的司法保护路径主要包括查证、判决及执行三大模块，这三者之间既相互独立又彼此联系。独立性主要体现在事实查证由检察机关或者社会组织进行，而判决与执行则由人民法院进行。但在行政公益诉讼中，查证与督促执行皆由检察机关履职。相互联系是查、审、执三者是基于同一案件事实，前一阶段是为了保障后一阶段的进行，后一阶段的施行也离不开前一阶段。对于由重大风险所带来的损害，整改方案应当兼具经济性、可行性等，且该方案并不具有唯一性，可适当进行调整或者选择更优方式。据此，查证、审判与执行阶段的案件事实、证据采信皆具有一致性，并由此制定整改方案。

在生物多样性公益诉讼案件查证中，案件事实的固定及证据采信必须基于科学技术的论证，这也是证据必须具备的特性要求。从客观角度来讲，翔实的证据所推演出的结论具有唯一性，但由于主观认识及专业素养等因素的制约，司法人员往往会由于认知上的偏差而出现多种结果。究其本质，司法权是一种判断权，其本意在于通过查证事实从而适用法律，认知障碍的消除虽然能够最大程度上解决相关技术问题，从而得出公平合理之结论，但技术判断责任的行使并非单凭司法人员就能实现，还需要专业人士的辅助。在美国“蜗牛镖案”中，法官的主要职责在于法律适用的精准性，技术判断等皆需专业人员完成。但是在我国“绿孔雀案”中，环评文件一度遭受质疑，认为应当将其交由专业机构，由专业人员来完成，整改方案等技术措施应当由技术人员提出。

在司法运行过程中，基于已经发生的事件，由司法人员对相关证据固定后，再交由专业机构进行鉴定，对技术性事实予以再固化，同时提供翔实、易操作的整改方案，并对方案的优劣进行对比。如果修复方案有多个，可提出倾向性意见，以供司法机关参考。司法机关在案件办理中，可根据实际需要邀请具有相应专业知识背景的辅助专家参与调查、论证，以确保相关技术性问题的有效解决。此外，应当建立生物多样性公益诉讼案件执行备案跟踪制度，由检察机关予以跟踪监督，确保执行落到实处。

五、结语

法治是现代社会进程中修正秩序、应对挑战的重要利器，这意味着将风险预防纳入法律制度势在必行。生物多样性公益诉讼不应当受限于“亡羊补牢”式的事后救济，而应当将其保护路径适度前移，扩展至事前的预防。在以环境保护领域为蓝本提出的预防性原则呈现出更多的不确定性，不仅涉及法律解释方法问题，也反映出生物多样性预防机制秩序构建能力的欠缺。在风险社会中，生物多样性预防救济体系的构建，是从制度层面对公众合理预期的回应，也是促进人与自然和谐共生的必由之路。