论党内法规合理性审查标准的展开

李大勇 郭 理

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，“要坚持建设中国特色社会主义法治体系”，并强调在党内法规体系建设领域，要加快“形成完善的党内法规体系”。①参见《习近平在中央全面依法治国工作会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《人民日报》2020年11月18日。这不仅点明了新时代建设党内法规体系的重要意义，也意味着制定和发展高质量的党内法规是当下党内法规体系建设的重要课题。2019年8月30日，经修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称“《审查规定》”）颁布，其中第11条第3项新增了对党内法规展开合理性审查的要求，旨在控制党内立规过程中的越权与滥用，确保党内法规运行畅通合理。合理性审查标准是党内法规合理性审查过程中应当遵循的技术规范集合，也是决定合理性审查效果的关键。作为规范层面的合理性审查标准，该条中“合理性审查”的内涵与外延如何界定？能否适应党内法规审查实践的需要？如何化解合理性审查过程中主观性较强的问题？与国家法律合理性审查的联系和区别是什么？党内法规的合理性审查是一个新生事物，此类相关问题并未得到学界足够的重视及关注，仅有的成果也只是在对备案审查标准进行整体性论述时有所涉及，尚缺乏深入的、有针对性的研究。本文试以《审查规定》第11条第3项为核心，围绕上述问题展开分析和讨论，以期进一步增强合理性审查标准的科学性和可操作性，为完善党内法规体系建设提供有力保障。

一、合理性审查标准的实践价值

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的高度重视下，党内法规建设突飞猛进，已构建起结构完备、内容广泛的党内法规体系。但党内法规体系的构建仅仅是形成完善的党内法规体系的第一步，目前，党内法规体系建设的重点由“合法性”转向更深层次的“合理性”，合法性审查标准面对合法但不合乎常理、常情、常识等实践问题时显得捉襟见肘。尤其是在《审查规定》修订之后，对合理性审查标准展开研究既是理论重点也是实践需要。提升党内立规质量、健全备案审查机制的目标追求构成了合理性审查标准的价值基础。

（一）提升党内立规质量

党的十八届四中全会提出，要“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”。①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。这也要求不断提升党内立规质量，为党要管党、从严治党提供有力的制度保障。其中，合理性审查是提升党内立规质量的关键环节，能够确保党的领导和决策部署常态化、科学化地转化为具体的制度安排和规范要求，稳定传达党的意志。

第一，维护党内法规的理性权威是提升党内立规质量的核心理念。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“坚持党中央权威和集中统一领导”②参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。。党中央权威，最直接地表现在党内法规的权威上，党内法规的权威意味着一种党员自愿服从的自我约束。确立法制权威包括三种模式：约定俗成的权威、理性权威以及定纷止争的权威。③参见季卫东：《论法制的权威》，《中国法学》2013年第1期。在合理性审查中，党内法规作为一种法制规则的权威应当体现为理性权威，即通过客观充分的说理，论证党内法规符合正义、客观、情理等理性要求而实现的权威。首先，要让被审查党内法规的制定机关对审查结果心悦诚服，自觉维护党内法规的理性权威，必须有严谨的合理性审查标准提供支撑；其次，要让党员认可党内法规的权威并且形成内心确认，确保被审查党内法规能够在实践中发挥良好的实效，也需要科学的合理性审查标准发挥作用。

第二，保障党员的正当权利是提升党内立规质量的使命所在。习近平总书记指出：“全心全意为人民服务，是我们党一切行动的根本出发点和落脚点，是我们党区别于其他一切政党的根本标志。”④习近平：《在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话》，《人民日报》2013年12月27日。因此与国家法律不同，执政党的属性决定了党内法规必须坚持义务本位的价值取向，但这并不意味着党内法规可以对党员权利进行无限制的约束，而是强调义务优先于权利评价和实现，这种优先是逻辑次序和功能作用上的一种先占性，以体现党的先进性以及党员的身份价值。逻辑次序上的先占性如在《中国共产党章程》第1章的内容结构中，优先列举党员具体义务，后规定党员权利；功能作用上的先占性如《中国共产党党员权利保障条例》规定了党员的知情权、参会权等权利，但这些权利的配置具有鲜明的手段性，旨在保障党员批评和自我批评等义务的履行。①参见欧爱民：《党内法规的双重特性》，《湖湘论坛》2018年第3期。同时，这种优先性内在地要求党内法规在坚持义务为先的前提下兼顾权利保障，考量党内法规约束党员权利的必要性以及程度大小，避免只强调义务而对党员的正当权利造成不必要的冲击。合理性审查正致力于此，只有考量得当，党内法规才能发挥积极作用，维护党管党治党的精确性和有效性。

（二）健全备案审查机制

党的十八大以来，党中央对推进党内法规的建设提出了一系列新理念、新思想以及新战略，党内法规建设的价值导向也由功能主义转变为规范主义，强调党内法规体系的规范性和科学性。②参见王建芹、农云贵：《法治视野下的党内法规评估制度——学习党的十九大报告》，《党政研究》2018年第1期。这就要求突出备案审查的地位和作用，不断深化备案审查的内容和方式，为党内法规的备案审查工作提供科学依据，充分发挥备案审查的作用。

第一，衔接合法、合规性审查是健全备案审查机制的题中之义。在党内法规的备案审查中，合法、合规性审查是本质，体现着对党厉行法治、依法执政的客观要求，是必须严守的底线。合理性审查则是对党内法规在合法性基础上的更高层次、程度的价值追求。③参见李大勇、宋润润：《党内法规备案审查的多元化标准》，《理论视野》2017年第1期。只有在坚持合法、合规性审查的同时，继续保持严谨的态度，不断发现更深层次的合理性问题，才能确保党内法规体系方向正确、内容适当。不合理的党内法规虽然并不一定违反宪法法律、上位党内法规的明文规定或者党的理论、方针、政策，但可能不符合本地区、本部门的实际情况，或是存在明显不公平、不适当的情况。④参见中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》, 法律出版社2020年版，第160页。因此，合理性审查标准与合法、合规性审查标准相互衔接、互为补充，既促进党内法规更客观、全面，又最大限度地排除不合理因素的困扰，共同为提升党治国理政的能力和水平发挥作用。

第二，规范党内立规中的自由裁量是健全备案审查机制的直接彰显。习近平总书记指出：“要教育监督各级国家机关和公职人员牢记手中的权力是党和人民赋予的，是上下左右有界受控的。”⑤《习近平在中共中央政治局第十一次集体学习时强调 持续深化国家监察体制改革 推进反腐败工作法治化规范化》，《中国纪检监察》2018年第24期。这里的边界不仅指合法、合规性审查所控制的合法、合规与否的边界，更深层次地指向合理性审查所重点规范的自由裁量的边界。根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）的规定，党内法规是由党章从上至下、效力位阶高低有序的规范体系，这意味着党章对于党内立规具有框架性的秩序约束，正是这些约束，党内立规拥有了自由裁量的空间。但万古不易的规律告诉我们，权力不加约束，极易被权力拥有者滥用。⑥参见[法]孟德斯鸠：《论法的精神（上册）》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。自由裁量作为一种权力，同样存在被滥用的可能。比如，自由裁量往往运用于宪法法律和上位党内法规概念不明确、不具体或是根本缺乏规定的情况。不同层级制定机关对于宪法法律和党的理论、政策的理解以及经验存在差异，因而就可能出现自由裁量表面上符合宪法法律和上位党内法规规定，但实质上背离宪法法律和党章要求的情况；再比如，不经限制的自由裁量还有可能被制定机关作为实现部门利益的手段和工具，进行“权力寻租”。因此，自由裁量必须通过合理性审查标准的检验和监督，从绝对自由的状态转为相对自由的状态，避免恣意与专横，实现自由裁量与权力控制动态的平衡。

二、合理性审查标准的发展与困境

党的十八大以来，在习近平总书记全面从严治党思想的指引下，党内法规的备案审查制度从建立到修订，方方面面都获得了较大的发展。但就合理性审查标准而言，其被纳入备案审查制度的时间较晚，仍存在明显的缺陷与不足，有待规范和完善。

（一）合理性审查标准的发展

党内法规的备案审查制度最早形成于1990年7月，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第17条要求，党内法规起草完成之后，要进行审定。但对审查内容和审查程序等并未加以规定，党内法规的合理性审查标准在规范层面尚不明确，自然也无法真正落实。实践中党内法规滞后于党内发展实际、内容不适当等问题严重制约着党内法规体系的发展。2012年6月，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》出台，首次以党内法规的形式规定了备案审查的基本原则、审查标准以及程序等内容，其中第7条第5项将合理性审查标准确立为“内容是否明显不当”，填补了合理性审查标准的空白。这一标准最大的问题在于“明显不当”过于抽象，又缺乏权威的解释说明，约束力较差。实践中运用这一标准进行合理性审查容易产生争议，加重了审查机关的工作负担。为防止结果出错，审查机关往往只进行合法性审查，不进行合理性审查。

2019年8月，《审查规定》第11条第3项进一步补充并修正了对党内法规展开合理性审查的角度和内容，包括被审查党内法规是否适应形势发展的需要，是否可能在社会上造成重大的负面影响，是否违反公平公正原则等。修订后的标准总结了近年来合理性审查的实践经验，细化了合理性审查标准中需要审查的要素。在立法技术上，该条款采取了明文列举的方式，初步满足了党内法规条文明确性的要求，末尾的“等”字发挥了兜底条款的作用，弥补了列举式条款总是难以穷尽的缺陷，旨在防止规避党内法规漏洞、挂一漏万，不仅为实践中进一步落实合理性审查工作指明了方向，也为合理性审查标准的理论研究和实践探索留下了不断发展的空间。

（二）合理性审查标准的困境

《审查规定》修订后，合理性审查标准在形式上已经具备了一定的科学性，但在实践中仍然面临着以下困境。

第一，“合理性”概念抽象化，审查内容具有不确定性。在中国语境下，当我们对一个法律概念进行理解和适用时，必须首先对内涵予以界定，确保其明确、具体。从法理学的角度看，合理性即合乎“理性”，这里的“理性”往往作广义解释，统摄着公平、正义等诸多法价值，但在不同立法目的和制度设计中，“合理性”侧重的价值会有所不同。由于整个党内法规体系中都缺乏关于“合理性”的权威术语表述，理论界有关“合理性”理解的不同观点也就各有其根据，“合理性”的基本内涵难以形成共识，合理性审查标准也就无法固定。这就在事实上导致了审查机关很难直接从正面对合理性审查的范围和强度进行把控，过于宽泛的合理性审查标准会与道德性标准相混淆，增加合理性审查的难度，而过于具体的合理性审查标准又极易流于形式。

第二，“不合理”情形的列举缺乏涵盖性与周延性。如前文所述，为了明确的界定合理性审查标准，《审查规定》选择了列举式的立规方法，反映出制定机关一种反向的思维方式，即通过消极地总结几类“不合理”的情形，进而寻找党内法规满足合理性要求的最低判断标准。虽然列举内容本身是直观、便于理解的，但问题在于：其一，现有规定只是制定机关对于被审查党内法规不合理表象的概括，缺乏对于三类情形之间逻辑关系的阐明。比如，不满足“公平公正原则”的情形似乎也存在“造成重大负面影响”的可能，分类存在交叉重叠的情况等，难以满足逻辑学对于分类穷尽和排斥的关系，不具有涵盖性和稳定性；其二，“形势发展需要”“重大负面影响”“公平公正”等关键性概念本身的内涵与外延即是模糊的，用不确定性的概念来限定抽象的“合理性”概念，似乎难以对合理性审查标准进行较为准确地描述和解释。该方式下确定的合理性审查标准是否具有足够的周延性，有待商榷。

第三，现有合理性审查标准的可行性不足。在实践操作中，合法、合规性审查与合理性审查最大的区别在于，合法、合规性审查总是能够依据宪法法律以及上位党内法规的明确规定，并借助严密的逻辑推理展开，合理性审查则通常面对没有宪法法律和上位党内法规规定的情形，所依据的多为法律和上位党内法规的原则或精神，是一种与主观性判断联系较为密切的价值衡量，拥有不同经验的人对于合理性要求深度不一，得出的结论自然也不相同。然而，作为功用性较强的审查标准，合理性审查不仅需要对问题进行定性，也需要对问题进行客观的量化分析。目前，合理性审查标准在可操行性方面过于笼统、虚幻，实践中审查机关只能采取归类的思维方式，将被审查党内法规与标准中列举的三类情形进行类比，来进行合理性审查判断，这样的方式不仅不具有科学性，也不能满足演绎推理严密性的特征，难以符合备案审查工作对于合理性审查标准的期待。

上述问题不仅不利于合理性审查制度功能的实现，也极大地影响党内法规体系的完善，因此，构建更科学、更具有可操作性的合理性审查标准迫在眉睫。

三、路径选择：比例原则的借鉴与转化

（一）比例原则的选择与借鉴

比例原则最早出现在19世纪德国的警察法领域。二战之后，民主、法治国等观念不断兴起，比例原则突破了警察法领域，逐渐被世界各国所接受，成为公法学领域指导国家公权力行使以及立法空间形成的最高理性原则，是限制公权力滥用，保护公民权利不受侵犯的利器。①参见梅扬：《比例原则的适用范围与限度》，《法学研究》2020年第2期。

比例原则在不同的法领域以及不同的干预类型，能够与各领域、各种干预类型的固有特性相结合，甚而发展成为既合乎正当性要求又能明确操作的法律运作规则。①参见李大勇：《行政强制中的第三人权益保障》，《行政法学研究》2018年第2期。随着法治理论的不断发展，现代国家对于实质法治的追求为比例原则适用于党内法规体系提供了可能性。在形式法治的理论框架中，法治意味着法律的统治，只要法律满足公开、稳定、不溯及既往等形式要件就应当被遵守，而不论立法目的之良善。②参见杨开愚：《从“形式法治”到“实质法治”：新时代我国行政法治学理的更新》，《人民论坛·学术前沿》2019年第22期。与之相对，实质法治强调“良法善治”，在满足形式法治要求的基础上，还要以人为本，实现实质正义。这与习近平总书记多次论述的形式法治与实质法治有机统一的“良法善治”思想是相一致的。在党内立规过程中进行合理性审查，本质上即反映了党内法规体系建设对“良法善治”思想的贯彻。也正因此，比例原则作为一项比较成熟的实质法治原则，可以借鉴至党内法规体系之中。

借助这一桥梁，党内法规的合理性审查与比例原则在理念和价值追求上相互契合，形成了借鉴的理论基础，而比例原则本身的优势则进一步肯定了借鉴的必要性和充分性。一方面，比例原则可以更好地规范自由裁量。在党内立规过程中，自由裁量既要受到约束，又必须留下足够的裁量空间，从而更好地实现党内法规的价值。根据《审查规定》第19条第4项规定，党内法规只有出现明显不合理的情形时，审查机关才应当不予通过。而比例原则的精髓正在于强调适度干预，反对过度干预。③参见郑晓剑：《比例原则在民法上的适用及展开》，《中国法学》2016年第2期。只有在明显违反手段与目的关系时，才会被认定为不符合比例原则，既体现了对立规权力的尊重，也有效地监督了自由裁量。另一方面，比例原则具有更强的实用性。比例原则中的适当性原则、必要性原则以及衡量性原则以能否实现立规目的、相关手段是否效益最高或者成本最低、目的与手段之间是否具有均衡性为考量对象，既架构了合理性审查基本的逻辑层次，也提供了具体的基准和适用方案，较好地解决了实践中审查机关如何认识和运用合理性审查标准的问题，具有方法论的意义。

（二）转化与总结

总体而言，借鉴比例原则用来进行合理性审查的思路是可行的。不足在于：一方面，与国家法律不同，党内法规是党的意志的载体，具有明显的政策属性。政党制定政策的目的在于实现长期执政，满足人民需要以及保持政权稳定。④参见屠凯：《党内法规的二重属性:法律与政策》，《中共浙江省委党校学报》2015年第5期。为了适应新形势、新情况，党的政策主张经常处于自我革新的状态。包括党章在内的党内法规都表现出这种特征，比如，几乎每次党的全国代表大会之后，党章内容都会进行不同程度的修正。但在比例原则的框架下，缺少对于党内法规这种政策属性进行合理性审查的要素。另一方面，比例原则中的适当性原则以制定目的为导向，要求手段必须有助于制定目的达成，却忽略了对于制定目的本身合理性的考量，如果作为起点的制定目的本身即是不合理的，那么后续一切内容的合理性也无从谈起；同时，作为一项审查标准，比例原则及其子原则的概念略显空洞，缺乏稳定性，对如何判断“妥当性”“必要性”以及“均衡性”并没有给出客观准确的答案，直接适用会出现主观性过大的问题。因此，必须结合党内法规体系发展的实际，作出补充和调整。

首先，在借鉴比例原则对党内法规展开合理性审查时，必须充分考量党内法规的政策属性，对于党内法规政策属性的考量应当贯穿于合理性审查的始终。政策的价值表现在党内法规是否能够反映党内新鲜经验以及对党执政、领导的实践指导意义上，因此审查党内法规是否合理，需要在分析党内法规落实政策是否合理以及对党内政治生活是否适应的基础上，拓宽具体的审查角度，方能全面、准确地把握合理性审查标准。

其次，“任何手段都应目的而生。”①蒋红珍：《目的正当性审查在比例原则中的定位》，《浙江工商大学学报》2019年第2期。如果立规目的不具有正当性，那么手段越有助于达成立规目的，党内法规的合理性程度也就越低，对人民利益造成的损害就越大。因此，在借鉴比例原则审查手段合理性的同时，必须增加关于目的正当性内容的审查，确保合理性审查标准逻辑层次上的完整性。

最后，以目的与手段之间的关系为主轴，将合理性审查划分为目的正当性、手段选择最优、目的与手段之间比例均衡三个具体的审查层次。在审查顺序上，三个审查层次呈递进关系，只有满足上一层次审查标准的要求，才能展开下一层次的审查；在审查效力上，三个审查层次呈并列关系，被审查党内法规不满足其中任何一项标准的要求都会影响其通过合理性审查。

这一思路的优势在于能够和现有规定形成良好的对接，“是否适应形势发展需要”要求党内立规从实际出发，考虑党内法规的制定是否恰合时宜，满足形势任务的要求，构成目的正当性层面的内在要求；“是否违反公平公正原则”要求党内法规服从基本的法律原则，避免党内法规实施后有失公平公正，引发社会矛盾，属于手段选择最优这一层次重要的判断标准；“是否可能在社会上造成重大负面影响”意味着制定党内法规需要在制度价值与社会价值等多元价值之间进行衡量，避免党内法规不符合公众期待，在群众中造成负面影响，是对目的与手段价值之间比例均衡与否的考量。通过现有规定的比照和固定，可以避免审查机关在实践中根据自己的好恶选取有助于其所希望结果达成的角度进行审查，损害合理性审查结果的客观性、权威性。在保障合理性审查公信力的同时，最大限度地丰富合理性审查的内涵，增强合理性审查的效能。

四、合理性审查标准的具体展开

习近平总书记指出：“越是强调法治，越是要提高立法质量。”②中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43页。将合理性审查标准进一步展开，就是要赋予合理性审查标准更为具体化、可行化的内容，提升合理性审查结果的正当性、说服性以及可预测性，保障党内立规的质量和效率。

（一）目的正当性

目的正当性标准主要针对立规目的本身，旨在监督党内公权力行使的正当性。不仅有助于缓解形式法治中制度与现实的巨大紧张关系，也是对形式法治主义的超越。应当从以下四方面进行具体考量。

第一，是否保障最广大人民的权益。在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出，全面依法治国“要坚持以人民为中心”，并强调全面依法治国的根本目的是“依法保障人民权益”。①参见习近平：《习近平在中央全面依法治国工作会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《人民日报》2020年11月18日。这也就意味着党内立规的最终目的不在于维护党组织及党员的权益，而在于保障和维护最广大人民的利益，只有出于这一需要，才应当通过制定党内法规进行调整。但这一表述过于抽象，缺乏操作层面的实际意义，什么样的利益代表广大人民并值得党内法规保障？需要制定机关进一步选择和确定，但制定机关也不能随心所欲地确定，必须依据党章的要求或者党中央的决策部署，确保“保障最广大人民的权益”不是一句空洞的政治口号，而是一项通过现实可行的制度保障落实的目标。一切未体现人民利益、未反映人民意愿，旨在为党内成员增设权利、谋求部门利益的党内立规，都不具有正当性。

第二，是否坚持问题导向。习近平总书记在论述其法治思想的过程中，曾多次精准地指出当前我国法治建设中存在问题，并给出了解决方案，为推进法治建设指明了路径。同样，党内法规也需要始终坚持问题导向，党内法规不是为了制定而制定，而是用来解决新形势下出现的新问题。比如，进入新时代以来，党内政治生活出现了党的领导弱化、理想信念动摇、贪污腐败严重等新问题。为了解决这些现实问题，党中央在2016年10月通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，针对坚持党的领导、坚定理想信念，以及加强反腐倡廉等提出了一系列新的要求，指导和规范党内政治生活正常运行。问题是时代的声音，制定党内法规就是要发现问题，解决问题。

第三，是否着力解决群众反映最强烈、党内最突出的问题。在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出：“系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。”②同注①。坚持问题导向并不是要求党内法规制度面面俱到，解决党内政治生活中出现的所有问题，而是要积极运用矛盾分析的方法，抓住治官治权这个关键，着力解决群众反映最强烈、党内最突出的问题。③参见宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2期。比如，在作风建设方面，“四风”问题不仅是群众反映最强烈、最深恶痛绝的问题，也是表现最集中的问题。2012年12月，党中央出台的《中共中央八项规定》正是以整治“四风”问题为切入点和重要抓手，明确了改进工作作风，密切联系群众的具体要求，有效地遏制了党内的作风问题，促进了党风政风的好转。

第四，是否适应形势发展的需要。马克思曾提出，立法活动并非是在创造，而是在陈述、表达客观事实。④参见中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第183页。这是“良法”的内在属性，党内法规同样应当体现这种属性。根据《制定条例》第7条的规定，党内立规应当立足于党的事业发展需要以及全面从严治党的实际。党内法规作为党内新鲜经验固定化和规范化的成果，要发挥应有的作用，必须结合国情、党情，应时、应势而立，确保立规符合社会当下的认识规律以及党的执政规律。党内法规的制定有其对应的时代背景，但随着社会和党执政环境的发展，党的形势任务会发生变化，有关政策措施的有效性也会随之改变。比如，为了推动经济发展，2013年以来，中央出台了大量与“PPP”相关的政策，到了2017年，“PPP”项目开始被逐步叫停，此后再进行党内立规时，有关“PPP”项目的政策措施还是否正确、适当，就需要重新审视。

（二）手段选择最优

手段选择最优标准是对比例原则中妥当性和必要性子原则的借鉴。党的十九届四中全会提出，新时代要“全面实现国家治理体系和治理能力的现代化”①参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。在这一过程中，党内法规不可避免地需要与国家法律等其他制度衔接、协调，因此，制定党内法规需要在所有能够实现立规目的的手段中，选取效益最高或是侵害最小的一种，为促进党治国理政提供最优的制度保障。

第一，手段是否有助于立规目的达成。按照妥当性原则的要求，被审查党内法规中规定的手段必须有助于立规目的实现或者直接达成立规目的，如果手段与立规目的之间缺乏必要的连结关系，那么所选择手段的合理性自然是存疑的。具体到被审查党内法规之中，就是要审查手段的应然有效性，表现为是否针对预设的问题提出了具有针对性、能够切实解决具体问题的措施和方案等。审查的难点在于，合理性审查阶段进行的这种妥当性审查是一种事前判断，是对党内法规实施后，所选手段在党内政治生活实践中可能产生效果的一种猜测，审查机关在适用该标准时难免会陷入主观、恣意的困境，导致对自由裁量的约束不当。但因为妥当性原则只要求手段在一定程度上有助于立规目的实现即可，并不要求每一项手段都必须直接达成目的。因此只要被审查党内法规在制定时进行了认真的实践调研、充分的公众参与以及科学的专家论证等，所选手段通常都能满足这一要求。

第二，是否符合公平公正原则。习近平总书记指出：“公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。”②《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话强调 领导干部要做尊法学法守法用法的模范 带动全党全国共同全面推进依法治国》，《党建》2015年第3期。这一价值追求构成了我国法治建设的生命线，在党内立规过程中，具体表现为制定机关必须公平公正地配置党内权利义务关系，包括两方面：1.权利义务分配平等。党内法规在涉及党员权利义务时，首先要把握好权利义务的平等性，不因身份地位等因素为特殊人员设置特权或保留权益等。对此，习近平总书记强调：“在党内，所有的党员都应该平等相待,都应该平等享有一切应该享有的权利、履行一切应该履行的义务。”③中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编（上）》，中央文献出版社2014年版，第770页。比如，《纪律处分条例》第4条第2项明确规定，党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员。2.权责匹配性。党内法规在设置党组织和党员干部的职权职责时，应当恪守权责匹配的准则，既不能权大于责，导致权力滥用，也不能权能不足，导致权力主体怠于行使权力。比如，《中国共产党问责条例》第6条的规定，按照责任主体的权力大小不同，将责任对应为全面责任、主要领导责任和重要领导责任三类，充分体现了“权责匹配”的精神。

第三，是否具有可操作性。2017年6月，党中央发布《关于加强党内法规制度建设的意见》，强调党内法规不仅要“立得住”，还要保证“行得通”“管得了”。④参见《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》,《秘书工作》2017年第7期。正所谓“徒法不足以自行”，可操作性是党内法规从应然到实然过渡的桥梁。一部党内法规如果只是一份纸面上的文本规定，却不能在实践中实施和执行，那么它的存在必然是缺乏合理性的。首先，党内法规中涉及权利义务的规则应当明确主体和范围，增强针对性。比如，《地方党政领导干部安全生产责任制规定》第2条明确该规定适用于县级以上的地方党政领导干部。其次，党内法规中的责任性规则应当完整具体，避免出现无法问责、问责不当的尴尬局面。比如，2016年制定的《中国共产党党内监督条例》第36条规定了党员的监督职责义务，却没有规定相应的责任。最后，党内法规应当为党组织履行职责、党员行使权利提供科学完备的程序保障，既要避免程序抽象模糊、难以执行，又要避免程序繁琐、不便操作。比如，《中国共产党问责条例》第7条既规定了问责方式，同时又规定问责方式可以同时使用，是对问责幅度的一种明确，便于操作。

（三）目的与手段之间比例均衡

目的与手段之间比例均衡标准是对均衡性原则的借鉴，要求党内法规对于党员权益的限制与立规目的所维护的价值之间比例均衡，并保持一定的恰当关系。从人民利益与个人利益的关系上来看，制定机关代表党行使党内法规制定权，行为目的最终落脚于维护人民利益，而党员作为个体，也有自己的利益诉求。虽然在党内，人民利益绝对优先于个体利益，但党员的个体利益也是构成人民利益的一部分，二者本质上是统一的，并不对立。因此，既不能为了个体利益忽略人民利益，导致立规目的无法实现，也不能为实现人民利益无限制地减损党员的个体利益，而是应当充分考虑各方面的因素，维护二者的平衡，追求整体利益最大化。由于比例均衡的判断涉及多种价值之间的比较，具有较大的主观性，因此缺乏客观的标准来确定最优解，结论争议性较强，但也不是毫无标准，至少应当考虑以下三方面。

第一，是否重视和保护党员的基本权利。在习近平法治思想中，尊重和保障人权是全面依法治国的重点任务，其中，人权在我国具体表现为宪法上的基本权利。基本权利是宪法中规定的公民享有的最重要、最根本的权利，处在整个宪法价值秩序中的最高位置，具有不可缺乏、不可替代的特征，也是个体权益的核心内容。因此，在比例均衡的判断中，应当尊重基本权利的核心地位，充分考虑党员的基本权利是否受到重视和保护，不得通过减损党员基本权利的方式去实现一般的经济性目的等，当确有必要对党员的基本权利进行限制时，立规目的所追求的价值必须足够重要。比如，《中国共产党纪律处分条例》第44条限制了党员的言论自由权，第45条限制了党员的出版自由权等，但其目的在于维护党的政治领导，实现党的总体目标，因此满足比例均衡的要求。也有学者认为上述规定属于政党纪律，限制党员基本权利具备阻却违法性条件。①参见管华：《党内法规制定技术规范论纲》，《中国法学》2019年第6期。从侧面印证了该立规目的所追求的价值足够重要。

第二，是否具备法治思维，尊重党内法规既定的价值位阶秩序。坚持全面依法治国是党在十九大确立的建设中国特色社会主义的基本方略之一，其基本内涵就是要把法治思维和方式贯彻到党治国理政的方方面面。法治作为一种政治理想，目前已经成为实现国家治理现代化的普遍共识。它与人治相对，要求法律至上，并运用法律方式解决问题，表现为一种规则之治的构建，并将其承载着的价值、理念和精神，依次按重要程度通过不同位阶的法规范有序实现。因此，比例均衡的判断也必须具备法治思维，体现法治精神，尊重党内法规体系既定的价值位阶秩序。比如，《中国共产党纪律处分条例》第96条规定了党员领导干部辞职、退休后从业的禁止性要求以及党内处罚措施，是对个人从业自由的一种限制，但这种限制有效地减少了腐败的滋生，体现了对上位法规《中国共产党廉洁自律准则》中廉洁自律秩序的维护，因此这种限制满足比例均衡的要求。

第三，能否产生良好的社会影响。从名称上来看，党内法规的调整范围限于党内，规范党组织和党内成员的权利义务等事项。但由于党的执政领导地位，党在国家和社会事务上发挥着必要的领导和指引作用，党内法规相应地需要对国家及社会事务进行调整。①参见欧爱民、李丹：《党内法规法定概念之评述与重构》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2018年第1期。党内法规也自然而然地产生了一定的“溢出效应”，发挥引领社会价值的作用。比如，《党政机关厉行节约反对浪费条例》的实施不仅推动了党内奢侈浪费问题的解决，促进了节约型党政机关的建设，也使人民群众看到了党加强自身建设的信心，社会各界开始广泛关注并参与到厉行节约、反对浪费的实践中来，形成了良好的社会风气和社会秩序。制定党内法规不仅要考虑党内法规能否实现制度层面预期的目标，产生法规效力，更要考虑能否得到人民群众的认可和支持，产生良好的经济和社会效益，如果社会反响不佳，那么合理性必然是存疑的。

五、结 语

囿于合理性概念的抽象性，合理性审查标准总是面临着内容不确定、可操作性差的问题，导致审查过于严苛或流于形式。但在党内立规的自由裁量领域，合理性审查又是不可或缺的。以上关于合理性审查标准的探讨从某种程度上而言也只是一些抽象的探讨，过于具体的合理性审查标准会过度地缩限自由裁量的空间，干扰自由裁量的正常行使，并且极易在具体个案中被推翻，不具有稳定性。但对于当下而言，合理性审查标准作用的发挥离不开以上的描述，更不仅限于此。为了适应党内法治的不断深化，合理性审查标准需要结合习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是习近平法治思想，通过审查实践的不断积累，发展出更为具体的模式与方法，不断完善党内法规的备案审查制度。