个人信息检察公益诉讼重大理论与实务问题研究

王杏飞，陈娟，2

（1.西南政法大学 法学院，重庆 401120；2.重庆人文科技学院，重庆 401524）

《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）已于2021年11月1日开始实施①回顾我国个人信息立法历程，《中华人民共和国民法通则》（1986年）没有规定个人信息，此后的《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》（2000年）、《关于加强网络信息保护的决定》（2012年）、《中华人民共和国消费者权益保护法》（2014年修订）和《中华人民共和国网络安全法》（2017年）都有关于个人信息保护的零星规定。《中华人民共和国民法典》（2020年）第四编人格权编第六章专章规定隐私权和个人信息保护，足见立法机关保护个人信息的坚定态度。从世界范围来看，德国、瑞典、美国、英国、韩国以及欧盟都有个人信息保护的相关立法。目前，世界上已有90多个国家制定了个人信息保护方面的法规。。作为一部个人信息保护领域的综合立法，该法第七十条规定：“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。”首次确立了个人信息检察公益诉讼制度。这是贯彻党的十九届四中全会“拓宽公益诉讼案件范围”的重要举措。至此，检察机关已经获得生态资源和环境保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让、英烈保护和个人信息保护等六大领域的公益诉讼实施权。区别于《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十五条第二款所规定的生态资源和环境保护、食品药品安全等领域公益诉讼，检察机关处于第二顺位的制度安排，《个人信息保护法》将人民检察院列于其他公益诉讼主体之前，与法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织同处于第一顺位。个人信息检察公益诉讼的直接法律依据主要有《个人信息保护法》第七十条，《民事诉讼法》第五十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第四款。但以上3个条文的规定是原则性、方向性的。此前最高人民检察院发布的《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》（2020年）将个人信息保护纳入检察公益诉讼范围，检察机关积极开展个人信息检察公益诉讼的实践，最高人民检察院还发布了11起典型案例。实际上，个人信息保护主要是近年来信息科技变革引发关注的问题，相关制度建构和学术研究都远未成熟。世界各国立法还未为应对个人信息保护课题做好充足准备[1]。具体到个人信息检察公益诉讼领域，我国个人信息检察公益诉讼的实践还不充分，立法还比较原则，特别是对个人信息检察公益诉讼的目的、诉讼模式、判决的既判力和预决效力等学理问题还缺乏系统研究，对个人信息检察民事公益诉讼和行政公益诉讼的选择适用、案件线索发现和证据搜集、诉讼请求类型以及损害赔偿等诸多实践问题还存有争议，因此有进一步探讨的必要与空间。鉴于此，本文在阐释个人信息检察公益诉讼制度必要性的基础上，从理论和实践两个层面对个人信息检察公益诉讼制度进行分析，以期对推动个人信息检察公益诉讼实践与规则完善有所裨益。需要指出的是，本文的研究以个人信息检察民事公益诉讼制度为中心，当然不可避免会涉及个人信息检察行政公益诉讼和刑事诉讼。

一、确立个人信息检察公益诉讼制度的必要性

首先，加强个人信息保护势在必行。计算机技术、电子信息技术、数据技术、人工智能等尖端科技的发展使得大规模的数据处理、分析成为可能。国家通过个人信息的收集、分析、利用，了解社会经济运行情况、评估政策实施效果，实现社会管理，进行科学决策；平台企业需要对大规模个人信息进行分析和处理，对客户进行个性化服务和精准推送，为商家及时调整商业策略提供数据支撑，进而实现盈利目的。在信息社会，“信息成为和物质、能量同样重要的资源”[2]。个人信息是构成数据的元素，数据由庞大的个人信息聚合而成。而数据在党的十九届四中全会中被列为与土地、人力资源等相并列的生产要素，足见其在信息社会中的重要价值和作用。每个网民都是个人信息的被利用者，也是个人信息利用的受益人。聚合的大规模信息产生了巨大的经济价值和公共管理价值，成为个人信息被不当收集、利用的诱因，催生了社会中大量的个人信息侵权行为。在网络空间，网民的任何行为都会留下数据痕迹，这些碎片化的个人信息聚集在一起，就可能描绘出个人的性别、职业、家庭住址、爱好，甚至性取向等信息，后信息时代比以往任何时代都应重视对个人信息利益的保护。

当前个人信息侵权行为泛滥，次生犯罪频发，亟须治理。从个人信息保护公益诉讼的典型案例以及新闻报道来看，个人信息领域侵权现象严重，治理形势严峻。手机App、教育、装饰装修、房地产、保险、咨询等行业都存在不同程度非法收集、泄露消费者个人信息问题，其中手机App是个人信息侵权的重灾区。2019年至2020年3月，中央网信办、工信部、公安部和市场监督总局对手机App开展了个人信息保护专项整改活动，累计查处168款违法、违规App。南昌市检察院随机挑选6款App进行测试，该6款App均存在违规收集个人信息问题。此外，个人信息被泄露或被非法获取后，还可能引发电信诈骗、盗窃、敲诈勒索等多种关联犯罪，对自然人的人身安全和财产安全造成重大威胁。徐玉玉案和清华大学教师被电信诈骗1760万元的案件使立法机关受到极大触动，促使其在民法总则草案中增加了个人信息保护的内容[3]。随着我国全面建成小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，个体对人格尊严、生命安全、生活安宁等方面的精神需求不断增强，上网的概率增加，不可避免地需要输入个人信息。个人信息承载着个人的人格尊严、人身财产安全以及通信秘密和通信自由等诸多利益[4]。个人信息被泄露后，被侵权人可能会长期陷入信息被泄露、被转卖所引起的不安和焦虑状态。特别是私密信息被泄露后，还会侵犯自然人的私密空间、私密活动和私生活安宁。可以说，对个人信息的保护，特别是私密信息的保护，是个人有尊严地从事社会活动的必然要求。“当私密信息被不受限制地收集和分析时，个人会感受到自己被窥探或监视，并丧失以私人和舒适的方式行动的自由。”[5]全社会期待国家在个人信息治理领域方法更加有序高效、手段更为灵活多样、治理效果更加显著。

其次，检察公益诉讼较私益诉讼有诸多优势。其一，检察机关提起公益诉讼能避免私益诉讼主体动力与能力不足的问题。个人信息侵权案件中，被侵权人往往人数众多，但是对每个个体而言，可以主张以及被证明的损害赔偿数额又极其微小，“将大数据整体的经济价值分散至个体层面，每个单独个人的个人信息的经济价值会被严重稀释，几乎可以忽略不计”[6]。此外，在网络个人信息侵权情形下，作为侵权人的大型平台企业、互联网公司具有庞大的法务团队，为争取胜诉判决，与侵权人进行平等对抗，个人维权成本必然增加。若诉讼获得的收益明显低于诉讼的金钱成本、时间成本和机会成本，理性自然人一般不会提起诉讼。出于“搭便车”心理，人们更期待他人提起诉讼制止侵权行为。区别于私益诉讼，提起公益诉讼是《中华人民共和国人民检察院组织法》（2018年修订，以下简称《人民检察院组织法》）第二十条第四款赋予检察机关的权力和职责①《人民检察院组织法》第二条规定：人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。。尤其是在党的十八届四中全会将检察公益诉讼作为提升社会治理能力重要举措之后，检察公益诉讼工作得到各地地方人大、党委、政协的高度重视，地方权力机关为检察机关推进公益诉讼提供了有力支撑②目前，全国已有25个省级人大常委会作出关于加强检察公益诉讼工作的决定，其中有19个省份明确要求检察机关积极稳妥开展个人信息保护领域公益诉讼。。其二，检察机关提起公益诉讼能够弥补私益诉讼主体搜集证据能力不足的问题。“个人信息处理对个人利益的侵害事前不易防范、事中无法制止、事后难以查找。”[7]信息的海量处理不但涉及的信息处理对象广泛，信息处理者内部结构也具有复杂性，可能牵涉不同平台、不同信息处理者和不同的业务流程。对于个人来说，无论是证明侵权行为要件还是证明因果关系要件，都需要互联网专业知识，取证存在极大困难，这也是司法实践中个人提起侵权案件数量极少且较难胜诉的原因[8]。区别于一般自然人，检察干警具备专业法律知识，对于个人信息领域的专业知识还可以寻求外脑帮助。检察机关可以充分调动各种社会资源，邀请互联网专家和专业公司协助办案，进而弥补自身专业知识的欠缺。

最后，检察机关提起公益诉讼较其他组织具有比较优势。一方面，诉讼机关具备高素质法律专业人才，熟谙民事、行政、刑事诉讼技巧，而消费者组织和由国家网信部门确定的组织，法律专业人才普遍储备不足。另一方面，检察机关所享有的法律监督权，使得个人信息保护行政机关不敢等闲视之[9]。出于不想被提起行政公益诉讼而成为被告的心态，行政机关一般能够在诉前程序中积极纠错或履职。相比较而言，消费者组织和由国家网信部门确定的组织对行政机关的威慑力不强。

二、个人信息检察公益诉讼的重大理论问题探讨

（一）诉讼目的

个人信息检察公益诉讼因何而存在？个人信息检察公益诉讼的目的是研究个人信息检察公益诉讼的逻辑起点。目的论是民事诉讼的基本理论命题，关于民事诉讼的目的存在私权保护说、私法秩序维持说、纠纷解决说和折中说等几大主要学说。《民事诉讼法》并未直接规定民事诉讼目的，但其第二条规定了民事诉讼法的任务。从任务和目的的关系上看，任务是为了实现目的而担负的责任。目的较为抽象，而任务则较为明确、具体。遵循这一逻辑，民事诉讼法的任务体现了立法者对于民事诉讼目的的态度。我国民事诉讼的任务既包括保护当事人合法权益（对应私权保护说）、维护社会秩序和经济秩序（对应私法秩序维持说），又包括保护当事人行使诉讼权利、保证人民法院查明事实和分清是非（对应纠纷解决说）等。可见，立法机关对民事诉讼目的采折中说的观点。应当看到的是，同属于民事诉讼的个人信息检察公益诉讼不同于私益诉讼。维护私人利益、维护私法秩序、解决私益纠纷等目的论难以概括个人信息检察公益诉讼的目的[10]。个人信息检察公益诉讼的目的应为“保护个人信息公共利益”，而要正确理解个人信息公共利益，需要从“个人信息”和“公共利益”入手。

首先，对个人信息的法律性质进行界定。对于个人信息是民事权利抑或是法益，民法学界向来存在分歧。杨立新教授从个人身份信息的独立性、社会实践保护个人身份信息的必要性以及从比较法视角进行分析，认为将个人信息解读为个人信息权更为妥当[11]。王利明教授认为，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）未使用“个人信息权”的表述，表明《民法典》并未将个人信息作为一项权利[12]。谢鸿飞教授从个人信息蕴含的多种价值视角解释了个人信息权益应认定为利益而非权利[13]。周汉华教授认为，《民法典》第九百九十条明确将隐私权作为人格权予以列举，将个人信息作为其他人格权益加以规定，从性质上对两者进行了区分[14]。笔者认为，《民法典》第一百一十一条以及第四编有关个人信息的所有法律条款中都没有个人信息权的表述，可见立法机关更倾向于将个人信息作为一项法益来进行保护。事实上，虽然将个人信息确定为权利可以使个人信息获得更高程度的保护。但个人信息一旦被确定为绝对权，个人就可以排除信息处理者处理数据，即便这些数据已经除去标识。这将极大限制企业对个人信息的利用，成为我国信息产业发展的桎梏。对个人信息的保护必须权衡个人信息享有者、个人信息利用者、政府机关等各方主体之间复杂的利益平衡。

其次，对公共利益进行界定。《中华人民共和国宪法》第十条和第十三条都有“公共利益”的表述。不同学者对于公共利益界定有别，公共利益如同民法中的诚实信用原则，要给出一个完美的定义，几乎是不可能的。有学者从公共利益的主体视角出发，将公共利益划分为三种类型：由国家独占的公共利益、可归属于特定群体的公共利益和分散的公共利益[15]。这种分类方式对于理解我国公益诉讼是比较有益的，我国对国家利益和社会公共利益的界分并不明确，在立法中确定公益诉讼客体范围时，包含环境公共利益、消费公共利益、国有资产公共利益、国有土地使用权公共利益、英雄烈士人格权公共利益和个人信息公共利益等多种类型。其中，国有资产公共利益和国有土地使用权公共利益属于国家独有的公共利益；英雄烈士人格权公共利益属于特定群体的公共利益；环境公共利益、消费公共利益和个人信息公共利益属于分散的公共利益。

在西方法哲学文献中，关于公共利益的理解也莫衷一是，存在“公民全体利益说”“私人利益总和说”“大多数人利益说”等学说[16]。其中，公民全体利益说认为，公共利益是公民的整体利益和普遍利益，而非局部利益和特殊利益；私人利益总和说认为，个人利益的总和就是公共利益；大多数人利益说认为，公民的整体利益属于公共利益，社会中大多数人的共同利益也是公共利益。

笔者赞同大多数人利益说，将公共利益界定为公民全体利益的公民全体利益说过于绝对，将公共利益视为个人利益简单相加的私人利益总和说忽略了公共利益的“公共属性”，而将特定地域范围内的大多数人利益界定为公共利益，可以实现对公共利益最大限度的立法保护。以消费侵权为例，药品生产商销售假冒抗癌药物，不特定多数消费者购买后延误癌症治疗。如果根据公民全体利益说，只有已经购买药品的癌症患者是确定受害人，将来可能罹患癌症的自然人也是潜在受害人。但是如果此类癌症仅为女性患者可得，则男性不可能是潜在受害者，所以生产商销售假冒抗癌药物并未使公民的整体利益受损。根据公民全体利益说，销售假药行为未侵害公共利益。这种解释显然不符合我国立法者和主流价值观念对公共利益的理解，而根据大多数人利益说就能够得出公共利益受损的结论。

综上，个人信息公共利益应该是一个整体，这个整体并不是所有个人信息权人利益的简单集合，而是社会中大多数人的共同利益。个人信息公共利益不仅包括已经被侵害了个人信息的个体的利益，还包括如果不及时制止个人信息侵权，个人信息可能受到侵害的不特定个体的个人信息利益。但是，个人信息利益并非以上主体个人利益的简单相加，而是包括使大多数人免于个人信息被侵害而陷入不安宁状态和遭受财产损失的抽象利益。从更宏观的层面来看，个人信息具有流通性，可以进行大规模跨境流转，个人信息保护还关系到网络安全、经济安全、意识形态安全和国家安全，成为国家竞争力的重要组成部分。2021年，某打车软件疑似向外国泄露用户信息，国家安全部门介入调查。专业人员通过海量的用户数据能够判断科研人员和涉密工作人员的家庭住址、工作地点，通过人流量可以判断哪些是核心城市、核心区域，而那些人迹罕至的地区有可能就是涉密研究工作展开的场所。总之，只要拥有足够庞大的数据群，专业人员就能够解锁更多有用信息。侵害个人信息可能造成的综合损害不可估量，绝非单个权益人损失的简单相加。事实上，不同于隐私保护具有个性化的特点，个人信息侵权已经上升为普遍性的社会问题，对个人信息的保护比隐私保护更为迫切和复杂。

（二）诉讼模式

民事诉讼模式是一国民事诉讼的宏观样式，它主要反映了法院和当事人在民事诉讼程序和实体层面的关系。如果在权限配置上以当事人为主导，尊重当事人的处分权，则为当事人主义模式。如果在权限配置上以法院为主导，不尊重当事人的处分权，则为职权主义模式。当事人主义模式下的德国、法国和日本民事诉讼在实体方面的特征就是奉行辩论主义。辩论主义有三个核心命题：一是在要件事实的层面，法院对未经任何一方当事人主张的事实不得作为审理和判断对象。二是对于当事人双方意见一致的要件事实，法院不得另作认定或判断。三是法院原则上不得自行依职权收集当事人双方都没有主张和提出的证据[17]。新中国成立到1982年颁布《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，我国民事诉讼都是典型的职权主义模式。当事人没有主张的事实，法院可以认定；当事人没有提出的诉讼请求，法院可以裁判；当事人自认的事实，法院不受其拘束，仍可作相反认定；无论当事人是否申请，法院都可以依职权调查取证。在经历多轮司法改革和立法修改后，我国民事诉讼模式开始逐步摆脱职权主义桎梏，向当事人主导型民事诉讼模式发展。

个人信息民事公益诉讼的目的是“保护个人信息公共利益”，区别于保护个人信息私益的私益诉讼，如果一味奉行辩论主义，尊重当事人的处分权，可能导致公益受损。故而，个人信息民事公益诉讼应当奉行职权主义模式。在我国已经出台的公益诉讼相关司法解释和规范性文件中，最高人民法院和最高人民检察院也持这一立场①《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（2015年）第十八条规定：人民检察院提起民事公益诉讼，被告没有反诉权。《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2016年）第十二条规定：原告在诉讼中承认对己方不利的事实，人民法院认为损害社会公共利益的，不予确认。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2015年）第九条规定：人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。。因此，个人信息检察民事公益诉讼制度需要体现职权主义的特点，具体而言：第一，自认规则。大陆法系本源意义上的自认应具有三重效力，分别为“证明不要效”“撤销禁止效”和“审理排除效”。“证明不要效”是指一旦当事人作出自认的意思表示，该事实就直接被认定为双方当事人无争议的事实，免除对自认事实负证明责任一方当事人举证责任；“撤销禁止效”是指自认对当事人具有拘束力，这种拘束力表现为当事人作出自认后，无法定理由，不得撤销自认；“审理排除效”是指自认事实对法院构成拘束，法院不得对自认事实作相反认定。我国法赋予了自认“证明不要效”和“撤销禁止效”，并未赋予自认审理排除效②《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第八条第二款规定：自认的事实与已经查明的事实不符的，人民法院不予确认。。具体到个人信息检察公益诉讼，笔者认为，检察机关对被告主张的对己方不利的事实可以自认，但以自认不损害公共利益为限。如果法院认为自认损害公共利益，可以不予确认。一旦自认被法院确认，则免除对方当事人就该事实的证明责任。同时，除非有受胁迫和重大误解等法定撤回自认事由外，检察机关不得撤回自认。但是，如果自认事实与法院通过各种证据方法已经形成心证的事实不相符合，法院并不以该事实作为判决基础。第二，个人信息检察公益诉讼应强化法院对诉讼请求的释明。“释明的范围、界限与方式，既直接关系到当事人实体权益的实现，程序主体地位的保障与司法的正当程序，又与审判权的运行方式是积极还是消极，是能动抑或克制等问题密切相关。”[18]释明具有防止突袭裁判，促进纠纷一次性解决的功能。对诉讼请求的释明可以大致划分为诉讼请求不充分和除去不当行为两种类型。在个人信息检察公益诉讼中，如果诉讼请求不充分，法院应释明原告增加诉讼请求；如果诉讼请求不妥当，法院应释明原告变更诉讼请求。第三，法院不受“禁止职权调查取证”的限制。根据《民事诉讼法》第六十四条第二款之规定，法院认为审理案件需要的证据，法院应当调查收集。《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的解释》（2020年修正）（以下简称《民诉法解释》）第九十六条第一款对“人民法院认为审理案件需要的证据”进行了界定，其中第一项为“涉及可能损害国家利益、社会公共利益的”。第四，检察机关未主张的要件事实，法院仍可认定。个人信息检察公益诉讼以保护个人信息公共利益为目的，如果过分强调检察机关的主张责任，则可能出现因为检察机关对关键事实没有主张，法院无法认定，导致公共利益受损的结果。故而，如果法院通过案件审理或职权调查取证发现了检察机关未主张的要件事实，法院仍可认定。第五，个人信息检察公益诉讼应限制被告的反诉权。在私益诉讼中，反诉是被告的基本权利。但在公益诉讼中，作为公益诉讼原告的检察机关是法定诉讼担当人，其自身利益并未受到直接损害，与被告之间也不存在直接民事法律关系，被告提起反诉无实体请求权依据。第六，检察机关撤诉需要经过人民法院同意。《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《“两高”检察公益诉讼解释》）第十九条规定，“民事公益诉讼案件审理过程中，人民检察院诉讼请求全部实现而撤回起诉的，人民法院应予准许”。可见，检察机关若提出撤诉申请，需由法院审查其提出的诉讼请求是否全部实现。若诉讼请求未全部实现，人民法院有权裁定不予撤诉。第七，对双方达成和解协议应有所限制，达成调解协议也需向社会公告。检察机关在提起个人信息公益诉讼后，与对方当事人达成和解协议，应当向法院申请对和解协议进行审查，协议内容不违反国家利益和社会公益的，法院可以依照和解协议制作调解书。如果检察机关与被告在法院主持下达成调解协议，该调解协议应向社会公告30日。最高人民法院对环境公益诉讼也持类似观点①具体可参见《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020年修正）第二十五条。。

（三）既判力

“终局判决一旦获得确定，该判决对请求之判断就成为规范今后当事人之间法律关系的基准，当同一事项再度成为问题时，当事人不能对该判断提出争议、不能提出与之相矛盾的主张，法院也不能作出与该判断相矛盾或抵触之判断。这种判决被赋予的通用性或拘束力，就是既判力。”[19]个人信息公益诉讼的适格主体包括三类，分别为检察机关、消费者组织和由国家网信部门确定的组织。值得讨论的是：在检察机关提起的个人信息民事公益诉讼判决生效后，其他两类组织是否还有权针对同一侵权行为提起公益诉讼？关于这一问题，最高人民法院司法解释对环境民事公益诉讼和消费民事公益诉讼作出了不同的制度安排，环境民事公益诉讼判决生效后，原则上禁止其他适格主体再行起诉，除非存在以下三种情形：一是前诉被裁定驳回；二是前诉原告撤诉；三是有证据证明存在前案审理时未发现的损害②《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十八条规定：环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起诉讼的其他机关和社会组织就同一污染环境、破坏生态行为另行起诉，有下列情形之一的，人民法院应予受理：（一）前案原告的起诉被裁定驳回的；（二）前案原告申请撤诉被裁定准许的，但本解释第二十六条规定的情形除外。环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有证据证明存在前案审理时未发现的损害，有权提起诉讼的机关和社会组织另行起诉的，人民法院应予受理。。消费民事公益诉讼案件发生法律效力后，其他适格主体就同一侵权行为另行提起消费民事公益诉讼的，人民法院不予受理③《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十五条规定：消费民事公益诉讼案件的裁判发生法律效力后，其他依法具有原告资格的机关或者社会组织就同一侵权行为另行提起消费民事公益诉讼的，人民法院不予受理。。从规范解释视角出发，根据《民诉法解释》第二百一十四条第一款之规定，原告撤诉或者人民法院按撤诉处理后，原告以同一诉讼请求再次起诉的，人民法院应予受理。可见，当诉被裁定驳回或原告撤回起诉的情形下，因为法院未对实体争议进行裁决，针对同一诉讼标的仍可提起诉讼。所以，即便消费民事公益诉讼司法解释未直接规定这两种情形，作为一种特殊类型的民事诉讼，在无例外规定的情形下，民事诉讼的规则对民事公益诉讼也适用。只是针对第三种情形，即有证据证明存在前案审理时未发现的损害，其他适格公益诉讼主体能否起诉？如果允许，就突破了传统既判力理论。一般而言，在最后一次法庭辩论终结前已经发生的损害事实和损害结果，当事人未发现或未予争执，在生效裁判作出后，就不得再行争执。但在污染环境和破坏生态领域，基于保护环境公益和生态公益的目的，司法解释突破了传统既判力的时间范围和主体范围理论，不但允许针对未主张之损害再行争执，还允许除原公益诉讼人以外的其他适格主体再行起诉。而在消费公益诉讼领域，最高人民法院则禁止其他适格主体再行起诉。但实际上，污染环境、破坏生态和消费公益诉讼都是《民事诉讼法》规定的公益诉讼类型，三者都存在前案审理时，原告未发现损害的可能性，不应区别对待。此种理解在个人信息公益诉讼领域同样适用。具体而言，针对个人信息民事公益诉讼的既判力规则可作如下设计：个人信息民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起诉讼的其他机关和社会组织就同一侵犯个人信息行为另行起诉，有下列情形之一的，人民法院应予受理：前案被裁定驳回起诉的；前案公益诉讼人申请撤诉被裁定准许的；有证据证明存在前案审理时未发现的损害的。

（四）预决效力

根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（2019年修正）第十条第六款之规定，已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的基本事实，当事人无须举证证明。当事人有相反证据足以推翻的除外。该条款确立了生效裁判所确认基本事实的预决效力，为我国法的特色。根据既判力理论，前诉裁判理由确定的事实不产生既判力，后诉可以重新审理并作出不同判断。预决效力突破了既判力的客观范围，赋予除裁判主文确定的事实以外的基本事实免证效力。德国法通过赋予原告提起中间确认之诉，被告提起中间确认反诉来解决判决理由中确定的事实没有既判力的问题[20]。在日本理论界，新堂幸司提出了争点效理论，用以解决在前诉中被当事人认真争执过的前提事实没有既判力的问题。我国法未确立中间确认之诉制度，也未引入争点效理论。赋予前诉确认的基本事实以预决效力是为了防止矛盾裁判，提高诉讼效率。

检察机关提起个人信息公益诉讼并不妨碍个人信息利益受损的自然人提起私益诉讼。然而，已为检察公益诉讼生效裁判认定的基本事实，私益诉讼当事人是否需要举证证明？如果无须举证证明，前诉判决认定的事实就具有了预决效力；如果仍需举证证明，前诉判决认定的事实则没有预决效力。从最高人民法院司法解释对消费民事公益诉讼的态度来看①具体见《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十六条。，最高人民法院倾向于赋予民事公益诉讼判决确认的事实对之后提起私益诉讼的预决效力，但对被告的权利作出了部分限制。

笔者赞同最高人民法院的观点，理由如下：第一，对于侵权行为、损害结果、因果关系和过错等要件事实，如果公益诉讼原告已经举证证明并被人民法院认定，赋予其免证效力可以减轻私益诉讼原告的证明负担。第二，赋予民事公益诉讼确认的基本事实以预决效力，可以提高私益诉讼审理效率，节约司法资源。第三，赋予民事公益诉讼确认的基本事实以预决效力可以避免私益诉讼与公益诉讼针对同一事实出现矛盾认定。虽然大陆法系诉讼法理认为，“只有判决主文部分的矛盾才是真正的矛盾判决”[21]。但在追求客观真实司法观念根深蒂固的我国，此种观点很难被司法实务工作人员、律师和当事人所接受。第四，公益诉讼原告并非实体权利义务享有者，不排除其在公益诉讼中未尽到忠实勤勉义务而怠于搜集证据，或基于客观原因而未能全面搜集证据的情形出现。一旦出现这种情形，对那些如果证据搜集全面而可以被证明的，对被告不利的事实，因为证据未能搜集全面而没有被证明，法院将作出有利于被告的事实认定。为防止被告在私益诉讼中直接主张前诉中对其有利的认定，不应赋予该事实免证效力。

基于此，笔者建议对个人信息民事公益诉讼的预决效力作如下规则设计：已为个人信息民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一侵权行为受到损害的自然人提起私益诉讼，原告、被告均无需举证证明，但当事人对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。个人信息民事公益诉讼生效裁判认定被告存在不法行为，因同一侵权行为受到损害的自然人提起私益诉讼，原告主张适用的，人民法院可予支持，但被告有相反证据足以推翻的除外。被告主张直接适用对其有利认定的，人民法院不予支持，被告仍应承担相应举证证明责任①另外一种情形是个人信息刑事判决确认事实对检察民事公益诉讼的预决效力。刑事诉讼证明标准高于民事诉讼，前者为“排除合理怀疑”（《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十五条第二款第三项），后者为“高度可能性”（《民诉法解释》第一百零八条第一款）。因此，已为发生法律效力的个人信息刑事裁判（涉及罪名主要为《刑法》第二百五十三条规定的侵犯公民个人信息罪）所确认的事实，双方主体在个人信息检察民事公益诉讼中无须举证证明，但有相反证据足以推翻的除外；对个人信息刑事裁判未予确认的事实，如果个人信息公益诉讼人提供的证据已经达到民事诉讼证明标准，法院应当予以认定。。

三、个人信息检察公益诉讼的实践争议之展开

（一）民事公益诉讼与行政公益诉讼的选择适用

《个人信息保护法》第七十条只规定了检察机关有权针对个人信息处理者提起民事公益诉讼。《行政诉讼法》第二十五条第四款未明确规定检察机关可以针对个人信息领域监管部门不作为和不当作为提起行政公益诉讼。但从“公共利益”这一开放性概念出发，对此款作目的解释，此款中“等”字应是一个“等外等”，为不断扩展的检察行政公益诉讼领域预留了空间②《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。。司法实践中，检察机关和法院也持肯定态度。2021年4月，最高人民检察院发布11起检察机关个人信息保护公益诉讼典型案件，其中行政公益诉讼案件6起、民事公益诉讼案件2起、刑事附带民事公益诉讼案件3起。案件主要分布在医疗、快递、教育、装饰装修、网络科技等行业。

个人信息检察民事公益诉讼和行政公益诉讼，都是通过向法院提起公益诉讼达到保护个人信息公共利益的目的，但实质上二者却存在诸多差异：第一，从诉讼对象来看，前者被告是个人信息处理者，后者被告是对个人信息负有监管职责的行政机关。第二，从被诉行为来看，前者主要针对被告非法收集、使用、加工、传输、买卖、提供或者公开他人个人信息的行为，后者主要针对履行个人信息保护职责的部门违法行使职权或者不作为。第三，从是否必须经过诉前程序来看，前者只需公告30日或函询消费者权益保护委员会等组织的意见，若相关组织不提起诉讼，检察机关即可向法院提起诉讼。而后者必须经过诉前程序，检察机关需要向履行个人信息保护职责的行政机关发出诉前检察建议书，督促行政机关积极履行职责或纠正违法行为，若行政机关在收到检察建议2个月内仍未履职，检察机关才可向法院提起诉讼。第四，从保护公益的实现路径来看，前者主要通过主张侵权责任的承担对个人信息侵权人进行惩罚和威慑，后者主要通过确认个人信息保护职责部门所作行政行为违法、撤销行政行为、重新作出行政行为、一定期限内履行行政行为和变更罚款数额等判决方式，对行政机关依法履行个人信息监管职责情况进行监督。

有学者认为：“行政公益诉讼频繁启动，使行政机关做出行政行为时慎之又慎，甚至怠于决策，过多的考虑和犹豫不决会对正常的行政管理造成干扰，影响行政效率。”[22]笔者整体同意这种观点。但从现阶段来看，个人信息监管部门之间存在职能交叉、层级不同、职责权限划分不清等问题，整体监管效果欠佳。同时，行政机关有限的执法力量与海量的监管对象和监管目标之间也形成巨大反差。如果此时就对检察机关提起行政公益诉讼设置诸多限制，不利于激发检察机关的积极性，将背离个人信息检察公益诉讼的立法初衷。相反，应鼓励检察机关积极启动个人信息行政公益诉讼，创新线索发现机制和办案方式，完善诉前程序。在实践中逐步发现问题、积累经验、确立规则。待个人信息领域行政监管体制更为健全、职能更为明晰后，逐步减少提出行政公益诉讼的频次，转而鼓励检察机关提起个人信息民事公益诉讼。“个人信息行政公益诉讼是督促之诉，不是追责之诉。”[23]行政执法和检察监督的目的都是维护公益。从个人信息保护的方式来看，由行政机关进行行业监管是最为有效的手段，在专业性、掌握的监管资源等方面均占有优势。提起行政公益诉讼不但能够督促监管机关积极履职，还可以通过司法判决进一步明确和落实《个人信息保护法》所规定的监管机关应承担的各项监管职责，促进地方个人信息保护规范性文件的制定和完善，达到超越个案的区域性治理效果，通过行政机关和司法机关的良性互动，提高个人信息领域的国家治理能力。这种治理效果显然是个人信息民事公益诉讼难以达到的。同时，在规范层面，笔者建议待个人信息保护行政公益诉讼积累了较为成熟的经验后，在《个人信息保护法》和《行政诉讼法》中确立个人信息领域的检察行政公益诉讼制度。

（二）案件线索发现和证据搜集难题及其破解

个人信息检察公益诉讼制度实施后，不少检察干警都表示个人信息案件线索发现难、搜集证据难[24-25]。公益诉讼启动的第一步就是获取案件线索。不同于环境污染侵权和消费侵权，个人信息侵权具有隐蔽性、专业性、主体广泛性等特点。个人信息被非法泄露、收集和利用后，被侵权人可能还无从得知。即便知晓，由于信息在多种场合被登记过，检察机关也难以确定具体侵权人。随着人工智能和大数据等技术的广泛运用，信息的收集和利用方式越来越智能化。一款看似简单的App，其背后却是庞大的数据代码。检察机关欠缺在计算机和互联网领域的专业技术人才，发现、收集、固定、鉴定相关证据都存在困难。此外，检察机关向企业、个人调取证据也存在困难。《“两高”检察公益诉讼解释》第六条规定，“检察机关可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。”《人民检察院组织法》第二十一条也赋予检察机关在履行法律监督职责过程中的“调查核实权”。但都未规定相关主体不予配合的法律责任。实践中，个人和企业往往不予配合，检察机关只能商请互联网平台提供[26]。破解以上难题需要多措并举：首先，检察机关要拓宽线索发现途径。除通过公民、组织控告申诉发现线索外，检察机关还可以通过媒体报道、查询行政处罚案例发现案件线索。公益诉讼检察部门也要善于从刑事检察部门侵犯公民个人信息罪的犯罪侦查、决定逮捕和审查起诉过程中获取案件线索。各地人大、政协、党委和政府也应积极向检察机关移送案件线索。其次，检察机关应突破民事、行政检察监督办案方式，创新调查取证方法。除采取查询、调取、复制证据材料和询问等传统调查取证方式以外，检察机关还要善于运用鉴定、检测、勘验、损失评估、价值评估以及公证取证等多种证据调查方法[27]。再次，检察机关可以通过对检察干警进行专业培训、输送检察干警到互联网企业挂职等多种方式增强公益诉讼检察干警的互联网和计算机专业知识，培养一批复合型法律人才。同时，积极寻求专家、专业机构等“外脑”的帮助，弥补相关专业知识的欠缺。最后，在立法中增加公民、法人和其他组织不予配合检察机关调查取证的法律责任。目前来看，由于个人信息线索发现和调取证据的难题短时间难以破解，建议仍以个人信息刑事案件中发现的线索为主、其他线索为辅，在个人信息刑事诉讼中附带提起民事公益诉讼。

（三）诉讼请求类型的厘定

个人信息检察民事公益诉讼的诉讼请求是检察机关基于诉讼标的向人民法院提出的具体权利主张。从最高人民检察院发布的11起典型案例看，检察机关在民事公益诉讼中提出的诉讼请求主要有停止违法行为、解散用于收集和买卖公民信息的微信群、公开赔礼道歉、删除非法持有、收集和存储的公民个人信息数据等诉讼请求。在5起个人信息民事公益诉讼案件中，检察机关仅在两起刑事附带民事公益诉讼案件中提出赔偿损失的诉讼请求，判决损害赔偿金额分别为3900元和70万元。以下分别讨论排除妨碍诉讼请求和赔偿损失诉讼请求。首先，关于排除妨碍的诉讼请求。对于检察机关能够提起排除妨碍诉讼请求，实务界争议不大。但仍需在理论层面讨论检察机关提出此项诉讼请求的请求权基础。个人信息利益不同于隐私权，隐私权保护的是一种不被公开的权利。未经隐私权人同意，任何人不得刺探、窥视、公开他人隐私。隐私的公开具有不可逆性，即隐私被公开后就不再是隐私。但个人信息除被公开以外，还有可能被不当收集、存储和利用。此时，个人信息权人有权要求侵权人排除妨碍，恢复个人信息权益至圆满状态[28]。提出此项请求的请求权基础为：权利人基于个人信息决定权（《个人信息保护法》第四十四条）受到侵害而产生的排除妨碍请求权。个人信息决定权就是，自然人对于个人信息是否使用以及信息利用主体可否获取和利用其个人信息，均有决定权。信息利用主体获取和使用个人信息应当经过自然人授权（明示或默示），未经授权则不得获取和使用自然人的个人信息。其次，关于赔偿损失的诉讼请求。值得注意的是，对于是否主张侵权人赔偿损失，各地检察机关做法不一。根据《民法典》第一百七十九条之规定，赔偿损失是民事主体承担民事责任的主要方式之一。《民法典》明确自然人对其个人信息享有人格权益。我国人格权制度同时保护主体的精神利益和经济利益。在私益诉讼中，被侵权人基于个人信息侵权损害赔偿请求权，有权请求侵权人承担损害赔偿责任，要求其承担包括精神损害和财产损害在内的损失，应当是没有争议的。但是，在检察公益诉讼中，检察机关能否提起赔偿损失的诉讼请求呢？对于这一问题，最高司法机关对环境民事公益诉讼和消费民事公益诉讼的态度是截然不同的。对于污染环境、破坏生态民事公益诉讼，最高人民法院在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）第十八条中明确公益诉讼人可以提出赔偿损失的诉讼请求①《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定：对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。。而《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《消费民事公益诉讼解释》）第十三条仅明确列举了“停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉、确认格式条款无效”等诉讼请求类型②《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定：原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持。经营者利用格式条款或者通知、声明、店堂告示等，排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任，原告认为对消费者不公平、不合理主张无效的，人民法院应依法予以支持。。对作出此种区分的原因，尚未见官方解释。有学者对公益诉讼案件的诉讼请求作如下解读：纯粹公益侵害案件所涉环境地广人稀或难被公众进行经济利用，此类案件不存在个人受害者，故而公益诉讼人可提出赔偿损失的请求。如果是大额侵害环境或消费者权益案件，被侵权人通常会提起私益诉讼，公益诉讼人提出的诉讼请求应发挥对私益以外的公益的补充保护作用[29]。言下之意，在这种情况下，由于私益诉讼原告已经主张损害赔偿，公益诉讼人就无须再提出赔偿损失的诉讼请求。这种观点有一定道理，但未进一步阐明如下问题：即便在大额侵害消费者权益案件中，被侵权人也可能并不提起私益诉讼。即便被侵权人提起私益诉讼，如果立法不允许公益诉讼人提出赔偿损失的诉讼请求，那么通过公益诉讼惩罚侵权人，维护公益的目的只能依赖停止侵害、赔礼道歉等惩罚性较小的诉讼请求，难以有效威慑侵权人。

如前文所述，个人信息侵权案件具有侵权行为隐蔽、侵权主体难以确定、调查取证难度大、被侵权人数量庞大、损害赔偿数额小（即所谓的“大规模微型侵权”）等特点，被侵权人提起私益诉讼动力不足，能力欠缺，成案数量极少，胜诉率较低。此时，如果检察机关不提出赔偿损失的诉讼请求，即便获得胜诉判决，由于没有经济上的损失，对侵权人威慑不足，既不利于惩罚商事主体、政府机关和其他个人信息处理者的侵权行为，也难以达到保护个人信息公共利益的目的。毕竟“对于侵权人加以金钱制裁最为有效”[30]。

综上，笔者认为，在个人信息民事公益诉讼中，无论被侵权人是否提起私益诉讼，检察机关都应提出赔偿损失的诉讼请求。当然，反对观点可能认为，民事诉讼只是个人信息侵权治理若干手段中的一种。如果检察机关不提出赔偿损失的诉讼请求，行政机关可以通过罚款来实现制裁侵权行为的目的。应当看到的是：第一，个人信息保护需要民事赔偿、行政罚款和刑事处罚等多措并举，每一个领域的治理对于其他领域均具有不可替代性。在民事领域，《民法典》将个人信息权益规定为自然人的人格权益，一旦该项人格权益受到侵犯，被侵权人就可以通过和解、调解、诉讼等多元化纠纷解决机制救济权益。基于“司法最终解决原则”，诉讼是其他解决机制的兜底。又因为个人信息私益诉讼成案率极小，个人信息民事公益诉讼就成为在民事领域救济被侵权人的最重要的方式。第二，作为一项综合性的领域立法，《个人信息保护法》虽然赋予了行政机关若干职权，其中包括罚款的权利。但网信、工信、市场监管、公安等各部门职责划分尚不明晰，各行政机关之间推诿扯皮、被侵权人投诉无门现象普遍存在。此外，由于监管对象庞大以及行政机关与被监管企业信息严重不对称，监管能力滞后，执法效果不佳，“运动性执法”现象较为突出，源头治理、综合治理和系统治理尚未实现，一定程度上存在政府失灵的问题。在这种执法现状下，由检察机关提出损害赔偿就更为必要。

可能还有反对观点认为，如果被侵权人已经提起私益诉讼并主张损害赔偿，此时要求检察机关再主张损害赔偿，就针对同一损害分别向侵权人主张了两次赔偿，造成权利的重复主张。这一观点混淆了私益诉讼请求权和公益诉讼请求权。私益诉讼请求权是自然人基于个人信息侵权造成损害所产生的损害赔偿请求权，而检察机关提起公益诉讼是基于法定的诉讼担当。检察机关提起公益诉讼的请求权基础不是所有被侵权人个人信息请求权的简单相加，而是个人信息公共利益受损后，检察机关代表国家行使的，基于损害个人信息公共利益产生的损害赔偿请求权。因此，即便被侵权人和检察机关在私益诉讼和公益诉讼中分别主张损害赔偿，也不会产生请求权重复主张、重复赔偿的问题。

另外，除了停止侵害、消除危险、赔礼道歉和赔偿损失等诉讼请求，检察机关还应积极探索新型诉讼请求。譬如，2020年针对被告在其微信公众号泄露1万余名消费者个人信息行为，重庆市消费者权益保护委员会提出要求被告重庆扬啟企业营销策划有限公司策划、制作、发布原创消费领域公益宣传活动4次以上的诉讼请求。如果被告不履行，少1次公益活动则赔偿损失2万元[31]。该案原告结合被告业务范围和实际履行能力，提出行为补偿的诉讼请求颇具创新性，双方达成调解协议，被告依约履行，取得了良好的社会效果。

根据《消费民事公益诉讼解释》，个人信息领域的服务提供者，诸如App运营者提供的关于收集个人信息的格式合同，如果存在排除或者限制用户权利、减轻或者免除自身责任、加重用户责任等情形，检察机关还可以提出确认合同无效的诉讼请求。

（四）关于损害赔偿的问题

从侵权行为类型上看，司法实践中最为常见的情形就是侵权人仅泄露了个人信息，尚未造成下游损害。在这种情形下，除私密信息（适用隐私权保护）之外的敏感信息（诸如个人身份证件号码）被泄露后，受害人应当可以主张预防未来损害发生的财产损害和基于信息被泄露，因担忧名誉、财务等遭受损失而长期处于焦虑和不安状态所产生的精神损害。毕竟情感的安宁是值得保护的法益[32]。但是，由于精神损害具有较强的人身依附性，在个人信息检察公益诉讼中，检察机关只能主张财产损害赔偿。

个人信息侵权的损害赔偿适用《民法典》第一千一百八十二条。根据该条款，损害赔偿额的计算遵循以下次序：首先按照被侵权人遭受的损失计算或者侵权人因此获得的利益进行赔偿。如果遭受损失和所获利益无法计算，由双方协商。协商不成的，由法院根据实际情况确定赔偿数额。司法实践中，对于非法获取个人信息数量巨大但获利微薄的情况，如果仅以被侵权人遭受的损失或侵权人所获利益进行计算，不但不能弥补被侵权人的损失，也难以对侵犯个人信息行为形成威慑。譬如，有犯罪嫌疑人将133696条个人信息仅以200元的价格出售。虽然犯罪嫌疑人获利不多，但是非法售卖的信息总量庞大，又经过多次倒手，造成的社会危害性极大[33]。

从比较法看，欧盟和美国对大规模侵害个人信息实行高额罚款。2018年，英国执法机构因乘客信息泄露，向英国航空公司开出1.839亿英镑罚单[34]。根据我国《个人信息保护法》第六十六条之规定，对违法处理个人信息的应用程序，责令暂停或者终止提供服务；拒不改正的，并处一百万元以下罚款。情节严重的，处五千万元以下或者上一年度营业额百分之五以下罚款。

虽然我国法赋予行政机关高额罚款权，但在民事司法领域，现有赔偿规则却难以弥补个人信息被侵权人所遭受的损害。因此，笔者建议在立法中增加侵犯个人信息行为的惩罚性赔偿规则①王利明教授在文章中指出：“即便在民事救济领域内，个人信息救济的手段和工具也可以有所创新，例如，借鉴和引入我国在消费者权益保护领域内已经有较为丰富经验的惩罚性赔偿制度。”参见王利明《和而不同：隐私权与个人信息的规则界分和适用》，载《法学评论》2021年第2期。。目前，我国法针对污染环境、破坏生态、侵害他人知识产权、生产或销售缺陷产品、经营者欺诈、生产或销售不符合食品安全标准的食品、恶意侵犯商标专用权等侵权行为，均制定了惩罚性赔偿规则②《民法典》第一千二百三十二、第一千一百八十五和第一千二百零七条分别针对“故意污染环境、破坏生态造成严重后果”“故意侵害他人知识产权，情节严重”“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，或者没有采取有效补救措施，造成他人死亡或者健康严重损害”等三种情形，规定了被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。此外，《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条针对“经营者提供商品或者服务有欺诈行为”、《中华人民共和国食品安全法》第九十六条针对“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品行为”、《中华人民共和国商标法》第六十三条针对“恶意侵犯商标专用权行为”也制定了相应的惩罚性赔偿规则。。应当看到，在个人信息侵权领域确定惩罚性赔偿有更充分的理由：第一，不同于人身或其他有形财产遭受损害，在个人信息被非法收集、利用后，如果未发生下游侵害，很难确定实际损害金额。因为个人信息损害具有无形性、不确定性、难以定量等特征[35]。第二，个人信息在网络环境中被泄露，很难恢复到未被泄露之前的状态，具有不可逆性，类似于作品的发表权，一次用尽。譬如，自然人的姓名、电话号码、身份证号码、家庭住址一旦在网络上公开，很难恢复到原有状态。由于网民基数的庞大性和网络的扩散性，任何人在任何时间、任何地点都可以轻易获取这些信息。即便删除侵权网页，也难以恢复原状。知识产权侵权也有类似特征。基于此，在《民法典》颁布之前，王利明教授就曾明确支持在知识产权领域确定惩罚性赔偿制度[36]。即便在我国法中确立了个人信息惩罚性赔偿制度，仍需讨论由检察机关提起个人信息民事公益诉讼，主张惩罚性赔偿所获得的赔偿金额的归属问题。在司法实践中，各地公益诉讼赔偿金管理主要存在上缴国库、支付到法院执行款专项账户、设立公益诉讼专项账户、支付到合作基金会专项账户等几种方式[37]。比较而言，设立个人信息公益诉讼专项账户，将个人信息赔偿款项专门用于对个人信息的保护和宣传等公益事业更符合公益诉讼的立法初衷。

综上所述，从健全和完善我国个人信息检察公益诉讼制度出发，有必要强调如下理论立场：第一，个人信息检察公益诉讼的目的是保护个人信息公共利益，个人信息公共利益包括已经被侵害了个人信息的自然人的利益，也包括如果不及时制止个人信息侵权，个人信息可能受到侵害的不特定自然人的个人信息利益。但是，个人信息公共利益并非以上主体个人利益的简单相加，还包括使大多数人免于个人信息被侵害而陷入不安宁状态和遭受财产损失的抽象利益。第二，个人信息检察民事公益诉讼应奉行职权主义模式，在事实主张拘束、自认、职权调查取证等方面都应作出不同于个人信息私益诉讼的规则设计。第三，个人信息检察公益诉讼判决作出后，在有证据证明存在前案审理时未发现的损害等情形下，其他公益诉讼适格主体仍可提起个人信息检察公益诉讼，不受前诉判决既判力拘束。第四，个人信息检察公益诉讼判决所确认的事实对私益诉讼通常具有预决效力，但被告主张直接适用对其有利的认定的，仍需举证证明。在实践层面，相较于提起个人信息民事公益诉讼，检察机关更应积极提起个人信息检察行政公益诉讼，督促行政机关积极履行个人信息保护职责；现阶段检察机关应以个人信息刑事诉讼中获取的案件线索为主，以行政执法、公民、组织以及新闻媒体提供的案件线索为辅；如无特别情形，检察机关在提出停止侵害、排除妨碍等诉讼请求以外，应积极提出赔偿损失的诉讼请求，以对个人信息侵权人进行有力严惩；由于个人信息侵权确定实际损害极为困难，且个人信息一旦被泄露，很难恢复原状。现行法规定的赔偿方式不足以惩罚侵权人，难以保护个人信息公益，因此应确立个人信息领域的惩罚性赔偿制度。