中国特色自由贸易港建设法治先行论

刘云亮

世界各国或地区自贸港设立及其发展，经历了最初的转口贸易型、生产加工型、综合型，到如今跨区域综合型发展模式的进程，其相对应特征显现为第一代自贸港的交通运输便利、第二代自贸港的加工生产高效、第三代自贸港的服务设施现代化的优质营商环境，现今第四代自贸港发展更加彰显人才、技术和物流等市场要素自由便利化、国际化、法治化等属性特征。自贸港一次次转型升级发展，都离不开法治创新，推动司法保障。自贸港政策制度体系的法治化创新升级，引领、服务、保障和促进自贸港整体向前升级转型发展。习近平总书记“4.13重要讲话”①习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》（以下简称“4.13重要讲话”），《人民日报》2018年4月14日。“12号文件”即指《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，《人民日报》2018年4月14日。“三区一中心”即全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区。指明，自由贸易港是当今世界最高水平的开放形态，海南自贸港建设将推动制度集成创新，创建中国特色自贸港政策制度体系，推动海南自贸港建设法治化，促进和彰显我国社会主义法治现代化。中央“12号文件”赋予海南经济特区新时代、新使命，明确其战略定位“三区一中心”，建设中国特色自由贸易港，成为海南新发展、新战略、新使命。建设自贸港重在创建制度新优势、体制新特色，亟需法治先行、法治创新保障。

一、中国特色自由贸易港建设的法治先知

无论内容，还是形式，法治先行均是彰显依法治国战略和法治中国建设的基本要求。“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”①习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第154页。全面深化改革开放是一场新的伟大革命，海南自由贸易港是我国全面深化改革开放试验区，自贸港法治先行就是全面推进依法治国的体现和要求，法治创新正是探究自由贸易港建设的有效性、秩序性、系统性和保障性。

（一）中国特色自贸港建设的法治价值认知

建设海南自贸港，需要法治先行，推动和保障制度集成创新，确保参与自贸港建设大胆“试”“闯”与“自主改”的建设者们有一个“合法”“于法有据”的说法。海南将打造《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称“《方案》”）“614”新制度、新机制、新法治②“614”即根据《海南自由贸易港建设总体方案》规定，海南自由贸易港构建6个自由便利制度（贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动）、1个现代产业体系和4个配套制度（税收制度、社会治理、法治制度、风险防控体系）。，努力营造和探索中国特色自由贸易港政策体系、监管模式和管理体制，打造优化、市场化、便利化、法治化、国际化营商环境。围绕“614”制度推动更大开放和重大改革创新，就是一个不断解决改革开放所遇到的重大实践问题和法治理论价值认知重构过程。“依法治国，要求全社会都需强化法律的权威性与至上性。即使强化全面深化改革的背景下，我们也不能忽视法律的权威性与至上性。”③杨在平：《“改革于法有据”的四维审视》，《理论探索》2016年第1期。依法建设中国特色自贸港，是实现依法治国和法治中国建设的重要体现和根本要求。自贸港“614”新制度重大改革开放，将“破旧法”“立新规”，推动自贸港制度集成创新，也充分彰显依法治国的引领作用和法治创新的社会价值意义。

中国特色自贸港建设法治价值认知，关键在于法治创新。我国改革开放40多年来，中国特色社会主义法治道路是发展创新形成的，已被实践证明是符合中国实际所需的，是党领导人民推动法治中国建设与创新的结果。党领导人民实现中国梦与中华民族伟大复兴，将不断发展、推进法治中国建设和创新发展，而法治创新的价值理论，又不断充实和完善社会主义法治理论体系。④参见陈佑武、李步云：《中国法治理论四十年：发展、创新及前景》，《政治与法律》2018年第12期。建设中国特色自贸港，不仅要创新制度，促成新体制新机制，而且也要通过中国特色自贸港法治创新实践，构建中国特色自贸港法治创新理论。只有如此认识，才能认知中国特色社会主义法治理论体系持续发展的伟大实践意义，使法治理论得以不断丰富、充实和发展。自贸港法治创新理论与实践发展，也将不断充实、纳入到法治中国建设的理论与实践体系中来。如此发展显现自贸港建设的法治创新实践意义，彰显自贸港新体制、新机制的法治新动力。自贸港孕育许多最新法治创新理念，将聚集和发展更多彰显法治中国建设的未来法治理论。中国特色法治建设创新理念与时俱进，将不断丰富和发展社会主义法治建设而贡献中国的法治智慧与方案。

（二）中国特色自贸港建设的法治先行价值认知

法治创新是不断发展和完善社会主义法治建设的需要，也是继续健全我国社会主义法律体系的必然路径。自贸区作为自贸港“前身”，曾努力尝试进行法治创新，已充分彰显其法治创新的灵性和动力。上海自贸区法治创新受到立法体制等许多因素影响，其先行先试、深化改革试点等出现依法创新艰难。自贸区法治创新在现行立法体制上难有突破性，仅依据行政授权也难能僭越。有学者主张推进以修订《中华人民共和国立法法》为突破口，推动多途径改革，助力自贸区法治创新。①参见刘沛佩：《对自贸区法治创新的立法反思——以在自贸区内“暂时调整法律规定”为视角》，《浙江工商大学学报》2015年第2期。自贸区法治创新限定太多，如法律已有规定，则严格依法律规定。法律未有规定或规定不明，政策却有相应规定且与法律原则无悖逆的，则依政策所定。政策创新的灵活性与法治创新的迫切性，是自贸区先行先试的新路径和新形式，这预示着自贸港亟需推进法治创新，寻求自贸港法治秩序新创制，实现自贸港法治新优势。

法治国家建设，是人类文明社会共同的奋斗目标。各国虽有各自特色内容、要求各异的法治目标，各国法治模式也是不一。不同国情，也有不同法治理念和不同法治实践。主张法治创新，更多基于既存的利益关系，法治秩序的必要重构与组合，涉及法治理念与思维转变的重整与挑战，创新法治新规制新秩序。鼓励与保护创新，须树立科学创新观，有正确的法治创新认知。自贸港法治先行，在于推行创新法治，追求一种创新制度新体制的新法治保障，是自贸港新法治新秩序“先行先试”和“于法有据”的创新融合。自贸港法治先行的价值，在于显现推动社会法治进步发展的动力源。诸如上海自贸区2013年创设之初，期待创新关税关境监管模式，主张“一线放开、二线管住”。放开和管住是一对矛盾，自贸区主张实施此模式，创新难度太大，而自贸港实施此模式乃“恰合其形，正合其时”，是制度创新和法治创新的结合。因为自贸区金融监管要符合潮流，由行为监管、规则监管向原则监管演变，这并非放松监管，而是追求更有力度、更有效果的监管，其本身就是监管创新、制度创新和监管法治创新。②参见沈国明：《法治创新：建设上海自贸区的基础要求》，《东方法学》2013年第6期。自贸区亟待将有关市场准入、国民待遇、负面清单、安全审查、清洁环境等问题，纳入到立法先行之列，这也给海南自贸港立法创新提出新理念新路径。这表明无论是自贸区建设，还是中国特色自贸港建设，法治先行是根本要求，是全面深化改革开放的必然要求，是改革开放成果进一步巩固和保障的法治化必然趋势。

法治先行，力行创新，一直是我国改革开放以来不断认知、不断健全和不断发展社会主义法治建设的知行合一，尤其是2012年党的十八大以来，习近平总书记高度重视新时代中国特色社会主义法治建设，并在顶层设计方面进行了大量创新。“主要涉及中国特色社会主义法治道路、中国特色社会主义法治理论、中国特色社会主义法治体系等内容，主要概括为：一条道路、一套理论、一套体系、一种文化、一部宪法、一种治理能力以及人权法治保障。”③即中国特色社会主义法治道路、法治理论、法治体系、法治文化、依宪治国与依宪执政、国家治理体系与治理能力和全面加强人权法治保障等等。李雅云：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路——创新法治建设领域的顶层设计》，《紫光阁》2017年第11期。这充分显现出社会主义法治建设的创新性和发展力，表明新时代社会主义法治建设更需新活力新发展。创建自贸港新制度新机制，是推动和促进社会主义法治创新的新动力和新引擎。

二、中国特色自由贸易港建设立法先行

强化制度集成创新，不仅是海南自贸港建设的重要路径，而且更需要赋予海南更大更多创新改革的自主权，全面推进自贸港全方位改革创新。“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”①中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第45-46页。立法先行，是自贸港建设实现于法有据的根本路径。先立后破，有序推进，是海南自贸港法治创新理念的先决和基本要求。

（一）《海南自由贸易港法》彰显自贸港建设的立法先行之举措

构建海南自贸港政策法律制度体系，重在法治创新与立法先行，当务之急是构建自由贸易港法规体系。2019年3月15日全国人大表决通过的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，已将自由贸易港法立法调研工作纳入常委会工作范围。2021年6月10日第十三届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国海南自由贸易港法》，如此充分显现立法先行的意义。《海南自由贸易港法》先知先立先试的先行形态，是自由贸易港法治创新的重要路径和根本依据。

创新法治思维和探寻法治新方式，是建设中国特色自由贸易港政策和制度新体制的法治创新思路。提倡法治思维和法治方式，本质上就是尊崇法治、敬畏法律，转化思维和行为活动方式与规则，使其在敬畏和遵循法治之下，去思考问题、研判决策、查办事情。其过程关键在于强化守规则、重程序的意识，形成依法定职责为之、法无授权不可为的社会氛围。“运用法治思维和法治方式，探寻自贸港法治创新理念和路径，创设自贸港新体制新机制。自贸港法治创新，将迅速构建和健全自贸港建设所需的高效管理制度与健全的法律体系保障。诸如新加坡、香港、迪拜等国际自贸港，都有其独特的制度安排和完善的法律体系。”②李思奇、武赟杰：《国际自由贸易港建设经验及对我国的启示》，《国际贸易》2018年第4期。我国如何在已经实施运作的自贸区总体方案及其相关法律法规体系基础上，推动从自贸区法律制度向自贸港法治创新升级转型。海南自贸港建设，正是借鉴国际上通行“先立法、后设区（港）”模式，效仿顶层设计的立法模式，正在制定海南自由贸易港法，规制海南自贸港建设与法治创新关系等相关内容，处理好自贸港制度创新和风险调控之间法律关系。也可通过授权立法模式，授权海南省人大及其常委会，制定有关自贸港法规。③参见刘云亮：《中国特色自由贸易港授权立法研究》，《政法论丛》2019年第3期。从公布的《海南自由贸易港法（草案）》内容看，涉及总则、贸易自由便利、投资自由便利、财政税收制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑、综合措施和附则等9章共56条。如何规制自贸港自由便利制度，构建自由贸易港新法治新优势，规制自贸港管理事务中海南省自主权，海南省先行先试自贸港政策、法规依据、空间和自贸港授权立法权限等。明确自贸港投资负面清单、期限、投资形式、金融服务创新、投融资、人才流动、知识产权保护等方面内容。全国人大常委会第二次审议《海南自由贸易港法（草案）》（二读）①“栗战书主持召开十三届全国人大常委会第九十一次委员长会议”。十三届全国人大常委会第二十八次会议2021年4月26日至29日将审议《海南自由贸易港法（草案）》等。载《人民日报》2021年4月17日第1版。，最终三读通过稿，具体内容仍然是原来8章，仅增加1条即57条。加快海南自贸港法的立法速度，成为海南自贸港立法先行再提速的选项。

立法先行，是先行先试的根本保障。先行先试是我国一些地区试行最初的改革开放政策所总结出的措施，是探寻先行先试政策的合法性、合理性与必要性等相关问题及其解决的依据。较早提出先行先试的文件是2006年国务院颁布的《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》指出，“滨海新区要先行试验一些重大的改革开放措施”，“在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革，原则上可安排在天津滨海新区先行先试”。后来上海的做法更加创新，上海将先行先试的内容聚焦到先行立法、变通规定、试错免责等方面。②2007年4月上海市人大常委会通过《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》明确浦东新区也实施“先行先试”做法。就其本意有三层，即一是先行立法。其意指在法律、行政法规没有明确规定的“法律空白区域”，可以国家级新区出台“先行先试”规范性文件，大胆闯，大胆试。二是变通规定。在不违反宪法、法律和行政法规基本原则的前提下，地方可以依据当地改革创新所需，就法律法规相关内容变通适用。三是试错免责。这是激励改革“敢吃螃蟹”的改革者压力释放，更是一种致力改革的保护。可见，立法先行起初具有强烈的区域性、地方性和试验性，其法律价值在于先试行更容易做到“由点到面、逐渐深入”的全面深化改革。

立法先行的价值核心在于鼓励创新，主张和秉持一种先干务实的实用主义，强调效果优于程序，这正是自贸港制度集成创新与立法先行相向并行、互为推进、互为前行的法治创新逻辑显现。立法先行是自贸港法治创新的动力源和基本路径。改革先行与立法先行的融合，便构建了自贸港法治创新内容与形式的统一。两者相向并行、互为推进、互为前行的逻辑结构，更是自贸港法治创新的核心价值所在。就其结构的逻辑思维，两者并行准其“试错”，却不准不试。

（二）自贸港立法先行助推制度集成创新

海南自贸港建设立法先行，推动我国改革开放和其他创新体系的法治化，将立法行为置于行政行为、政治行为和社会行为之前，涉及梳理、规制与改革开放、创新、国家治理体系、法律空间等方面关系，核心价值体现在对建设法治国家、法治政府、法治社会的意义③参见关保英：《依法治国背景下立法先行问题研究》，《中州学刊》2018年第11期。。在自贸港重大制度改革与法治关系上，须清楚认知到任何改革都不应当超越法律、突破法律，更不能于法无据。自贸港先行先试的改革举措于法有据，改革与修法同步。改革先行并探索出成熟经验，方能制定、修改和废止法律。改革先行则缺乏法律依据和支撑，于法无据将导致违法，改革缺失合法性。“主张两者并行，相互衔接，重大改革确保于法有据。立法先行，发挥立法引领和推动作用。”④马怀德：《提高立法质量的三点建议》，《紫光阁》2014年第11期。自贸港立法先行与改革先行协同推进，同步推动法治秩序新构建。以自贸港立法先行，推动法治创新，构建自贸港法治体系新机制新秩序。以自贸港改革先行，推动制度集成创新，实现自贸港制度创新优势。

自贸港立法先行，重在创新自贸港立法体制。依《立法法》第98条规定，根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。据此，自贸港授权立法能否享有自贸港法规备案例外之豁免，或规定自贸港法规试行期满后，再行备案之特例。全国人大依法授权，推动自贸港立法先行和改革先行，两者同时先行，助推自贸港优化市场化、便利化、法治化、国际化营商环境。先行先试的改革，亟需通过《海南自贸港法》构建自贸港立法体制创新，先行推动自贸港立法创新法治保障，实现改革于法有据。“立改废”不仅是自贸港实现立法体制创新的主要形式，也是自贸港推动法治创新的一种新路径。自贸港先行先试的政策空间有多大，其制度集成创新改革的力度就会有多大。自贸港先行改革成功或积累经验，再行启动先行立法，以此解决和理顺改革先行与立法先行的辩证关系，显现自贸港立法先行的成功意义，为我国全面改革与更深层次开放提供法治经验。

推进海南自贸港建设，推动建设更高水平开放型经济新体制。①参见《习近平在博鳌亚洲论坛2021年年会开幕式上的视频主旨演讲》，《人民日报》2021年4月21日。改革开放是推进自贸港前行的基本路径，打造更高水平开放型经济新体制是海南自贸港的重要使命。改与放是必然必行，不改不放则必错。推动与放之试行，准其有错。容错纠错，成为自贸港创新机制的缓冲与救济保护措施。主张改革先行，不是否定立法先行。改革先行更需要实现“于法有据”，改革试行不是否定违法而行，而是强化改革试验与修法立法同步而行，实现为先行先试提供法治优化的保障路径，“先立后破”保障改革在法治化轨道运行。2020年11月海南省委出台《海南自由贸易港公职人员容错纠错办法（试行）》②参见《〈海南自由贸易港公职人员容错纠错办法（试行）〉出台》，《海南日报》2020年11月27日。，建立健全海南省容错纠错机制，鼓励自贸港建设干部要敢于担当、踏实做事、不谋私利，显现保护改革者、支持担当者的导向。

我国重大改革不仅是始于地方，且是试验性的，显现亟待推行先行先试，期待立法先行，规避违法无法确保不违反现行法律秩序。“40年改革开放的经验证明，先通过试点突破既有规则，试点成功后将局部成功经验推广，形成新规则的做法是可行的。”③杨登峰：《区域改革的法治之路——析上海自贸区先行先试的法治路径》，《法治研究》2014年第12期。自贸港将不断推进一系列创新性改革，需要获得自贸港授权立法，更多考虑整体推进、路径明晰、全岛建设、特区优势的特征，确保实施立法先行、重大改革于法有据的法治保障要求，成为合法有效促进海南自贸港制度创新体制优势的先行先试模式，实现自贸港法治建设创新。立法先行，成为自贸港重大改革的法治保障所需，是改革先行的并行者，自贸港立法先行充分彰显自贸港体制创新和法治保障的高度融合。

三、中国特色自由贸易港建设的行政执法体制先行先试

自贸港法治先行，不仅显现自贸港立法先行和立法体制创新，而且还要打造自贸港适应先行先试和呈现制度集成创新的行政执法体制。习近平总书记“4.13重要讲话”指明，“海南要站在更高起点谋划和推进改革，下大气力破除体制机制弊端，不断解放和发展社会生产力”。

（一）自贸港行政体制改革创新先行

“12号文件”指出，海南要深化“放管服”“多规合一”改革，推进海南行政区划改革创新，不断提升行政效率。《方案》指引海南“深化政府机构改革。进一步推动海南大部门制改革，整合分散在各部门相近或相似的功能职责，推动职能相近部门合并”。促进自贸港行政体制改革，提升行政效率，强化行政执法体制执行力，成为海南自贸港推进政府治理能力现代化的主要内容。

强力推行“放管服”，推动自贸港行政体制融合式改革。海南实施自贸港“旅游+文化”机构体制融合改革，把握自贸港旅游业新机遇。海南在全国率先整合旅游、文化、广电、体育职能，融合组建海南省旅游和文化广电体育厅，以部门机构重组合并形式，推动旅游、文化产业融合发展，助推和引领自贸港“旅游+文化”等机构体制大融合、大发展，实现“旅游+文化+互联网+”等相关各领域、多方位、全链条深度融合推进发展，推进海南“三区一中心”建设。①参见刘云亮、翁小茜：《中国特色自由贸易港文旅机构融合改革研究》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2020年第2期。海南先行先试之行政体制改革重大举措，涉及大合并、大精简、大整合的行政机构改革，具有许多先行先试的示范效应，显现海南自贸港旅游业融合发展的行政监管机构属性，并完善行政综合执法体制改革的配套机制。

奠定海南自贸港竞争政策基础地位，营造自贸港公平竞争法治环境，成为海南自贸港建设的重中之重。2019年4月国家市场监管总局率先将海南列为强化竞争政策试点省份，以此推进反垄断法、反不正当竞争法实施机制和相应执法体制改革，强化推动海南自贸港优化市场化、国际化、法治化、营商环境。海南自贸港市场治理体系治理，重在强化海南自贸港竞争政策基础地位，打造以竞争政策基础地位为核心的竞争政策法律制度体系，展示海南自贸港竞争法治建设的新标杆和新形象。②参见孙晋，徐则林：《竞争中立在中国自由贸易港的法律实现—— 以海南自贸港为中心展开》，《法律适用》 2019 年第 17 期。为了更好地推进海南强化竞争政策实施，海南设立中国（海南）自由贸易试验区反垄断委员会，成为全国第一个由省级政府创设的省级统一的反垄断执法体制，强化营造了海南公平有序的竞争环境。依据《方案》有关自贸港“法治制度”的安排，通过推动享有“给予充分法律授权”，授权海南制定出台自由贸易港公平竞争条例等。③参见中共中央、国务院：《海南自由贸易港建设总体方案》，《人民日报》2020年6月2日。海南省人大常委会通过《海南自由贸易港公平竞争条例》，致力于规范自贸港公平竞争审查制度，防控行政权力排除、限制竞争行为，调查和处置垄断行为和不正当竞争行为，净化自贸港公平竞争的营商环境。④参见《海南自由贸易港公平竞争条例》，《海南日报》2021年10月10日。该条例的出台将积极促进海南自贸港营商环境市场化、法治化。

（二）自贸港行政区域精简创新先行

探究促升海南自贸港行政体制的效率，构建适应自贸港建设的行政区域设置，是推动海南自贸港行政体制改革和行政区划科学设置的核心所在。构建海南自贸港统一行政执法机制，不仅是《方案》所规定的重要构建自贸港制度内容之一，而且也是海南自贸港行政体制改革和“多规合一”改革的重要方向。推动海南自贸港有关行政体制改革创新，已经被列入自贸港有关“党政机关的设置、职能权限、管理方式等制度集成创新”的工作日程。海南自贸港党政机关将推动先行先试的改革，尝试依据“一类事情由一个部门管理”实施大部门制改革，构建功能全、机构简、效率高的行政管理体系①参见《海南自由贸易港制度集成创新行动方案（2020—2022年）》，http://www.hainan.gov.cn/hainan/5309/202010/30639407dcb442db9 e54818b82a9e479.shtml, 2021年4月19日访问。。以此推动提升海南自贸港政府治理能力和治理体系现代化。同时，坚持“全省一盘棋、全岛同城化”理念，推动海南行政区域和城乡协调发展。把海南全岛作为一个大城市、大景区规划、建设和管理，建立健全更加有效的区域、城乡协调发展新机制，实现全岛资源利用效益最大化。②参见《中共海南省委关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决定》，《海南日报》2020年6月15日。紧扣海南行政区域层级规模小、人口总量少、交通便捷等实际情况，结合构建自贸港优化、便利化、市场化、国际化、法治化营商环境的目标，推进科学重构海南自贸港行政区域，重在不断强化行政职能简化和下沉，拓宽行政职能的服务面。

海南自贸港实施上述诸多内容的先行先试之行政体制改革创新，致力打造政府与市场之间新型关系，促进市场机制运行更加市场化，让市场主体经营竞争更加自由化公平化，让政府定位更加中立化。市场“无形之手”与政府“有形之手”实现合理调配，使政府行政垄断行为现象得到有效扼制，以维护公平有序的市场竞争秩序。③参见刘云亮、翁小茜：《中国特色自由贸易港公平竞争审查制度构建研究》，《新东方》2020年第2期。

四、中国特色自由贸易港建设的司法服务保障先行

建设海南自贸港，构建中国特色的自贸港政策制度体制体系，需紧扣海南“三区一中心”战略目标定位、出发点和初心，围绕自贸港自由便利制度，研究完善与自贸港“614”制度相适应的司法服务新机制，充分彰显海南自贸港“南海实情”和“热带岛情”的司法保障新需求。

（一）自贸港司法审判的制度集成创新先行

海南自贸港推行制度集成创新，创制一系列新制度新内容，亟需相应的司法保障新举措新机制。“12号文件”发布后，2018年8月最高人民法院《关于为海南全面深化改革开放提供司法服务和保障的意见》明确规定提供司法服务和保障的责任感、使命感和优化营商环境等7个方面共22条内容，充分发挥人民法院职能作用，推动海南自贸区和中国特色自贸港建设④参见最高人民法院《关于为海南全面深化改革开放提供司法服务和保障的意见》，http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?gid=319287,2021年4月20日访问。。司法体制创新改革，适应自贸港建设，是海南司法服务和保障的核心内容。自贸港是世界上最开放的经济形态，无论是经济发展模式、业态，还是为其提供服务和保障所需要的司法体系，都有许多与自贸港自由便利制度内容和市场化、便利化、国际化、法治化营商环境相适应的司法创新改革和特色内容要求。最高人民法院出台上述意见，要求海南法院系统不仅要具有创新服务自贸区和自贸港的司法服务和保障的责任感、使命感，而且更重要的是要积极探索自贸港，从更高标准满足海南自贸港市场化、便利化、国际化、法治化营商环境优化要求。

认知自贸港司法服务与保障的有关制度，会发现一个现象，即：无论是世界著名自贸港，如香港或新加坡，还是世界著名金融中心，如纽约或伦敦，它们都有一个共同法系归属，即普通法系，这暗示了法官造法的普通法属性，很适应和服务于金融等领域的法治创新机制。①参见胡加祥：《我国自由贸易港建设的法治创新及其意义》，《东方法学》2018年第4期。这似乎表明，自贸港自由便利制度及其优化的营商环境强烈需要有灵活变通的法官判例法和普通法的司法服务与保障之特色属性，也说明自贸港司法服务和保障的重要性，更显现海南自贸港的司法服务和保障注重强化“中国司法特色”和自贸港自由便利制度的融合度。发展提升这一融合度，是海南自贸港推进创新司法服务和保障的核心内容和重要路径。自贸港司法保障先行，关键在于海南司法服务和保障制度要先行创新，彰显中国司法特色和海南自贸港发展定位的司法服务保障之需求。

认知海南自贸港司法服务和保障的创新对象与内容，需先行探究自贸港自由便利制度的具体内容和发展完善空间。《方案》指明“614”制度，不仅要求打造海南自贸港自由便利及其相关配套制度的政策制度体系，还要构建与其相适应的司法服务和保障的法治体系。自贸港司法服务和保障创新路径，关键是研究自贸港在构建和优化市场化、便利化、国际化、法治化营商环境中，如何真正顺应和满足自贸港自由便利化制度的真正司法保障需求。2019年4月最高人民法院批复同意海南设立海口知识产权法庭和海南涉外民商事法庭，同年9月海南省人民法院系统设立第一、第二涉外民商事法庭，海口知识产权法庭分别在海口和三亚揭牌。②参见《海南法院设三个专门法庭管辖涉外民商事及知识产权》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1645725631766513568&wfr=spider&for=pc，2021年4月19日访问。2020年12月十三届全国人大常委会第二十四次会议通过《关于设立海南自由贸易港知识产权法院的决定》，2020年12月31日海南自贸港知识产权法院正式揭牌办公。这表明海南法院系统主动适应自贸港建设的新形势和新需求，主动推进海南自贸港加快促成市场化、便利化、国际化、法治化营商环境和公平统一高效市场环境与良好的司法服务保障环境。

为了进一步全面发挥审判职能作用，充分提供自贸港的司法服务和保障，最高人民法院于2021年1月15日发布《关于人民法院为海南自由贸易港建设提供司法服务和保障的意见》。③参见《最高人民法院关于人民法院为海南自由贸易港建设提供司法服务和保障的意见》，http://www.hainan.gov.cn/hainan/zhl/202101/de8179eb304c4157b0c026c4e5448ae8.shtml，2021年4月20日访问。该意见从解放思想、法治建设体系、政策制度体系、现代产业体系、社会治理新格局、化解重大风险、提升司法保障能力水平等7大方面30项内容，为海南自贸港提供司法服务和保障。它指明了海南自贸港司法服务和保障的法治创新方向，明确了推行司法审判等有关司法体制改革措施先行先试的重要路径，促进了自贸港司法环境得以完善的重要内容。事实上，香港、新加坡的法治体系，也充分保障自贸港法治良好运行，其法治运行的基本轨迹，在于确保法律实施领域有必行之法的守法主义传统。④参见［美］米尔伊安·R.达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔：比较视野中的法律程序》，郑戈译，中国政法大学出版社2015年版，第21-61页。自贸港自由便利制度下的法治体系，促成良好公正的司法环境，使其成为市场化、便利化、国际化、法治化营商环境的重要指标要素内容，构建中国特色自贸港法治体系，呈现出理念和机制上兼具司法资源包容性、开放性、最优化的自贸港法治创新和先行实施路径，是自贸港率先尝试探寻“法治中国”建设之路。

（二）自贸港法律服务制度集成创新先行

全面推进海南法治建设，支持海南全面深化改革开放，成为全面促进提升自贸港法律服务水平的重要举措。海南自贸港需要推动法治创新，探究自贸港政策制度法治体系，创建自贸港法治新秩序。为此，司法部于2018年6月成立以司法部部长为组长的“法治建设服务海南经济特区和自由贸易港建设”专题调研组，为海南全面深化改革开放提供法治建设重要支持，推动海南自贸区和自贸港法治创新和法治保障等工作。研究如何推进海南自贸港改革与法治保障关系、自贸港法治创新与法治建设关系、司法服务与保障关系等，都是自贸港建设中重要的法治建设问题。2019年2月25日习近平总书记主持中央全面依法治国委员会会议，专门通过《关于全面推进海南法治建设、支持海南全面深化改革开放的意见》①参见《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议并发表重要讲话》，《人民日报》2019年2月26日。，指明海南全面深化改革开放的法治建设目标，会议强调要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展。

提升司法服务水平和拓宽司法服务空间，是自贸港法治创新的重要内容。为此，中共海南省委于2019年5月10日举办“以习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略和‘4·13讲话’精神为指导，全面推进海南法治建设”专题辅导，围绕《关于全面推进海南法治建设 支持海南全面深化改革开放的意见》进行主体解读。主要解读海南自贸港三个法治建设目标，即“努力推进海南建设成新时代改革和法治双轮驱动、协同发展的新高地”“努力推动将海南打造成法治化自由贸易港的新典范”“努力推动将海南树立成新时代法治中国建设的新标杆”。强化社会综合服务基础设施的整体功能运行，推进社会资源全面整体开放、市场机制全面公平运行、社会公共信息全面共享共用。推动自贸港法律服务创新，要加快构建国际一流的多元化纠纷解决体系，建设高效能司法裁判体系、高起点建设构建仲裁中心、高标准建设国际调解中心等。海南自由贸易港法治建设，需要把握好正确处理顶层设计与基层创新、自主建设与放眼全球、大胆探索与坚守底线、整体谋划与分步骤推进等四大关系。②参见《省领导干部学习专题讲座聚焦全面推进海南法治建设》，《海南日报》2019年5月11日第1版。2019年5月10日上午，中共海南省委在海口举行“深入学习中央12号文件配套方案政策”专题学习讲座第9场活动，邀请中央依法治国委员会办公室副主任、司法部部长作主题为“以习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略和‘4·13’重要讲话精神为指导，全面推进海南法治建设”的专题辅导。这为海南建设中国特色自贸港法治体系指明了具体的发展方向和创新思路，也充分阐述了海南法治建设的重大理论和实践问题，明确重点需要把握和规则的法律关系。

构建和完善多元化商事纠纷解决机制，不仅仅是自贸港营造优质营商环境和一流法治环境的基本要求，而且还是推进自贸港商事纠纷多元化解决机制的国际化、法治化发展趋势。2020年6月设立的海南国际商事调解中心，属于海南国际仲裁院的下设机构，不仅具有仲裁机构的“影子调解”效应，而且还可受理自贸港内外商事主体之间各类商事争议的“调解”，也接受人民法院、其他机构转交或委托调解的案件。2020年6月16日海南省第六届人大常委会通过《海南省多元化解纠纷条例》，明确构建国际商事纠纷多元化解决机制，完善国际商事纠纷案件集中审批机制等。其核心就是努力打造海南自贸港优质营商环境，优化海南自贸港法治环境，其国际视角凸显，具有多元化解纠纷的特性，以便有力满足国际旅游消费客户维权所需。

推进法律服务市场开放，积极拓展律师服务空间。基于海南自贸港三大产业现代化所需法治保障与法律服务，推动律师制度改革创新的先行先试。2019年9月27日海南省六届人大常委会修改通过《海南经济特区律师条例》，实施海南律师制度创新①参见《〈海南经济特区律师条例〉将于10月1日正式实施，将更好适应海南自贸区（港）建设需求》，http://www.xyshjj.cn/detail-1482-10242.html，中国县城经济报网站，2020年5月20日访问。。诸如规定律师事务所合伙人条件，设立公司形式等创新律师事务所形式；降低律师事务所设立门槛；放宽律师多元化解纠纷机制下的国内外因素“平等性”与公平性外法律服务内容；优化律师行业的放管服；强化律师执业权利的保障，等等。

五、结 语

法治先行，保障海南自贸港建设。法治创新，推行自贸港法治内容和形式的融合创新。构建自贸港法治新秩序，亟需自贸港建设的法治知行合一。认知和把握重大改革与立法并行先行，推动自贸港重大经济运行、行政管理、社会化治理、市场资源配置等方面制度、体制、机制的改革与创新优势。 法治创新与法治保障，是中国特色自贸港的法治建设核心内容和要点。实施自贸港重大制度创新和法治创新并行，把适时防范风险作为重大制度改革的底线控制，尝试构建与国际通行规则相适应相衔接的自贸港法治体系，促进政府职能转变和构建自贸港开放型经济新体制、新机制、新法治与新秩序。