论法定数字货币的法律性质及其监管

李 晶

一、法定数字货币的类型①参见李晶：《数字货币与日常生活》，上海人民出版社2021年版，第174-180页。

（一）货币发行主体视角下的法定数字货币分类

货币发行主体视角下形成的两种法定数字货币分类，虽具体表现在概念设计的不同，实则体现了两种完全不同的法律关系。

1.面向公众发行的法定数字货币

面向公众发行的法定数字货币，是指国家授权某个国家机关或特定机构直接面向公众发行的可用于日常支付的数字货币，直接体现的是该货币发行主体与公民之间基于法定数字货币而产生的法律关系，代表国家为已经发行法定数字货币的委内瑞拉等。

该类型法定数字货币的特点：一是货币发行主体直接面向公众发行，属于一元发行流通体系。这表明货币发行主体能够直接根据市场上公众的需求而直接调节货币发行量，有利于国家宏观调控权的实现，同时也意味着该主权国家的经济体量相对较小，在处理大量、复杂的交易时能力相对薄弱。二是货币发行主体发行的法定数字货币为零售型货币，也就是指能够替代纸币流通使用，将直接对公民生活产生影响，属于双方法律关系。三是可直接基于区块链技术发行，这成为个别国家较早发行法定数字货币的技术基础。①如委内瑞拉于2018年发行法定数字货币“石油币”。当然，虽可利用区块链技术，但也要承受因区块链技术冗余所导致的交易速度较慢、无法满足大量交易需求等缺点。

2.面向金融机构发行的法定数字货币

面向金融机构发行的法定数字货币，是指货币发行主体向金融机构发行数字货币。根据金融机构是否继续面向公众完成法定数字货币的流通使用，可进一步划分为面向金融机构发行的批发型法定数字货币和面向金融机构发行的零售型法定数字货币。根据当前我国法定数字货币的试点和应用情况来看，我国采用的是面向金融机构发行的零售型法定数字货币，即数字人民币用于公众日常支付。

该类型的法定数字货币的特点：一是货币发行主体面向金融机构发行数字货币，属于二元发行流通体系。采用该模式的内在考量在于利用先进技术对当前运行良好的电子货币系统进行改良，而非彻底颠覆。一方面，发行法定数字货币仍沿袭“货币发行主体—金融机构—（公众）”的发行流通路径，既可减少新型货币发行阻力，也可充分利用完善的金融机构及制度规则分散一元发行流通体系的风险；另一方面，采用二元发行流通体系为私人机构创新提供空间，肯定私人机构在数字货币创新发展中积极作用的同时，将其纳入国家货币发行体系中，确保国家垄断货币的发行。二是货币发行主体发行的法定数字货币可以是批发型货币，即货币发行机关直接向金融机构发行的主要用于大额清算的数字货币，还可以是零售型货币，即公众可用于日常支付的货币。虽然主要由三方主体参与其中，但直接表现的仍是以货币发行主体与金融机构之间、金融机构与公民之间的双方法律关系。三是在法定数字货币的测试中区块链技术显示出效率和安全性不高，而国家对交易效率、安全性、实名制有着更高要求时，区块链技术就不是被唯一考虑的底层技术了。②如加拿大、新加坡等国采用的是基于区块链技术的二元发行流通体系，而如瑞典、中国等国采用的是借鉴包括区块链技术在内的先进技术的二元发行流通体系。

（二）向货币使用主体视角发展的法定数字货币

如上对法定数字货币类型的划分是从货币发行主体的角度出发的，体现的是一种自上而下的思想。这种思想除了体现在“法定数字货币是由国家授权机关发行的一种货币形式”的概念表达上，也体现在国际相关研究成果当中。如在国际清算银行2017年发布的《央行加密货币》一文中首次提出了“货币之花”的概念模型，根据中央银行面向发行对象的不同，将法定数字货币分为零售型（普遍通用和分散式支付）和批发型两种。③See Bech M L, & Garratt R, “Central Bank Cryptocurrencies”, BIS Quarterly Review（September 17, 2017）, https://www.bis.org/publ/qtrpdf/r_qt1709f.htm, accessed by June 2, 2021.而去中心化的区块链技术不能适应中心化的货币发行需求，2018年该作者提出了“货币之花”修订版的概念模型，不再将分散式作为零售型货币的主要属性，而是用基于代币（Token-Based）、基于账户（Account-Based）作为一种属性。④See Bank for International Settlements, “Central Bank Digital Currencies” （March 2018）, https://www.bis.org/cpmi/publ/d174.pdf, accessed by June 25, 2021.虽然在技术细节上完善了对法定数字货币的类型划分，但本质仍是以货币发行主体的角度进行的“小修小补”。不过，基于账户的法定数字货币以通过验证账户所有人身份来保证安全性的变化已隐约有了向使用者角度转变的迹象。

国际清算银行在2020年第一季度的研究报告中直接提出了从使用者角度出发的法定数字货币类型的设计——法定数字货币“金字塔”的概念模型，即从消费者需求出发设计零售型法定数字货币。在“金字塔”最底层是消费者对实时支付、点对点支付功能的基本需求，而与此相对的是法定数字货币应该如何设计架构和角色；目前已经研究到的顶层需求是跨境支付，对应法定数字货币的批发和零售类型。该模型对消费者需求来说是开放的，并没有直接设定“金字塔”的“塔顶”。①See Raphael Auer, & RainerBöhme,“TheTechnologyofRetailCentralBankDigitalCurrency”,BISQuarterlyReview （March2020）, https://www.bis.org/ publ/qtrpdf/r_qt2003j.pdf, accessed by June 23, 2021.该模型开始了法定数字货币从发行主体到使用者视角的方向转变，体现了由下而上的思想。

法定数字货币的概念向使用者角度发展，实际上反映的是法定数字货币研究过程中对三种价值的重视：其一是在数字货币背景下以使用者的便捷与安全作为法定数字货币研究的出发点，强调对使用者权益的保护，保护重点从财产权到兼顾数据权；其二是对私人机构的电子支付中介地位和数字货币创新发展的保护，法定数字货币的研究与发行并非抛弃业已成熟的第三方支付模式以及埋没私人数字货币的技术贡献；其三是对货币发行主体法律地位的维护，在一元发行流通体系中是为了维护国家授权机关（主要是中央银行）的法律地位，在二元发行流通体系中是为了维护中央银行与商业银行等金融机构的法律地位。

无论是从发行者还是使用者的角度来看待法定数字货币的发展，这只是一个“国内”视角。而无论从数字货币自身的数字特性角度来看，还是各主权国家和国际组织对法定数字货币的设计，都已经向我们清晰地描绘出一幅未来货币发展的“国际”地图：以是否直接使用区块链技术作为法定数字货币设计的底层技术作为国际货币发展的第一个“分叉”，而在使用用途上是作为批发型还是零售型法定数字货币又会成为第二个“分叉”，……分叉并不会停止。不难看出，法定数字货币是复杂的，既不同于私人数字货币，也会因为主体视角的不同而呈现不同的发展特点，不同主权国家研究的重点更是不同。这意味着对法定数字货币法律属性的分析必然不是容易的，但这又是分析相关法律关系的基础，因而有必要将法律属性的分析作为研究法定数字货币的起点。当然，无论传统上法定货币是物、是债都难以涵盖法定数字货币的新特点，但仍可从如上学说来对比总结法定数字货币独特的法律特征而提出其所具有的法律性质。

二、法定数字货币是“物”及其理论困局

将法定数字货币视为一种“物”，源于法定数字货币的本质是法定货币，法定货币被视为《民法典》中“物权编”规定的特殊的“物”，即种类物、消耗物。那么，欲探究法定数字货币的法律性质是否为“物”，要从货币是否为“物”作为研究起点。

（一）货币属于种类物、消耗物及其理论困局

将货币作为物权法客体是关于货币法律性质的主流学说。该观点认为货币是特殊的种类物、消耗物，通常遵循“占有即所有”原则。不过，《民法典》未明确将货币规定为物，关于货币的法律地位被规定在《中国人民银行法》中，难以说我国对货币的立法考量是出于货币的特殊性还是为其发展留有制度空间。

与货币法律属性模糊立法形成鲜明对比的是，我国司法实践肯定了“货币是种类物”。①如在“青岛金赛实业有限公司与河北银行股份有限公司维明街支行、青岛喜盈门双驼轮胎有限公司执行异议之诉案”[（2015）民提字第189号]中，法院认为，“货币系种类物，通常情形下，占有即所有”；在“本溪经济开发区华威实业有限公司与被申请人亚洲环科集团有限公司、本溪泛亚环保热电有限公司案外人执行之诉案”[（2016）最高法民申2497号]中，法院认为，“货币属于种类物，具有所有权与占有权相一致的属性”，等等。根据《人民币管理条例》第2条规定，我国法定货币包括纸币和硬币。无论纸币还是硬币，尽管在具体表现形式上有所不同，但本质上都是由国家信用保障流通使用的法定货币，可以认为具有共同物理属性（都是法律明确的一种记账符号）和经济意义（都可在市场上流通）。通常情况下，并不存在基于货币的原物返还请求权，只要支付或者返还与票面金额相一致的同等价值的货币即可。从这个角度来看，货币的确符合种类物的要求。不过，货币具有的该特点并非是种类物所欲实现的可以相互替代，而是强调货币充当“一般等价物”要以确保流通效率为目标。笔者并不否认货币之间可以相互替代，替代的原因是货币是记账符号，货币的财产属性不在于货币材料，而在于币值即换取其他等额财产的价值。②参见孟勤国：《动产的现实价值与物权编规则需求》，《社会科学战线》2019年第2期。故而，不宜将货币充当“一般等价物”的功能与种类物相混淆。

那么，货币是否属于消耗物？一般来说，消耗物是指仅一次性消耗使用就灭失或者品质发生变化的物。前者可认为是原物经使用后不存在，后者可认为原物经使用变成新的物。消耗物强调的是“物尽其用”，原物不存在，原物上的所有权也不再继续存在。反观货币，一般而言，当货币发生支付等转移占有行为时，原货币所有人丧失对该货币的所有权，但该货币仍然存在，品质也未发生改变。从这个角度来看，货币并不符合消耗物的定义。那么，将货币视为消耗物的观点之所以存在，可能与货币的“双花”③简单来说，“双花”是指双重支付。行为有关。在同一法律关系中，同一笔货币只能被用来使用一次，即基于同一事由，货币只能从一方主体一次性转移到另一方主体。货币一经使用，原货币所有人即丧失对该货币的所有权，目的是防止货币所有人的“一币多用”。当然，在纸币和硬币实体货币支付条件下，货币所有人向对方交付货币时，已丧失继续使用该货币的权利。究其本质，货币这一特点并非消耗物的“物尽其用”，而是确保货币流通秩序的稳定。

将货币作为物，与货币的经典表述不无关联：货币是充当“一般等价物”的特殊商品。这是从政治经济学的角度对货币作出的定义。货币的发展阶段可分为商品货币、金属货币和信用货币阶段。在商品货币和金属货币阶段，货币的价值以商品或金属自身的价值予以体现，货币是特殊的商品，可视为物；但在信用货币阶段，货币的价值以国家信用予以体现，货币代表着国家信用，是一种价值符号。无论是纸币还是硬币，其物理形态都是承载国家信用的载体。更直白地说，信用货币阶段的货币，与其表现形式是纸质的、金属的，甚至是数字的，都无直接关系，货币只是代表国家信用的价值符号。即便承认货币变动通过“债权”关系推动实现，货币形式性规则源于货币的“高流通频率”①参见刘经靖：《“交易安全”影响物权变动模式的原理与谱系——以“流通频率”变量为线索的展开》，《法学论坛》2017年第2期。，但信用货币时代的货币还具有融资功能，采用占有货币即所有的观点仅是为了确保货币的高流通性，无法解释信用货币的其他功能。将货币视为种类物、消耗物，无外乎是在物权体系中为货币找到合适的法律地位。

（二）法定数字货币属于种类物、消耗物及其理论困局

法定数字货币是法定货币的一种表现形式，在法律属性上与法定货币保持一致。但法定数字货币的形式发生了明显的变化，其在具体法律属性呈现出个性。

在法定数字货币是否属于种类物上。法定数字货币以数字形式体现，是字符串，无论在物理属性上还是经济意义上都具有一致性，彼此之间可替代使用。法定数字货币与传统的法定货币相比，数字形式恰恰也是其唯一性的体现。虽然纸币上印有冠号和数字编号，可体现纸币的唯一性，但在通常情况下，纸币的冠号和数字编号并无特殊意义，只是用来记录纸币发行序列。但在纸币收藏上，纸币冠号则成为纸币收藏的价值与意义所在，此时特殊冠号的纸币可视为“特殊物”。在一般情形下，零售型和批发型法定数字货币在支付过程中都可视为“种类物”，强调法定数字货币占有转移的数量（或具体的数字）。但是，每一单位的法定数字货币都具有唯一的数字序列号，是国家监管机构对每一法定数字货币流通情况进行监管的“记号”，从这个角度看，法定数字货币可被视为“特殊物”。当然，监管机构对法定数字货币的监控并非是刻意针对具体的个人，而是无差别地进行统计学意义上的分析。②参见郑戈、李晶：《宪法发展的中国道路——郑戈教授访谈》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2017年第4期。从这个角度看，法定数字货币又可被视为“种类物”。“种类物”和“特殊物”这一相对立的概念在法定数字货币上出现了重合，从不同的角度看待法定数字货币即可得出不同法律属性的观点。仅将法定数字货币视为“种类物”不免有失偏颇。

在法定数字货币是否属于消耗物上。法定数字货币与传统法定货币相同，一经转移占有，原法定数字货币所有人即丧失该部分法定数字货币的所有权，但该法定数字货币依然存在，只是被转移到另一主体。从消耗物的概念上来看，法定数字货币并非消耗物。法定数字货币与纸币不同的是，对纸币的交付是实体的交付，转移占有后直接丧失所有权；而法定数字货币只是一串数字，原则上可以无限复制，可以被多次支付，故而需要技术设定确保法定数字货币的支付不会发生“双花”的现象，即一笔法定数字货币只能被同一主体基于同一事由支付一次。法定数字货币在转移占有后并非被消耗，而是从一方主体传递到另一方主体。

无论将法定数字货币视为种类物还是消耗物，都是在物权的概念体系下对法定数字货币的法律属性作出的界定。但却忽视了对法定数字货币法律属性认定的大前提：如果将法定数字货币作为物，就要满足物权法定原则，即物权种类、内容、效力和公示方法都只能由法律设定，且该法律只能是民商事法律。显而易见的问题是，《民法典》“物权编”中并没有对货币作出明确规定，这并非是立法者对货币权利的遗忘，“物权编”对汇票、本票、支票等与货币相关的权利均作出了规定。尽管法定数字货币是由国家发行的无形财产，但在没有法律明文规定的情形下，仍然不属于动产，不能成立物权。①参见杨东、陈哲立：《法定数字货币的定位与性质研究》，《中国人民大学学报》2020年第3期。而关于货币权利的种类、内容、效力等内容由《中国人民银行法》等法律法规予以规定。“物权编”确定的物权法定原则是为了在权属清晰下实现物尽其用，维护正常的交易秩序。除此之外，关于物的具体利用出于当事人的意思自治，在不违反法律规定和公序良俗的情况下，双方可以自由约定。但货币权利则刚好与此相反，货币权利的行使让交易主体之间可自由约定的空间有限，主要由法律作出了强制性规定。

虽然法定数字货币在技术设定上可以添加智能合约，看似增加了交易主体可以自由约定的范围，其实不然。在法定数字货币上运行智能合约，只是通过智能合约让法定数字货币有进一步承载更多功能的可能，发生了功能实现空间的变化，有助于提升效率、安全性。但依托法定数字货币设定智能合约要符合国家相关法律规定，即标准法定，而具体功能实现则有赖于市场主体之间的自由约定，与是否是数字形式的法定货币并无直接关系。

故而，简单来说，“物权编”上对物的规定除了物权法定外，其他内容多由民事主体之间自由约定；而法定（数字）货币则是法定型货币，较少留给民事主体之间自由约定的空间。法定（数字）货币与物之间的区分已经显而易见。不过，并不妨碍对法定（数字）货币的规定借鉴“物权编”的相关理论。沿袭当前认为货币属于种类物、消耗物的观点，法定数字货币属于种类物、消耗物法律属性的困境就在于法定数字货币并不符合种类物和消耗物的法律概念；《中国人民银行法》对货币规定的目的与“物权编”对物规定的目的并不相同，那么，将两个只是部分法律属性相似或者说是都遵循法律的一般原理，但本质上有着明确区别的法律概念混为一谈，不利于法定数字货币法律性质的界定。

三、法定数字货币财产权利是债权及其理论困局

除了将货币财产权利视为物权之外，另一对货币财产权利法律性质的主要观点便是将其视为债权。通常，将货币财产权利视为债权可从两方面解释：一是，法定货币由国家货币机构发行，在中央银行的资产负债表中被记为负债，那么，对于法定货币持有者来说就是债权；二是，法定货币与存款货币是相互转化的关系，货币持有人将法定货币存入金融机构后即变为存款货币，此时存款人对金融机构有基于存款货币的债权。对法定数字货币货币财产权利是否是债权的论证仍遵循上文思路：从货币财产权利是否属于债权开始。

（一）货币财产权利属于债权及其理论困局

对于第一种情形，将法定货币财产权利视为货币持有者对中央银行的债权。该表述在一定条件下可成立。从货币的发展来看，在信用货币之前的金属货币阶段，货币持有人可用持有的纸币向中央银行请求兑换等值的金属货币，可将纸币视为持币人对中央银行享有债权的凭证。但到了信用货币阶段，货币的价值不再以金属作为内在价值，而是以国家信用作为内在价值，不可再与金属货币进行兑换。虽然国家发行的法定货币在中央银行的资产负债表上被记为负债，但这是会计角度的记账规则，与法律意义上的债并非完全对应。更何况，中央银行即便承担“最后贷款人”角色，货币持有人也无法向中央银行请求实现债权。

更何况，法定货币财产权利由国家法律保障行使，将货币财产权利视为债权不符合债的定义及特征。首先，货币财产权利是货币持有人对货币的所有权，代表着货币持有人所具有的社会财富，而不是向特定人的请求权；其次，持币人的货币财产权利是要求整个社会，包括中央银行在内的市场主体不得对其侵犯，是一项“对世权”，而非“对人权”；再次，通常情况下，法定货币一经发生占有转移，货币持有人即丧失对该法定货币的所有权，在法定货币未特定化之前，法定货币之上难以承载相容性的债权；最后，在主权国家保持稳定的背景下，法定货币财产权利是一项没有期限的权利，即便中央银行发行的法定货币版本发生了变化，老版法定货币持有人有权向指定银行兑换同等面额的新版法定货币，即原则上来说，法定货币财产权利对货币持有人来说是一项没有期限的权利，与债权要求的有期限性不符。当然，持币人与特定主体之间发生的交易行为，可依据合同性质形成特定债。

对于存款来说，存款人与金融机构之间就存款货币形成了合同之债。虽然对于该合同的性质并没有形成统一认识，但基本认同该合同具有综合属性。根据《商业银行法》第29条至第33条的规定可知，该合同具有委托代理性质，存款人委托金融机构代理其存款、转账、取款、收款；该合同具有保管性质，金融机构要尽到保护存款人存款的安全性，并为其保密；该合同具有借款性质，金融机构要按照约定支付存款人利息，存款利息由法律强制保障。从这点来看，存款合同不同于投资合同，因为投资人不只可分享利润，还要分担风险，存款合同中存款人通常不需要承担金融机构的风险。存款合同具有的如上属性之间并非割裂的，而是存款人的一个行为可能会导致不同属性之间的“竞合”。存款合同之债的另一特殊性在于其法定的优先受偿性，即根据《商业银行法》第71条规定，在商业银行破产时，存款人的存款本息要在清算费用、职工工资和劳动保险费支付后优先受偿。

笔者认为，如上对存款合同属性的观点有一定道理，但无法明确存款的权利属性以及如何对存款人权利进行保护。“存款是以发行该存款的储蓄机构的信用状况作为担保的信用货币，因而不是法定的债务清偿手段。但存款也具有支付、流通、贮藏、记账、结算的功能，应当与货币同等对待。”①王艺、石蕾：《错误转账中付款人返还原物问题分析》，《北方金融》2019年第10期。通常而言，存款人将现金存入银行，并非是转移现金所有权的意思表示，而是委托银行保管自己的货币以及获得利息收入。亦即，货币所有权的确权不只是占有即所有，确认账户内资金所有权的依据是账户户主信息。②参见孟勤国：《物的定义与〈物权编〉》，《法学评论》2019年第3期。其中含有委托法律关系和保管法律关系。不妨将存款人与银行之间的存款合同定性为托管合同。货币所有人委托作为中介的银行管理自己的货币财产，将存款的使用权利让渡给银行，银行据此与存款人约定使用存款的费用即利息。根据存款使用期限的不同，如活期和不同期限的定期存款有不同的利息。银行作为存款的管理人有权使用存款并进行收益。

在如上过程中，其实存在两个合同：一是货币所有人与银行之间的托管合同；二是银行与第三人之间的贷款等合同。因为银行无法收回贷款等原因而破产时，并不影响货币所有权人与银行之间的合同，货币所有人仍可基于货币所有权要求银行返还同等金额的货币。将存款认定为具有债权属性，不仅有违存款人的意思表示，而且不利于货币所有人财产权利的保护。虽然这与银行业的现实不符，也可能危及银行业吸收和发放贷款等经营基础①参见朱晓喆：《存款货币的权利归属与返还请求权——反思民法上货币“占有即所有”法则的司法适用》，《法学研究》2018年第2期。，但关于商业银行的准备金等制度则是为了确保商业银行有持续创造信用的能力，以保护存款人的财产权利。银行作为中介机构，在与第三方的合同中可以获得远高于支付存款人利息的利润。银行作为独立法人既可享受经营收益，也要承担经营风险，而不是将经营风险转移到货币所有人。这意味着即便银行破产，货币所有人可要求取回同等金额的货币，至于银行使用货币所应支付的利息则视为债权，与其他债权人一样可请求银行予以偿还。

（二）法定数字货币财产权利属于债权及其理论困局

法定数字货币财产权利是否属于债权的分析大致沿袭上文对货币财产权利的分析，但是，法定数字货币因具有与传统法定货币不同的特点，在是否属于债权的分析上侧重点发生了变化。

对于零售型法定数字货币来说，其法律性质与纸币几无差别。以我国为例，公众获得零售型法定数字货币或者纸币的路径是“中央银行—商业银行—市场主体”，但零售型法定数字货币与纸币不同的是，零售型法定数字货币是中央银行在金融机构提供100%准备金②有学者指出：“在当前相关法律法规未明确区分实体人民币与数字人民币的情况下，对于数字人民币实施100%存款准备金的要求于法无据，需要对之增设专门的条款进行特殊规定。”本文只是从零售型央行数字货币的设计角度出发进行说明，对于其是否于法有据不作讨论。该观点参见侯利阳：《数字人民币的竞争减损与规制补充》，《南大法学》2021年第1期。的情况下授权金融机构向公众发行的用于日常支付的货币，其中体现的始终都是中央银行的信用，而非金融机构的信用。这意味着在发行零售型法定数字货币的背景下，中央银行与市场主体之间的联系更为直接和紧密。即便如此，零售型法定数字货币仍是信用货币，货币持有人无法基于零售型法定数字货币向中央银行请求行使所谓的债权。更进一步说，从技术角度看，法定数字货币可跨境流通，法定数字货币的获取不以拥有银行账户为前提，这为外国公民获取本国法定数字货币提供了便利，也为主权国家拓宽了司法管辖和货币监管范围，此时不能只依据国内法，而是要考虑双边或多边协议的规定。从这个角度看，更不适宜将持币人作为中央银行的债权人。

对于批发型法定数字货币来说，因为其主要用于金融系统的清结算场景，体现的是中央银行与金融机构之间的关系，在一定程度上会对当前商业银行的存款货币造成冲击。因为批发型法定数字货币主要用于大额清结算，根据其发生的原因即合同性质的不同，批发型法定数字货币可成为特定之债指向的对象，具有债的属性。批发型法定数字货币的使用目的在于提高支付结算效率，在批发型法定数字货币上应用智能合约，可以提高基于批发型法定数字货币形成的合同的执行效率，加快批发型法定数字货币在金融机构之间的流转速度。

综上，从上述对法定数字货币的法律性质作出分析不难看出，货币虽然可以作为解决“跨时交换”问题的工具，能够将物权和债权区分开来③参见郑观、徐伟、熊秉元：《为何民法要分物权和债权？》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2016年第6期。，但当前关于货币属于物还是债都存有一定问题。一是，无论法定数字货币是作为物还是债，都已为该观点设定了预设，即主要是在民商事法律关系范畴内讨论法定数字货币的法律性质，但法定数字货币还涉及国家机关与市场主体之间的关系，要受到行政法等强制性法律的调整规范，还可在行政法律关系或者说国家权力关系中进一步探讨其法律性质，这是第一层理论困局；二是，更进一步说，将法定数字货币的法律性质认定为物或者债，都是在具体情形下进行的说明，并未涵盖法定数字货币使用的全部情形，这是第二层理论困局；三是，法定数字货币作为货币强调的是由国家强制力保障流通效率、秩序和安全，与物权法所要实现的产权明晰、物尽其用和债法所要实现的保障商品流通关系的目的有一定重合，但侧重点并不完全相同，这是第三层理论困局；四是，法定数字货币作为数字形式的法定货币，在法律特征上不完全与传统的法定货币相同，会对当前既有的法律框架带来挑战，再按照传统的物权或债权理论对其定性，难免会出现“削足适履”的畸形，这是第四层理论困局。故而，有必要对法定数字货币的法律性质进行界定。

四、法定数字货币的综合性财产属性及其监管

将法定数字货币认定为一项财产，学界并不会对此有太多异议，关键之处在于法定数字货币是何种财产。

（一）法定数字货币是综合性财产

无论将货币作为物还是债，都是从民商事法律关系的角度来看待其法律性质，但对货币法律性质作出界定时不容忽视的便是其发行主体的特殊性，即由国家专门货币机构行使货币发行权力。这意味着在货币之上存在货币权力和货币权利，并在中央银行、商业银行和社会公众之间会进行重新分配。①参见刘少军：《法定数字货币的法理与权义分配研究》，《中国政法大学学报》2018年第3期。仅从权利视角对货币进行定性，不免以偏概全，难以解释货币在不同法律关系中的地位和作用。当前，我国法定数字货币的定位是替代（或补充）现金的流通，但未来并不排除有替代存款货币的可能，那么，法定货币和存款货币将在法定数字货币上统一。

在法定数字货币上存在货币权力和货币权利两种代表不同利益主体的权利（力），究其本质，货币权力的存在是为了确保货币权利更好地实现，即货币权力要为货币权利服务，货币权力要体现公共利益。这决定了法定数字货币是不同于以代表私人利益的私人数字货币。具体而言，法定数字货币具有的三重财产属性，分别是公民财产、国家财产和国际财产。

1.法定数字货币是公民财产

法定数字货币作为公民财产，具有不同于物、债的特点。（1）对于持币人来说，无论法定数字货币是基于账户的（银行账户）还是基于代币的（通证），持币人都可通过相应的实名认证和私钥对自己的法定数字货币进行独立支配，不受包括国家在内的其他主体的不当干预。（2）法定数字货币不同于物权，但持币人可对所持有的法定数字货币行使占有、使用、收益和处分的权利。于纸币而言，持币人不能损害①参见《人民币管理条例》（2014年7月29日实施）第27条规定：“禁止下列损害人民币的行为：（一）故意损毁人民币；（二）制作、仿制、买卖人民币图样；（三）未经中国人民银行批准，在宣传品、出版物或者其他商品上使用人民币图样；（四）中国人民银行规定的其他损害人民币的行为。前款人民币图样包括放大、缩小和同样大小的人民币图样。”或污名化处分纸币，而法定数字货币因不存在实体形态，不存在损害处分一说。（3）当前，我国中央银行为了保护商业银行的利益，对法定数字货币的使用作出了限制，即只作为替代现金的小额、日常支付。（4）法定数字货币作为公民财产权利通常没有期限，只要持币人没有处分或丧失该法定数字货币，该法定数字货币所有权仍为持币人享有。（5）持币人在法律的强制性规定下行使货币财产权，可约定的内容较少。（6）法定数字货币财产权是具有一定人身属性的财产。持币人想要获得更高额度的法定数字货币，可以通过提高实名认证程度进行。也就是说，对小额支付不做过多监管，而对超过一定数额的法定数字货币，监管机构对此要通过实名制进行监管。

2.法定数字货币是国家财产

法定数字货币作为国家财产，具有特殊性。《中国人民银行法》第8条规定了中国人民银行的全部资本属于国家所有，这意味着货币权利具有国家财产所有权的属性。国家财产所有权由《宪法》明确予以保障②参见《宪法》第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”，为全民所有，具体由《中国人民银行法》予以规定，赋予了中国人民银行之中央银行的法律地位，并在国务院的领导下履行职权。宪法的功能一方面是建构合法的政治权力，另一方面是驯服这种权力，使它接受规则的约束并服务于公共利益而不是政府官员的私人利益。③参见郑戈：《美国财政宪法的诞生》，《华东政法大学学报》2015年第3期。中央银行通过对法定数字货币监控而与公众之间的联系更为直接，某种程度上中央银行按照公众需求而行使与货币有关的国家财产权利。与其他类型的国家财产权利相比，法定数字货币财产权利直接体现公共利益，中央银行既可根据法定数字货币的流通情况进行调节，也可通过法定数字货币传导有利于市场发展的货币决策。无论是自上而下还是自下而上，公众利益都是中央银行进行货币决策的出发点和目标实现的终点。

3.法定数字货币是国际财产

法定数字货币作为国际财产，要有一个前提，即主权货币在其他国家使用要与其他国家进行协议约定，否则法定数字货币只能是主权货币，不可进入他国、侵犯他国货币主权。具体而言，法定数字货币作为国际财产权利，首先，要处理好与他国主权货币关系。本国法定数字货币不是对他国主权货币的替代关系，而是为了便于两国之间贸易往来的支付结算，通过采取两国货币兑换的方式以本国法定数字货币作为支付结算货币，既维护双方货币主权，又可享受成本降低、支付效率提升、贸易摩擦阻力减少等便利。其次，以我国为例，我国法定数字货币在国际贸易中的使用，可能会遭到来自既得利益国家的排斥。为了让我国法定数字货币成为更为广泛的国际财产权利，初期要在不影响特定国家既得利益的情况下，利用“一带一路”、上合组织和亚投行等平台和渠道，不断扩大人民币的国际化进程。最后，法定数字货币在国际化过程中，除了面临主权国家的压力外，另一竞争压力则是以Diem（之前为Libra）为代表的私人数字货币。从Libra2.0白皮书来看，Libra具有符合相关监管要求、无主权货币属性、有主权货币等真实资产抵押、已形成基于Libra的货币联盟等优势，具有国际支付功能。从这个角度来看，我国法定数字货币的国际化进程可以国际贸易为基础不断扩大货币共同体，促进新的国际货币标准体系的构建。

（二）法定数字货币的监管

1.法定数字货币可能面临的监管难题

（1）中央银行可能超发法定数字货币的风险

第一个监管难题，中央银行是否有超发法定数字货币的风险。具体而言，有两方面值得注意：一是，如果纸币超发，由于存在实体形态，居民可有明显预期和感受，但当法定货币变为数字货币形式后，无论于国家还是于居民而言，超发所引发的只是数字上的变化，而这可能会让货币超发更为隐蔽；二是，法定货币的数字化让货币变相发行的方式多样化，如以发行债务的方式进行财政补贴，就是以变相发行货币的方式实现财政政策的目的。

（2）中央银行对用户信息的掌控

中央银行通过法定数字货币可以进行更有效宏观调控的同时，也意味着中央银行对用户的财产情况以及其他隐私问题更为了解，如何限制中央银行对用户信息的控制是第二个监管难题。理论上，法定数字货币可以追踪每一笔交易的来龙去脉，为中央银行的精准施策和监管机构的精准监管提供了有利条件。但是，对用户而言，法定数字货币的支付并非每一笔都有被明确记录的需要，有些交易对匿名性有着明确的需要。当用户的财富情况和生活习惯都被清楚地记录，并被相关国家机关统计分析后，公民的隐私和企业的商业秘密是否得到更有效保护？即便从大数据分析这一层面来看，每个用户的各项信息不过是构成了大数据分析的“分母”，并不会对特定的公民信息产生不当影响。①参见李晶：《数字货币与日常生活》，上海人民出版社2021年版，第164页。

2.法定数字货币监管规则的构建

法定数字货币的发行流通会出现哪些问题有待于具体的操作实践，但监管规则的确定要遵循或满足如下逻辑：一是从试点内监管走向市场监管，这是法定数字货币从简单到复杂发展的必然。在试点内监管可利用“监管沙盒”，因为“监管沙盒”不是对新事物监管法律规范不确定性的回应，而是尽量排除或降低既有的法律规范对充满不确定性的技术创新所带来的阻碍，从而能够不断完善对新事物进行有效监管的体系，实现数字货币市场的有序发展。②参见李晶：《“监管沙盒”视角下数字货币规制研究》，《电子政务》2020年第11期。更为重要的是，“监管沙盒”也为监管部门提供了一个提高监管能力的“监管培训场所”，有助于建立一个动态、灵活的监管生态，实现监管权力与权利关系的平衡。③参见李晶：《运用“监管沙盒”促进区块链权力与权利的平衡——以数字货币为研究的逻辑起点》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2020年第1期。二是要与法定数字货币的发展趋势相一致，即虽然法定数字货币是现金的替代（或补充），即属于零售型法定数字货币，但从国际视角观察法定数字货币的发展，批发型法定数字货币同样会获得发展。三是要建立或加入法定数字货币的区域监管或国际监管，满足法定数字货币的跨境需求，平衡风险与创新、信息透明与公众隐私之间的关系。④参见姜其林、苏晋绥、米丽星：《基于央行视角下我国法定数字货币发展趋势与监管挑战》，《华北金融》2020年第4期。

（1）对于中央银行超发法定数字货币的监管规则的确定上

为了防止法定数字货币超发，中央银行主要采用两个手段进行：一是中央银行可直接根据法定数字货币在市场上的流通情况确定货币发行量；二是要求指定金融机构需要缴纳100%准备金的基础上兑换发行。①参见段相宇：《央行数字货币如何影响你我》，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202006/t20200607_219642.html，2020年6月8日访问。中央银行在发行和流通上控制货币发行量，但仍有超发的可能。首先，当前确定法定数字货币的发行采用的是1：1的兑换比例，但现金与法定数字货币并行发行，不能完全避免超发。甚至，退一步说，即便是全部发行法定数字货币，也只限于零售型的法定数字货币，如果法定数字货币发展至批发型法定数字货币用于大额交易时，如以吸收存款、发放贷款为经营模式的商业银行来说，仍是有超发风险。再如上文提到的发行债券以满足财政需求，实则体现的是提前消费，增加当前市场上的货币流通量，是变相的货币发行。对此，中央银行和商业银行等金融机构要履行信息公开或信息披露义务。当前，中央银行会通过公开资产负债表的方式来表明货币流通量，以此来接受公众的监督。虽然法定数字货币的数字性让中央银行在行使决定货币发行量的权力时能够更为高效，但无论是中央银行在货币发行量上的决定权还是国务院的批准权，都需要来自全国人民代表大会及其常委会的监督。

（2）对用户财产安全保障的监管规则的确定上

无论是用户的银行账户还是数字钱包，都让商业银行等金融机构获得或限制用户的财产提供了技术可能。对此，可从如下几个方面对用户财产安全提供监管规则。通常情况下，非经用户同意，金融机构不得通过用户账户和钱包作出减损用户财产权益的行为。除非经过合法程序，才能在确定的范围内限制或扣除用户的特定财产权益，而不能对用户其他法定数字货币的账户或钱包的财产权益以及由此建立的用户信用作出限制。一旦发生金融机构违法侵犯用户财产权益的行为，除了要及时返回同等数额的法定数字货币，还要赔偿该期间与法定数字货币同等数额相当的利息。在商业银行等金融机构破产时，用户数字钱包内的法定数字货币相当于用户手持的现金，用户具有完全的所有权，不可成为金融机构的破产财产。至于用户银行账户中的存款，因为与法定数字货币可随时兑换，且金融机构从央行兑换法定数字货币采用的是100%准备金，故而账户中的法定数字货币与钱包内的法定数字货币并无实质不同，只是因用户实名认证程度不同而有数额差异和用户信用差异。笔者认为，用户将法定数字货币存储在银行账户中，目的是保管货币财产以及存储、支付、转账、收款等，并非是放弃对该财产的所有权，而是让渡货币财产的使用权。故而，在金融机构破产时，不宜将用户账户内的货币财产认定为破产财产。

（3）平衡国家监控与信息保护的监管规则的确定上

显而易见的是，法定数字货币让国家监管机构而不是金融机构对用户信息的控制能力增强，从某种程度上来说，用户信息的安全性程度更高。货币监管机构对与法定数字货币发行流通的数据进行监控，实则是国家货币机构更好地进行统计、分析、决策、调控的需要，这也是法定数字货币作为智能货币对数据的需求。从当前来看，这是法定数字货币发展不可避免的趋势，数据是法定数字货币的养料。但问题在于，法定数字货币如何国际化和应对标榜符合（欧美）监管规则的天秤币Libra（现为Diem）？隐私和信息安全是欧美关注的重点问题，法定数字货币国际化必须要处理好法定数字货币的智能发展与信息保护之间的关系。

在具体监管规则的确定上要明确以下原则。其一，监管机构在收集信息上要符合比例原则，只收集必要信息，不收集不必要信息。即便是必要信息，监管机构也只能在合法合理范围内使用；而金融机构在收集用户信息上要“脱敏”处理，不存储用户信息，仅在授权下使用，即只做数据的“搬运工”。其二，注重信息安全，有条件允许数据的跨境流通。数据是信息时代的生产资料，要与其他国家监管机构在互助协议下有条件地进行数据流通。其三，以自由贸易区、自由贸易港等为与国际接轨的“前端”，相当于在试点内开放与国际合作，需要在有法律授权的前提下共同构建法定数字货币交易等规则，推动监管协调合作机制并建立多边和区域内的共享沟通机制。具体可规定法定数字货币用户的注册应为实名，以确保各国央行对于跨境金融活动的有效监管。①参见袁曾：《法定数字货币的法律地位、作用与监管》，《东方法学》2021年第3期。

五、结 语

法定数字货币的法律性质是法定数字货币法学研究的基础，是不能回避的基础性问题。无论将法定数字货币财产权定性为物权还是债权，都没有脱离民商法叙事的范围。法定数字货币为国家机关进行宏观调控、执行货币乃至财政政策、金融监管等活动时都更为高效、精准。即便是当前我国将法定数字货币仅作为现金的替代（或补充），但不排除未来法定数字货币兼具零售和批发两种类型，对商业银行的存款货币产生一定的替代效应。如何兼顾发行法定数字货币的便利与商业银行的利益之间的平衡，需要进一步的理论研究，人为限制法定数字货币的多功能发展只是“缓兵之计”。除此之外，法定数字货币的可跨境性为人民币国际化提供新的发展契机，如何在尊重他国货币主权的前提下促进我国法定数字货币的跨国使用同样需要理论支持与规则设计。以上关于法定数字货币的具体问题实则再次表明，法定数字货币并非是具有单一属性的财产，而是综合性财产，需要在不同情景下选择合适的法律关系进行调整与保障。