干扰全球卫星导航系统行为的国际法适用问题探析

王国语

外空技术发展，离不开法律的指引和保障，外空军事对抗更离不开法律的规制和调整。全球卫星导航系统（GNSS）的军事、经济和社会价值决定了各国对其深层次的依赖，如何有效保护GNSS及其正常使用，是国际法亟待解决的问题。同时，干扰GNSS已成为大国军事对抗与斗争的一个重要选项，但关于国际法是否适用于此种干扰行为以及如何适用的问题，尚无定论。美国国防部文件指出，导航战有两重目的：一是保护运用导航、定位和授时三项军事力量的能力；二是必要时干扰对手运用此三项军事力量的能力。①例如，美国将此领域称为导航战（NAVWAR）。 美国国防部，3-13-1号联合刊物，电子战，2012年2月8日，第1-10页规定如下定义：导航战是指通过协调运用空间、网络空间、电子战行动来确保和阻止定位、导航、授时信息的蓄意防御和进攻行动。GNSS的技术特点决定其易受干扰（Interference），“该系统需要发送和接收卫星信号，存在导航频率公开、长距离传输信号弱、易受电磁和网络攻击等缺陷，且极易被拒止、削弱甚至欺骗。一旦卫星出现故障无法提供服务时，将对依赖该系统的作战人员和武器装备带来灾难性后果”②张瑷敏：《第三代全球卫星导航系统 助力美军导航战》，《中国国防报》2019年1月8月。。根据世界安全基金会的研究报告，美国、俄罗斯等一些国家已经具备了开展导航战或干扰GNSS的能力①有关干扰GNSS的实例，请参见Alan Grant, et al., “GPS Jamming and The Impact on Maritime Navigation”, 62 J.Nov,2, 173-187（2009）. Darid last. “GPS Forensics, Crime, and Jamming”. 20 GPS World, 8-12（2009）。。干扰信号可能来自地面、空中或海上平台。尚无证据表明在轨卫星具备GNSS压制式干扰的能力②Secure World Foundation. “Global Counterspace Capabilities: An Open Source Assessment”, Washington: SWF, 2020.。 2020年7月31日，中国“北斗三号”全球卫星导航系统正式建成开通，标志着中国GNSS全球布局的初步完成。北斗将与美国、俄罗斯、欧洲卫星导航系统的兼容与互操作持续深化，向“一带一路”沿线国家和地区亿级以上用户提供服务，相关产品出口120余个国家和地区。③参见中国卫星导航系统管理办公室：《新时代北斗精神激励航天人砥砺奋进》，《人民日报》2020年8月17日。因此，研究国际法对于干扰GNSS行为的适用性问题，可以为及时有效地维护我国相关权益提供理论支撑，为我国参与相关国际规则解释的谈判提供借鉴。本文将重点分析国际电信法、国际空间法对于各类干扰GNSS的行为的适用性问题。

一、《无线电规则》中干扰与有害干扰法律概念的适用性分析

国际电信联盟（International Telecommunication Union）（以下简称“国际电联”）系列规则是由国际电联《组织法》《国际电联公约》以及各行政规则构成的，如《国际电信规则》《无线电规则》。④国际电联《组织法》第4条第29段、第31段。国际电联的系列规则主要是调整频率的分配和使用问题，而不论是压制式（Jamming）还是欺骗式（Spoofing）干扰，都是通过发射频率信号完成的，因此，国际电联的相关规则对于干扰GNSS的部分情形存在适用的前提。首先需要明确的是，干扰GNSS是否符合国际电联规则中有关“干扰”和“有害干扰”的规定。

根据国际电联《无线电规则》第1条第166段规定，干扰是指，“由于某种发射、辐射、感应或其组合所产生的无用能量对无线电通信系统的接收产生的影响，这种影响的后果表现为性能下降、误解或信息遗漏，如不存在这种无用能量，则此后果可以避免”。第169段规定，有害干扰即指，“危及无线电导航或其他安全业务的运行，或严重损害、阻碍、或一再阻断按照《无线电规则》开展的无线电通信业务的干扰”⑤《无线电规则》全文请参见 https: // www.itu.int/en/publications/ITU-R/pages/publications.aspx? parent = R-REG-RR-2016&media = electronic ,国际电联网，2020年5月25日访问。。

显然，通过压制或欺骗等方式干扰GNSS运行的行为，符合《无线电规则》关于“干扰”的界定，但未必所有情形都会被界定为“有害干扰”。压制或欺骗未必在所有情况下都会“危及”导航卫星系统“无线电导航或其他安全业务的运行”，也只能在特定情形下构成“严重损害、阻碍、或一再阻断按照《无线电规则》开展的无线电通信业务的干扰”。

综上，“有害干扰GNSS”应界定为“通过压制式、欺骗式、网络攻击或物理破坏等手段危及导航卫星系统安全业务的运行，或严重损害、阻碍、或一再阻断导航卫星系统开展的定位、导航、授时等业务的干扰”。这个“有害干扰”概念范围大于国际电联规定的概念，因为干扰GNSS的手段不限于通过“某种发射、辐射、感应或其组合所产生的无用能量对无线电通信系统的接收产生的影响”，还包括网络和物理攻击、破坏的手段。

需要注意的是，卫星导航信号也容易受到来自相邻无线电频谱用户的非故意干扰①B.Forssel.&T.B.Olsen, “Innovation: Jamming GPS Susceptibility of Some Civil GPS Receivers”, 14 GPS World, 54-58（2003）.。无论是压制式还是欺骗式干扰，都应以故意为构成要件。根据举证原则（Onus Probandi），行动方的“故意”应由潜在的、或实际被干扰的一方来举证证明②The Mavrommatis Jerusalem Concessions [1925] PCIJ 5 Series A No 25, para 113 （the party that asserts a contention is obliged to prove it, for example in this case the Court required that, “[i]n the first place, M. Mavrommatis, who in the concessions was described as an Ottoman subject, would have had to prove his Greek nationality...”）.。例如，在2018年北约的军事演习中，只有证明来自非北约国家的干扰是故意为之的，才能界定为压制式干扰③GPS World Staff, “Norway, Finland suspect Russia of jamming GPS”, November 12, 2018, GPS World, https://www.gpsworld.com/norwayfinland-suspect-russia-of-jamming-gps/, accessed by June 20, 2020.。而欺骗式干扰，顾名思义，更是以故意为构成要件的。此外，压制式和欺骗式干扰能否构成国际电联规则中的“有害干扰”，仍取决于对“有害”的界定标准。

总之，如果请求国主张另一国（被请求国）通过压制或欺骗手段来干扰GNSS的行为构成国际电联规则中的“有害干扰”，需要同时满足主观要件和客观要件，即需要证明该国的行为源自故意，同时需证明该行为危及了己方相关安全业务的运行，或证明该行为“严重损害、阻碍、或一再阻断”己方“按照《无线电规则》开展的无线电通信业务”。

二、国际电联《组织法》的“不得造成有害干扰原则”及其例外与限制

国际电联《组织法》确立了“不得造成有害干扰原则”，同时也规定了该原则的例外，以及例外之限制。关于干扰GNSS的行为是否属于违反国际电联的规定，学界并无定论，也缺少关于该违法性认定的国家实践。正如有观点指出的那样，国际电联的不得造成有害干扰原则，在导航战领域是很难适用的。④源自《外空军事利用国际法适用手册》（MILAMOS）谈判讨论中的观点，该项目材料尚未公开。

国际电联《组织法》第45条明确了不得造成有害干扰原则：“所有电台，不论其用途如何，在建立和使用时均不得对其他会员，或对经认可的业务经营机构，或对其他经正式核准开办无线电业务并按照无线电规则操作的业务经营机构的无线电业务或通信造成有害干扰”⑤国际电联《组织法》第45条。。与此同时，第48条又规定了军用无线电设施的豁免，即不得造成有害干扰原则的例外，“各会员对于军用无线电设备保留其完全的自由权”⑥国际电联《组织法》第48条第202段。。进而又规定了对该豁免或例外的限制，“但是，这种设备必须按照其业务性质，尽可能遵守有关遇险时给予援助和采取防止有害干扰的措施的法定条款，并遵守行政规则中关于按其所提供业务的性质而使用发射方式和频率的条款”⑦国际电联《组织法》第48条第203段。。“此外，如果这种军用设备参加公众通信业务或行政规则所规定的其他业务，则通常必须遵守适用于这类业务的操作的管理条款”⑧国际电联《组织法》第48条第204段。。

可见，利用电磁手段，压制或欺骗式干扰GNSS在原则上是违反国际电联《组织法》的规定的，但起码需要具备两个前提：一是构成有害干扰；二是干扰来自非军用无线电设备。一旦干扰来自军用无线电设备，则构成违法仍需两个前提：一是构成有害干扰；二是违反了关于军事设备豁免的规定。关于《组织法》不得造成有害干扰原则适用的前提有二：一是如何理解“完全的自由权”；二是如何界定“军用无线电设备”。

（一）“完全的自由权”的含义

“完全的自由权”是对不得造成有害干扰原则的例外规定。“完全的自由权”反映的是国际电信治理领域长期存在的国家实践①参见[美]迈克尔·施密特总主编:《网络行动国际法塔林手册2.0版》，黄志雄等译，社会科学文献出版社2017年版，第306页。。国际电报联盟（国际电联的前身）1906年的《国际电报公约》中包含了一项类似的豁免。②International Radiotelegraph Convention of Berlin （1906）, Art.21.这一例外在两个联盟公约的后续文本中得以保留。③International Telecommunication Convention of Madrid （1932）, Art. 39; International Telecommunication Convention of Malaga - Torremolinos（1973）, Art. 38; ITU Constitution, Art. 48.有观点认为，“完全的自由权”也是对整个国际电联系列规则相关义务的例外规定。④ACP 190（D）, “Guide to Electromagnetic Spectrum Management in Military Operations” （Feb 2013） at para. 218, noting that “Article 48 of the ITU Constitution provides additional latitude with respect to the observation by military authorities of the Radio Regulations in exceptional circumstances.” The inclusion of the “exceptional circumstances” qualifier is not required by Article 48, but rather represents policy guidance for those military activities subject to the ACP.笔者部分赞同该观点。《组织法》第6条“电联法规的执行”明确规定：“各会员在其所建立或经营的从事国际业务的或能够对其他国家无线电业务造成有害干扰的所有电信局和电台内，有义务遵守本组织法、公约和行政规则的规定，但是，根据本组织法第48条规定免除这种义务的业务除外。”可见，《组织法》第48条虽规定之例外，不仅适用于无线电设备的使用，还适用于其“建立”。例如，有观点认为，“一个国家没有义务通过国际电联记录分配给在地球静止轨道上的军用通信卫星的频率，否则国际电联《无线电规则》会作此要求。”但能否据此认为“完全的自由权”是整个国际电联规则义务性要求的例外，笔者持保留态度，毕竟《组织法》第6条的侧重点仍是“有害干扰”，而并没有明文规定在任何情形下，第48条的“完全的自由权”都可以成为豁免的理由。因此，笔者认为，第48条“完全的自由权”虽然不限于“使用”无线电设备对他国相关业务运行产生有害干扰的情形，还包括“建立”，但其关键词仍是“有害干扰”。对“完全的自由权”不宜理解为是对国际电联所有项下义务的例外规定，否则容易导致规则的滥用，为单边开展不负责任的干扰活动提供借口。

（二）“军用无线电设备”的界定

国际电联系列规则并没有规定“军用无线电设备”的概念，结合干扰GNSS的情形，有两个问题需要讨论。

第一，如何界定“无线电设备”，干扰GNSS的无线电设备，是否在第48条调整的范围之列。有观点认为，与外空活动相关的军用无线电设备也应属于国际电联《组织法》第48条规定的范围。笔者赞同该观点，第48条的“军用无线电设备”既包括可能影响GNSS运行的陆基、海基、空基军用无线电装备，同时也包括天基军用无线电装备。国际电联规则同样没有界定“无线电设备”的概念，有观点认为，该术语“包括了能使数据通过无线电波进行无线传输的装置。”从这个角度讲，干扰GNSS的无线电设备，应当属于国际电联相关规则的调整对象。

第二，如何界定“军用”。国际电联规则并没有规定何为“军用”。有观点认为，第48条“不适用于军用与非军用者共同使用的非军用无线电设施①所引原文即为“设施”，但按照《组织法》的官方中文文本，“Equipment”一词应译为“设备”。（所谓的‘双重用途’设施）。一个典型的例子就是使用美国国防部运营的，但同时服务于民用和军用目的的GPS导航系统”。“也不适用于仅向公众提供服务（例如无线互联网）的军用无线电设施。”“某些仅用于军事目的的非军用设施也可能在本规则的范围内，例如民用情报机构用于收集军事情报的侦察卫星。”“一般情况下，用于政务目的的设施不属于军用无线电设施”②Circular Letter from Francois Rancy, Director, Radiocommunication Bureau, to Administrations of Member States of the ITU, CR/389, 26 January 2016.。笔者只同意上述的部分观点。

首先，“军用无线电设备”的界定标准大致上可分为“设备性质”“使用目的”两类。上述观点似乎采用的是“重叠适用”的标准，即无线电设备只有同时属于军事性质，又用于军事目的，才能界定为军用无线电设备。但此种解释既与第48条规定本身相矛盾，同时也与实践需求不符。第48条“这种设备（第203段）”“这种军用设备（第204段）”的用词表明③《组织法》第48条第203段规定：“这种设备必须按照其业务性质，尽可能遵守有关遇险时给予援助和采取防止有害干扰的措施的法定条款，并遵守行政规则中关于按其所提供业务的性质而使用发射方式和频率的条款。” 第204段规定：“此外，如果这种军用设备参加公众通信业务或行政规则所规定的其他业务，则通常必须遵守适用于这类业务的操作的管理条款”。，“军用”之界定并非在任何情况下都取决于无线电设备的使用目的。因此，认为第48条“不适用于仅向公众提供服务（例如无线互联网）的军用无线电设施”的观点是不准确的，它混淆了“军用无线电设备界定”和“豁免规定的适用性”，所以看起来似是而非，容易产生误解。此外，随着外空军事对抗的不断升级，将两用性质的无线电设备或纯粹非军事用途的无线电设备用于军事对抗，将成为一种趋势。因此，认为“第48条不适用于军用与非军用者共同使用的非军用无线电设施”与实践发展也是不相符的。同样，认为只有“某些仅用于军事目的的非军用设施”才可界定为军用无线电设备，也是不准确的。笔者仅同意上述观点中关于政务目的应与军事目的相区分的表述，然而这对于界定何为军用无线电设备并无实质意义，因为用于政务目的的无线电设备也可在特定任务中为军事目的所使用。

其次，应采取“设备性质为主、使用目的为辅”的标准来界定“军用无线电设备”。其含义有二：一是凡是为军所有或使用（如征用、租用）的无线电设备，即应被界定为“军用无线电设备”；二是非军所有或使用的无线电设备，在特定情况下，为军事目的使用，如进行无线电干扰，则可被认定为军用无线电设备，它可分为事前确定与事中、事后认定两种情况。例如，通过合同等形式，非军用无线电设备用于执行一次或系列的军事任务，如用于军事对抗中干扰对方的GNSS，那么在干扰活动实施前，该设备即可被确定为军用无线电设备，而不管其是否后续实施了干扰行为。而在军事主体与非军事主体不存在约定（合同）或法定（征用）原因时，非军事主体自发地将其所有或使用的无线电设备用于军事对抗，则需要国家或其军事主体事中（干扰行为实施时）或事后（干扰行为结束）的追认，才可能将其界定为军用无线电设备。至于这种追认是否需要得到被干扰方的认可，尚待讨论。笔者倾向于无须征得被干扰方的认可，毕竟国防、军事事务属于一国主权范畴。

最后，界定“军用无线电设备”的最终目的，是判断其实施的特定行为（如干扰）能否享受第48条规定的豁免。因此，军事无线电设备的界定应与豁免的适用性，即干扰行为的违法性认定一并考虑。

（三）干扰GNSS行为违法性的认定

根据第48条第203段和第204段可以看出，并非一切由军用无线电设备开展的干扰都可视为“不得造成有害干扰”的例外。该例外是有相关限制的，虽然“尽可能遵守”“通常必须遵守”的表述一定程度上贬损了这些限制的效力。界定干扰行为违法性不仅要考虑 “设备”的性质，还应本着《组织法》的目的宗旨并根据干扰对象的性质以及干扰所处于的双方活动、态势的背景一并考虑。第48条的本质是对军事对抗中的无线电干扰行为进行一定的包容。此外，界定是否为“军用无线电设备”和判断某个具体的干扰行为是否违法是两个层面的问题。然而，令人遗憾的是，第48条有关限制的表述仅从干扰方从事活动的背景出发，忽略了对被干扰方的活动性质的考虑。这就无法回答一系列的关键问题，例如，虽然貌似“军干扰军”皆可豁免，而“民干扰民”不能豁免，但“军干扰民”“民干扰军”“军干扰从事军事对抗的民”“民干扰非从事军事对抗的军”又如何界定其违法性呢？第48条并没有给出直接的答案，因此从“应有法（Lex Ferenda）”的角度看，相关的规定亟需完善。

应以“设备性质+行为性质+干扰对象性质”三位一体的确定标准，一并考虑“军用无线电设备”的界定和违法性的认定问题，主张应在特定行为场景下考察第48条的适用性，继而对各种情形下干扰GNSS的违法性进行逐一认定。根据三个假定设计干扰GNSS的各种情形（见表1）。

表1 干扰GNSS的各种假定情形

第一个假定是关于实施干扰行为的无线电设备的性质，包括两种情形，即为军所有或使用和非为军所有或使用。第二个假定是干扰发生时，实施干扰一方的目的，即用于军事对抗或非军事对抗，非军事对抗是指干扰的实施并非是用于破坏或损伤对方的军事利益。例如使用军事无线电设备干扰对方的民用导航系统，或是更为极端情况，即实施恐怖活动。第三个假定是被干扰方相关设备设施及活动的性质。因此，受干扰的情况可以在这个维度下分为四种情形：一是军事GNSS卫星进行的军事活动，如支持地面作战；二是军事GNSS进行的非军事活动，这是卫星两用性的体现，军星同样可以用于支持非军事活动，如防灾减灾；三是非军事GNSS进行的军事活动，这个假定的前提是出现了民商性质的GNSS系统，因意定或法定原因，从事特定的军事活动；四是非军事GNSS进行的非军事活动。

界定各种假定情形下设备性质及违法性的逻辑基点有三：第一，干扰实施方的法益是否应当保护，取决于它与军事对抗的关联性与透明度（如非军用设备为军事目的使用的合同是公开的），并成正比关系。干扰行为与军事对抗的关联性越强、透明度越高，干扰方的行为就越应该保护，即应倾向界定为不违法，即可以享受军用无线电装备的豁免，成为“不得造成有害干扰”的例外。第二，根据第48条，干扰行为是否非法还取决于其是否符合第203段、第204段的相关限制，此时判断违法性关键是对限制标准的认定。这同样应考虑干扰行为与军事对抗的关联性及其透明度。一般说来，对于军所有或使用的设备在军事对抗、军所有或使用的设备用于非军事对抗，非军所有或使用的设备用于军事对抗、非军用设备用于非军事对抗来说，对限制标准的界定应当依顺序趋于严格。第三，受干扰方的法益是否应当保护，取决于GNSS的性质以及其受干扰时从事的活动的性质。其中，最应受保护的首先是非军事GNSS卫星进行的非军事活动，其次是军事GNSS卫星进行的非军事活动，再次是非军事GNSS卫星进行的军事活动，最后是军事GNSS卫星进行的军事活动。

根据表1①限于篇幅，本文不对上述假设的情形进行逐一分析。，如果某无线电设备为军所有或使用（设备性质标准），则其干扰GNSS的行为都应界定为从“军用无线电设备”上发出或开展的，而不论此时被干扰方的GNSS是用于向公众提供服务或军事用途。但这并不意味着该行为可界定为“不得造成有害干扰”原则的例外，从而享受“完全的自由权”。因为如上所述，第48条还规定了对该“完全的自由权”的限制。这种情形下的干扰行为如果没有遵守第48条的相关限制，如没有“尽可能遵守有关遇险时给予援助的法定条款”，则将仍被认定为违反第48条的义务，即可能构成国际不法行为。②构成国际不法行为的另一个要件是归因。如果该军用设备“参加公众通信业务或行政规则所规定的其他业务”，则“通常必须遵守适用于这类业务的操作的管理条款。”所谓的“管理条款”当然包括关于不得造成有害干扰的要求。这意味着对于纯粹的军用无线电设备来讲，即便存在“两用”目的，但在开展“公众通信业务”等非军事目的活动时，如果故意干扰他国的GNSS，也将被认定为是违反第48条义务的，而不能享受军用无线电设备的豁免。因此，干扰方所开展的活动的性质（目的标准）是不影响其设备性质的界定，影响的是该军用无线电设备所进行的干扰行为能否享受第48条项下关于军用无线电设备豁免的规定。此时，被干扰方的活动性质，也并不影响干扰方设备性质的界定，但会影响对于干扰实施方过错程度的判断。显然，国际法对于影响军事卫星的军事活动、非军用卫星的军事活动、军事卫星的非军事活动、非军用卫星的非军事活动的行为的包容度，应是依次递减的。

总之，无论是对既有法（Lex Lata）的解释还是对应有法（Lex Ferenda）的设计，都应对军事对抗中的干扰行为有一定的包容性。外空安全的均衡态势，如果能够通过一定范围和烈度内的军事对抗来实现，则无须通过法律干预。如果通过法律手段过于强调保护其中一方的利益，则反而导致战略失衡。现在的外空国际规则解释和制定的谈判中，已经出现不加区分地主张干扰GNSS、干扰通信卫星、干扰遥感侦察卫星属于违法行为的观点。这些观点对于技术领先，尤其是取证、核查能力强的国家而言，显然是有利的。这些观点如果被国际社会所接受，则必然刺激技术落后的一方寻求更多“非对称”的技术手段来谋求外空战略均衡，这实际上对于维护外空的整体安全态势是不利的，同时对于技术落后一方来讲，也是不公平的。所以，一些学者也不得不承认，国际电联的系列规则几乎无法适用于导航战，因为“导航战中不可避免使用干扰手段”。此外，“干扰本国领域内接收设备不违反国际电联规则”。虽然这些学者也同意“国际法并没有明文禁止干扰全球定位导航系统”，但认为“在特定情形下，此种干扰行为可能构成国际不法行为”，其依据则是国际空间法和一般国际法。①限于篇幅，本文仅分析国际空间法相关规则的适用性问题，而关于一般国际法中的不得干涉、尊重主权等原则仅是稍有提及。

三、国际空间法相关原则规则的适用性分析

有观点认为：“干扰全球导航卫星系统卫星本身的运行可能侵犯运营商自由使用空间的权利。这种侵权行为还可能违反妥为顾及其他国家相应利益的情况下进行外空活动的义务，正如《外空条约》第九条的规定。”该观点貌似正确，但如果离开对具体情况的分析，该观点就容易为“技术领先国家片面的主张对其GNSS干扰的行为是非法的”提供借口。国际空间法中的自由探索利用、妥为顾及等原则和义务性规定，对于判断干扰GNSS的行为违法性具有重要意义，但并不能提出干扰GNSS的行为必然违反上述原则、义务的结论。

（一）自由探索利用原则在干扰GNSS问题上的适用性

《外空条约》第1条规定，“外层空间，包括月球与其他天体在内，应由各国在平等基础上并按国际法自由探索和利用”“这种探索和利用应是全人类的事情”②《外空条约》第1条。。

首先，干扰GNSS，无论采取的是压制式、欺骗式、网络攻击或物理破坏哪一种形式，都会影响或损害到对GNSS有管辖权国家探索利用外空的自由，也会影响GNSS所有者或使用者探索利用外空的合法权益。其次，这种干扰是否因此违反《外空条约》自由探索利用外空原则，不能一概而论，而应具体问题具体分析。基于本文第二部分的分析，如果这种干扰是在军事对抗中，或以军事对抗为目的而实施的，就需要慎重将其界定为非法。相比之下，如果是利用军用无线电设备干扰军事GNSS的非军事活动、非军事GNSS的非军事活动，其过错程度或认定为违法的可能性就是递增的。再次，受干扰一方在干扰发生时所从事活动的正当性与干扰活动的违法可能性是成正比的。受干扰一方遵守自由原则相关限制的程度与干扰活动的违法可能性也是成正比的。例如，无论受干扰一方是否为军事GNSS，其从事的活动与“为所有国家谋福利与利益”的关联性越大，那么对其干扰的行为就容易被界定为违法行为。如果其从事的是纯粹的军事活动，乃至有损干扰行为方合法权益的行为（如利用GNSS对干扰国开展军事试验、挑衅、不友好乃至敌对行动），那么该干扰行为被界定为违法行为的可能性就相对较小。①这不同于一般国际法的反措施，反措施成就的前提是该反措施行为本身是非法的，只不过因为符合反措施的构成要件而排除了不法性。而本文主张此种情形下的干扰行为本身就未必是非法的。当然，受干扰国在受干扰之前对干扰国所进行的上述威慑活动的范围、烈度、频度与界定干扰国干扰行为的违法性也是有关联性的，应当是呈反比关系。最后，一国对其探索利用外空自由的主张程度应当与其所接受的有关自由限制的程度是成正比的。因此，不加区分的主张“干扰GNSS的行为必然违反一国探索利用外空自由”的观点是不正确的。干扰行为的违法性并非是一个孤立的问题，而是应当放置于当事国外空关系乃至外空国际规则解释制定的大趋势中一并考察。

（二）妥为顾及义务在干扰GNSS问题上的适用性

《外空条约》第9条规定了妥为顾及义务，“本条约各缔约国探索和利用外层空间，包括月球与其他天体在内，应以合作和互助的原则为指导，其在外层空间，包括月球与其他天体在内进行的各种活动，应妥为顾及本条约所有其他缔约国的相应利益”②《外空条约》第9条。。

第一，妥为顾及义务仅适用于部分干扰GNSS的行为，因为其要求的对象是外空活动。如前所述，利用陆基、海基、空基压制式或欺骗式手段干扰GNSS，是已知的较为普遍的干扰形式，这些活动应界定为网络（Cyber）活动，而非外空活动③关于外空活动、网络活动的辨析，请参见王国语：《外空活动中的网络安全国际规则探析》，《当代法学》2019年第1期； 王国语、籍润泽：《外层空间法相关规则评析》，载黄志雄：《网络空间国际规则新动向》，《塔林手册2.0版》研究文集，社会科学文献出版社2009年版，第265-294页。。目前还尚未见到国家开展天基压制或欺骗式干扰的有关信息。因此，妥为顾及义务仅适用于利用天基手段干扰、破坏导航卫星本身或其链路下行、接受指令的外空活动。

第二，不应将妥为顾及义务理解为不得干扰义务或包含不得干扰义务。《塔林手册2.0版》（以下简称“《手册》”）认为：“该义务本质上反映了习惯法，它尤其与可能导致物理干扰或光波干扰，或者产生空间碎片有可能影响其他国家外空活动的网络活动相关。”④[美]迈克尔·施密特总主编:《网络行动国际法塔林手册2.0版》，黄志雄等译，社会科学文献出版社2017年版，第289页。这个结论是值得商榷的。⑤王国语,籍润泽：《外层空间法相关规则评析》，载黄志雄：《网络空间国际规则新动向》，《塔林手册2.0版》研究文集，社会科学文献出版社2009年版，第265-294页。

首先，国际空间法没有明文规定“避免干扰”或“不得产生有害干扰”的义务。《外空条约》第9条规定，如果国家“有理由相信该国或其国民在外层空间……计划进行的活动……可能对其他国家和平探索和利用外层空间造成潜在的有害干扰”，那么该国应“在实施此种活动前应进行适当的国际磋商”。可见，国际空间法仅规定了有产生“有害干扰”之虞时的磋商义务，而非规定了“不得有害干扰”义务本身。大多数学者认为，行为国在履行了磋商义务之后，并没有义务在征得潜在受影响国的同意后再开展相关活动。①Stephan Hobe, ef al, Cologne commentary on space law. Germany:Carl Heymanns Verlag, 2009, PP.175-176.这也说明了“不得有害干扰”并非是强制性的，否则将贬损“提前磋商义务”的现实意义。换言之，潜在受影响国也将缺乏进入磋商程序的正确动机。

其次，国际社会尚未对“妥为顾及”的判断标准达成一致。《手册》认为，“……‘适当顾及’，一般被理解为要求国家不应以一种妨碍其他国家行使外层空间权利的方式行事。例如，国家在即将报废的卫星中测试能产生电力尖峰的一种网络武器，导致电力设备、压缩气体或推进剂爆炸。如果该测试制造的碎片垃圾场将威胁其他国家的卫星和航天器，那么这将侵犯其他国家享有的开展外空活动的权利。”显然，《手册》采用的是结果标准或客观标准。但“妥为顾及”还要取决于行为国在开展相关活动时，是否有理由相信不利结果的发生，即是否存在“可预见性”。

再次，如上所述，“不得造成有害干扰”义务来源于国际电信法而非国际空间法，其对于军用无线电设备的适用是极其有限的。《手册》也指出：“本规则的适用不妨碍国际电信法关于有害干扰的规则。必须注意的是，本规则的‘干扰’一词并非是规则63的‘干扰’的同义词，因为后者仅限于对其他国家无线网络通讯或服务的有害干扰。与此不同的是，本规则包括所有妨害其他国家合法的外空活动的干扰行为，不管其是否与无线网络通讯或服务相关。在一些情形中，国家活动可能同时涉及上述两项规则。”但国际空间法并没有规定不得有害干扰的义务。因此，有关“干扰GNSS的行为违反了国际空间法规定的不得有害干扰义务”的观点是不准确的。

最后，妥为顾及义务在调整GNSS干扰等天基空间对抗行为上的含义具有特殊性。一是“妥为顾及”本身即强调“适当”，而非严格的禁止性条款。妥为顾及并非“是”与“否”的界限，而是对程度、范围的要求。二是外空军事对抗虽然不是国际社会所愿意看到的，但它毕竟存在，且国际法、国际空间法并未禁止外空军事活动、行为或操作。

总之，无论是自由探索利用原则，还是妥为顾及义务，都不能为主张“干扰GNSS是违反国际空间法的”提供直接的依据。换言之，国际空间法也没有明文禁止干扰GNSS的行为。但在特定的情形下，干扰GNSS的行为也可能违反国际空间法的自由探索利用、妥为顾及、监管等原则和义务。

四、余 论

无论是从实然国际法还是应然国际法的角度来看，干扰GNSS行为违法性的认定都是一个待决的问题。法律分析离不开国家利益的指引。在已有的规则谈判中，已经出现了一派观点，即倾向于将干扰GNSS的行为认定为非法，不仅主张干扰GNSS行为违反了国际电信法、国际空间法的相关规定，而且主张将干扰GNSS的行为与干涉内政、侵犯主权、使用武力等一般国际法的规定相挂钩，试图为相关国家采取烈度更高的报复等反措施提供法律依据。这是尤为值得警惕的。“有害干扰”的界定应采取主客观双重标准，应采用“设备性质为主、使用目的为辅”的标准来界定“军用无线电设备”等关键术语，以“设备性质+行为性质+干扰对象性质”三位一体的标准一并考虑“军用无线电设备”的界定和违法性的认定问题。此外，干扰GNSS的手段也包括网络攻击和物理破坏等形式，因此与网络法、武装冲突法也必然存在重要的关联，这些都是后续需要深入研究的。总之，无论是对既有国际法规则的解释还是对新规则的选择，都应是有利于维护外空战略均衡的，而不应成为一方压制或压倒另一方的工具，离开政治共识和战略均衡的思维，单方和片面地追求规则解释或制定新规则，是无法获得国际社会认可的。这个理念，不仅适用于有关干扰GNSS行为的违法性分析，而且也同样适用于干扰通信卫星、干扰遥感侦察卫星、干扰测运控系统等外空军事对抗领域。