公益诉讼刑民行责任一体化的理论构想与完善路径

吴 军，滕艳军，胡玉婷

(1.重庆市永川区人民检察院，重庆 402160;2.最高人民检察院，北京 100726)

一、问题的提出

国家能力的强化与市民社会对政治领域影响的双重作用，使得公法与私法因素在各部门法中开始交融，表现出了私法公法化、公法私法化和兼具公私特征的混合法律部门，并开始出现实体法与程序法间的相互联系与相互渗透。[1]在此“法律融合”的背景之下，不同法领域将对同一行为做出调整与规划，势必引发复杂的责任认定与程序衔接问题。公益诉讼所保护的国家利益或社会公共利益游走于公法规范与私法规范之间，引发了损害责任实体认定与程序衔接上的公私交融。由于现行立法对该领域的刑民行责任交叉问题供给不足，而理论研究对这一问题也鲜有涉及，导致实践层面乱象丛生。具体而言：其一，在公益诉讼成为“刑民行”组合并用的制度场域之下，在实践层面便产生了“民行并用”“民刑并用”“行刑并用”“刑民行并用”等客观表象。然而，公共法益的多重责任又带来了关于“一事多罚”“责任重叠”“责任冲抵”的指责。例如：在“2018年贵州湘盛公司环境污染案件”中，湘盛公司的环境污染行为先后受到过三次行政处罚，并因构成污染环境罪而承担了刑事责任，还承担了“停止侵害”“恢复原状”“损害赔偿”等民事责任。其二，在恢复性司法理念之下，公益诉讼制度系统本身与刑事判决中的“恢复性责任”之间均构成了责任追究程序上的竞合，产生了“先刑后民”“刑附民”“行附民”“行衔刑”等多种程序性形态以及“刑包民”“刑兼行”等实体性形态。例如：滥伐盗伐林木行为的刑事判决中往往出现民事公益诉讼或行政处罚中涉及的补种、补栽、缴费等恢复性措施，而同样的违法行为又存在着行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、民事公益诉讼等多种追责方式。

由此引发的问题包括但不限于：第一，为何司法实践中“刑民行”单独追责存在责任适用不当的同时，公益诉讼中刑民行责任组合并用又带来了“一事多罚”“责任重叠”“责任冲抵”的指责？第二，一般的刑民行责任交叉案件仅涉及传统程序法上的独立追责程序，而公益诉讼则糅合了“刑民行责任”排列组合任意一种形式，在实质上形成了各类追责程序的任意组合和适用形态，公益诉讼当如何协调刑民行责任交叉案件的责任衔接与程序适用问题？第一个问题涉及如何通过“刑民行责任一体化”视角对公益诉讼刑民行责任的转化与融合予以妥善地实体性安排，第二个问题涉及如何借助“实体与程序一体化”视角对不同类型公益诉讼中的刑民行责任衔接进行妥当的程序性安排。

综上，公益诉讼中刑民行责任在实体法和程序法上的任意性，不仅会引发实践层面的操作乱象，还将极大地损害公益诉讼本身的权威性、规范性和稳定性。

二、理论检视：传统刑民行衔接理论的适用困境

(一)刑民行衔接理论的基本概述

多元利益调整的诉求催生了整体性法秩序的分野，势必衍生出“刑民行”责任或程序交错、衔接的问题。[2]目前来看，刑民行责任交叉案件大量出现在民商事、经济金融、环境与资源保护、食药品安全等领域。对于刑民行交叉案件法律责任衔接问题的研究，学界一般从实体与程序两个方面进行探讨。

第一，刑民交叉领域。从实体维度观之，学界首先探讨了法秩序统一性原理对民刑责任认定的统摄性意义。法秩序统一是指法律部门之间的内部协调和统一，即对某类法律现象在价值判断和公理上的一致性。[3]而价值评判上、公理上的一致性，裁判的统一是客观事实的最大限度统一而非客观事实和法律评价的完全一致。在违法性判断方面，许多学者认为刑法中行为类型的违法性判断与其他部门法并不一致，刑法上的违法性判断并不依赖前置法。[4]也有学者认为，违法性判断应持相对主义观点，即前置法允许的行为，必然不具有刑事违法性；而前置法禁止的行为，则未必具有刑事违法性；对前置法认为并无保护必要的利益，不能认定侵害行为具有刑事违法性。[5]在责任转化方面，有学者从刑民责任产生的基础、依据、方式和主体等方面出发，基于责任划分与部门关系的独立性，否认了刑民责任转化的可能性。[6]张明楷教授则从概念描述上入手，其认为当下学者对“刑民交叉”的指称不甚相同，也未能将个人感知事物的共同性进行理论概括，未能在刑民交叉案件中抽象出理性的认知，因而刑民交叉不具有特定的机能与作用，从而在刑法学角度否定了刑民交叉概念的必要性。当然，也有学者认为，刑民责任的灵活转化有利于维护社会秩序和保障实质正义，[7]其应当成为一种全新的责任免除或折抵机制。

第二，刑行交叉领域。传统刑行交叉案件同样存在着实体认定与程序衔接方面的问题。一般来说，刑行衔接中最大的实体性问题就是“以罚代刑”，即构成了对刑事犯罪的漏罪性处理。刑行衔接的程序性问题则就位具体，包括案件移送、执法状态、行政强制措施的效力等等。[8]总体而言，刑行交叉案件实体与程序完善的基本路径在于通过规范层面的明晰与制度层面的机制建构予以完善。

第三，民行交叉领域。传统民行交叉案件主要有以行政争议、民事争议为主及行政裁决案件,即行政诉讼或民事诉讼的判决结果将决定后一类诉讼的结果，或是法律授予特定行政机关以裁决民事纠纷的案件。而在民行交叉案件中同时存在着公共利益与私人利益的均衡，存在着司法权与行政权的衔接与平衡。在民行交叉案件处理方式的选择问题上，理论界存在着独立说、先行后民说、先民后行说、行政附带民事说等理论，但并未形成统一的认知，未能有效指导司法实践。当然，也有学者建议通过树立司法优先、法益救济、执法统一和立法保护的理念，以建构“二审合一”的民行交叉案件。

(二)刑民行衔接理论在公益诉讼案件中的适用困境

一般而言，法益的异质性是刑民行责任并用的基本前提，这也引发了刑民行交叉案件在违法性判断与责任转化问题上的分离式观点。公益诉讼是不同于传统刑民行责任交叉案件的案件类型。2017年修订的民事诉讼法与刑事诉讼法规定，公益诉讼案件的受案范围主要包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让、国有财产保护等领域，直至目前的英烈保护，概以形成了“4+1”的基本格局。在这些公益诉讼的案件领域内，司法机制所保护的法益无不指向国家利益或公共利益。即便是传统私法食品药品领域侵害消费者的行为，也因众多消费者的不确定和维权困境，使得不特定的私人利益保护上升至了公共利益的保护。而损害英烈荣誉、名誉的行为则更因具有维护国家形象、契合核心价值观等功能，上升至国家利益的基本范畴。可见，公益诉讼中刑民行责任组合并用常指向国家利益或社会公共利益中的同质性法益。由此引发了传统刑民行衔接理论在公益诉讼案件中的适用困境。

第一，国家利益或公共利益的损害责任疏离于传统刑民行责任，传统理论的适用明显“水土不服”。传统刑民行交叉案件的理论研究大多聚焦于民商事领域，仅涉及民事私益责任和刑事公法责任，而国家利益或公共利益损害则涵盖了民事私益责任、民事公益责任、损害赔偿责任与刑事公法责任，并且各实体责任有着与之对应的诉讼机制，由此使民刑责任识别与追究的复杂性陡增。例如，目前，环境刑事附带民事公益诉讼成为了主导型的民事公益诉讼模式，说明生态环境损害领域的民刑责任交叉异常普遍。我国环境刑事判决书对生态修复判断方法主要有补种复绿、修复生态环境、土地复垦、增殖放流等具有“恢复原状”的民事性质的责任内容。这说明，在恢复性司法的理念之下，诸多法院对犯罪嫌疑人的环境犯罪行为，更加关切于其所承担的民事补救性措施。同时，对于同质性法益损害所引发的责任认定，能否进行责任转化、如何进行责任转化、责任转化的标准等问题，建立在不同法益基础上的刑民行责任衔接理论很难给出准确的回答。

第二，公益诉讼刑民行交叉的程序性主要问题由“衔接”转为“选择”，呈现出较之传统案件更为复杂的面向。传统刑民行交叉案件问题的关注点主要在于防止“责任抵扣”“责任替代”以及程序衔接的问题。而公益诉讼刑民行交叉案件虽然也存在着程序衔接的问题，但其核心要点还是在以制度化和体系化为目标的程序选择问题之上，即明确不同案件类型的公益诉讼的程序选择。只有在明确了不同类型案件的最优化选择之后，才能进一步探讨同类体系的程序衔接问题。而公益诉讼的程序基础并非刑民行诉讼的简单复制与排列组合，其无法有效借鉴传统刑民行交叉案件的程序衔接理论。因此，较之传统刑民行交叉案件的程序衔接问题，以程序性“选择”为基本前提的公益诉讼是一个全新的问题域，无法适配传统刑民行交叉案件的程序性机制。

第三，实体与程序的分离式探讨滋生出刑民行交叉案件的追责难题。从实体性认定方面来看，私权保障的优先性是传统刑民行责任交叉案件处理的基本原则，《民法典》第一百八十七条、《刑法》第三十六条均确立了行为人赔偿能力不足时应优先承担民事责任。从程序性认定方面来看，基于国家主义刑法观，我国在诉讼程序的追究上却明确了刑事诉讼优先的体制，由此引发了基于实体角度的研究结论与基于程序角度的研究结论不兼容的问题。尤其是当公益诉讼各项程序所保护的法益均指向为同质性法益之时，传统刑民行交叉案件的分离式体制，以及理论界关于实体与程序的分离式研究，显然未能实现刑民行责任的妥善和协调。有学者曾就民刑交叉案件指出，在处理刑民交叉案件的时候,应当注意民法和刑法在法律思维方法上的差异，同时应当坚持实体法和程序法的双重视角。[9]

三、理论构想：公益诉讼刑民行责任一体化的基本原理

传统刑民行责任衔接理论在公益诉讼中的适用困境引发了新的理论需求。那么，根据法秩序统一原理，一是实体法层面的国家利益或公共利益损害刑民行责任辨识的主要任务是在刑民行功能区分的基础上厘清刑民行责任的界线，并由此形成公益诉讼刑民行交叉案件独特的责任判断标准。二是程序法层面坚持“实体与程序相统一”的原则，从整体法秩序的视角出发，提出公益诉讼刑民行责任程序追究上的一体化标准。

(一)实体判断的一体化：国家利益或公共利益的“恢复性”基准

公益诉讼刑民行责任的一体化是指在公益诉讼案件中，侵害国家利益或公共利益的主体所承担的刑民行责任能够达成一种责罚相当的衡平状态。法律责任是保障法律实施的重要机制。[10]民事责任、行政责任和刑事责任均属于法律责任的下位概念，在本质上它们是保障不同法律关系稳定性的兜底性措施。但由于调整法律关系的复杂性，刑民行责任之间难免要产生界线模糊、责任交叉的情况。[11]目前，有关法律责任的学说观点主要有：义务说、后果说、责任说和谴责说。综观之，无论是上述何种学说，均是以违反法律规范而承担的一种不利的结果为基本特征。由于上述法律责任学说的前提限定在法律强制规范的基础上，而刑民行实体法律关系的分野与不可融合性，导致现有法律责任学说无法适用于责任融合性的公益诉讼案件。因此，寻求一种新的责任认定的共识与标准便成为了公益诉讼案件责任认定的重要方向。

民事责任侧重于对民事主体权利的回复、赔偿或是补偿；行政责任侧重于保障政府权力的合理运行；刑事责任则呈现浓重的惩罚和报复犯罪人的色彩。刑民行责任虽然存在着功能上的差异，但其对“受害人”权利的救济和恢复是三者的共通之处。因此，公益诉讼刑民行责任一体化的标准似乎可以在“恢复性司法”的理念下达至融通。恢复性司法是刑事冲突应对的一种模式，以“犯罪人—被害人和解”为核心，与被害人权利的恢复为指向，展现出了强大的解释力和生命力。[12]恢复性司法蕴含着与某一特定犯罪有利害关系的所有人，通过和解、协商、多方参与会谈，在达成共识基础上实现惩罚被告人和修复被破坏社会关系的双重目的。也就是说，恢复性司法的重要意义：一是在于对危害结果的对价性赔偿，二是恢复被害人相关形态，三是减少冲突规模有效支持犯罪者回归。从这个意义上来看，恢复性司法提供了一条减少法治成本，提升司法效率的新路径。[13]一般而言，公益诉讼的主要目的在于实现对国家利益或公共利益损害的一种恢复和救济，尤其以恢复国家利益或公共利益为要旨，因此与恢复性司法的基本理念不谋而合。在司法实践中，传统刑罚与生态修复责任的融合以针对性强、方式灵活、可操作强、责任落实到位等优势，已然成了生态环境犯罪司法判决的常态。[14]由此可见：其一，公益诉讼刑民行责任交叉案件的实体责任分配的规则应当以国家利益或公共利益的“恢复”状态为判断基准；其二，公益诉讼案件中刑民行责任的转换应以有利于国家利益或公共利益的恢复为法理基础。

(二)程序追究的一体化：“恢复”基准兼顾司法效率

基于国家利益或公共利益受损所衍生的诉讼程序主要包括有：行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼兼刑事诉讼、行政公益诉讼兼民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等多种程序形态。传统刑民行程序衔接路径强调在法规范原意的基础上解决程序递进的各类障碍。但这类实体与程序的单边视角无法有效整合公益诉讼的程序性机制。因此，公益诉讼程序追究的一体化标准应建立在以实体责任的一体化判断为基准的前提下，兼顾节约司法资源和提升司法效率。具体而言：

第一，从整体性的法秩序视角来看，行政公益诉讼是公益诉讼的核心要素。行政机关的行为能力处于维护国家利益和公共利益的公权力首端，是公共利益的第一顺位的代表，不仅负有维护公共利益的法定职责，在专业能力和统筹资源方面也有利于修复和维护公共利益。无论预防性行政行为或是惩罚性行政行为，均相较公益诉讼而言具有更大的先发性优势，更能在国家利益和公共利益尚未受损或尚未不可逆的情况下实现有效预防和保护。因此，在国家利益或公共利益“恢复”作为前提的基准上，强化对行政机关执法有效性的监督是公益恢复最为有效的方式。

第二，在生态环境类公益诉讼案件当中，生态环境损害赔偿诉讼的优先性是以国家利益或公共利益恢复性为基准兼顾司法效率价值的重要体现。生态环境损害赔偿的求偿主体是生态环境管理的第一责任人，具有保护生态环境的首要责任和义务。从国家利益或公共利益“恢复性”基准来看，直接由生态环境管理主体对违法行为人进行求偿或采取其它恢复性、预防性措施是最为有效的方式。从司法效率的角度来看，生态环境损害赔偿虽然于其他类责任分离会导致责任追究程序上的分离，但只要在实体责任认定上融入恢复性司法的基本理念，便能在不同程序机制下达成法秩序上的统一。

第三，在公益诉讼刑民行责任追究程序先后顺序的选择上，恢复性基准与司法效率依旧是判断程序先后的标尺。一般而言，行政权力或公益组织能力主客观不足，国家利益或公共利益在持续发生损害情况下，检察公益诉讼可以一种最终救济手段的方式保障公益。而刑民交叉案件中，刑事附带民事公益诉讼则是最为便捷且有效率的方式。但当刑民行责任三者同时出现时，便应在行政公益诉讼优先性的原则下，考量国家利益或公共利益恢复的时效性和迫切性，进而对刑民行责任追究程序予以选择性适用。当然，在公益恢复的迫切性基础上，可适度突破行政公益诉讼优先性原则。

四、完善路径：公益诉讼刑民行责任追究机制的建构思路

构建公益诉讼刑民行责任转化机制，一方面使刑事责任从传统的“惩罚犯罪+保障人权”功能，增添“被害恢复”这一时代诉求，另一方面可以在风险社会时代寻得犯罪化与非犯罪化的平衡，因此有扩大适用之必要。前文主要探讨公益诉讼刑民行责任转化的正当性，并提出了刑民行责任一体化的基本原理。同时，公益诉讼刑民行责任交叉案件会滋生出复杂的程序问题。笔者拟在实体判断和程序判断的统摄下，综合私益诉讼程序、民事公益诉讼程序、行政公益诉讼程序、生态环境损害赔偿诉讼程序以及刑事公诉程序，探讨公益诉讼刑民行责任一体化追究的程序路径。

第一，公益诉讼刑民行责任交叉案件的类型化分析。不同公益类型所形成案件具有不同的实体性判断。环境公益诉讼类案件所保护对象是生态环境本身，但因涉及行为人的违法行为或涉及行政机关怠于履职的行为而出现民刑交叉、民行交叉以及刑民行交叉等情况。一般来说，恢复性标准是环境公益诉讼类案件实体责任认定的主要标准，甚至于在刑事判决中都可能附带生态修复类的责任。那么，环境公益诉讼类案件就可能出现环境刑事诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼与环境民事私益诉讼等各类程序的选择和整合问题。按照程序一体化的立场，环境公益诉讼案件中，督促行政机关履职的行政公益诉讼具有绝对的优先性，生态环境损害赔偿诉讼应优先于环境民事公益诉讼，刑事附带民事公益诉讼优于刑民分离，而在公益诉讼案件进行过程中选择其他诉讼类型更符合恢复性基准和司法效率原则的，则应当适用其他类型的诉讼程序。由此可见，不同公益诉讼案件类型所指向的公益对象是不同的。而构建公益诉讼刑民行责任一体化追究机制最为重要的前提，就是在现有案件类型的基础上，对不同公益类型的诉讼案件进行分类以及分析，以恢复性基准和司法效率为基本原则，对不同类型责任交叉案件最优化情况下进行统计，以求在实证基础上进一步探究公益诉讼刑民行责任追究机制的建构路径。

第二，出台公益诉讼专门立法。公益诉讼国家治理的独特优势充分满足了国家治理体系和治理能力现代化的制度需求。但目前以私益保护为核心的民事诉讼法和行政诉讼法难以在公益保护的话语体系下得到准确的理解和恰当的适用，使得公益诉讼虽已成型，但远未定型，有很多机制尚待建立，许多关系需要理顺。那么，随着公益诉讼的使命越来越重要，如何在立法论层面缓解公益诉讼的合法性危机尤为重要，同时也是公益诉讼刑民行责任一体化追究机制在规范层面完善的重要路径。但在立法策略层面，有学者认为将各个单行法中关于公益诉讼范围的条款集中予以规定更符合立法的基本规律，同时又要着眼于打破不适应公益诉讼的缘由诉讼法框架，构建一个新的制度框架。[15]有学者认为应采取专门立法模式，公益诉讼法的体系结构宜采取“总分总”模式，并运用“提取公因式”的立法技术。[16]笔者认为，公益诉讼的国家治理能力已被实践所证明，而法律制度的供给不足已构成掣肘其能力发挥的重要因素，公益诉讼刑民行责任追究机制无论是实体面向还是程序面向均不同于传统的刑民行诉讼类型，而对公益诉讼进行专门性立法能够有效破解这一基本矛盾。