关于司法体制改革新形势下人大司法监督调整转型的思考

潘国红

党的十八届三中、四中全会就深化司法体制改革作了全面部署，提出一系列完善司法管理体制和司法权力运行机制的改革举措。司法体制改革是对体制机制的重构，是司法领域一场深刻的自我革命，深化司法体制改革同时对人大履行司法监督职能提出新的更高要求。党的十九届四中全会强调“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。新形势下人大司法监督应积极适应司法体制改革新变化新要求，注重调整转型，推动改革创新，从形式监督向更加注重监督实效转变，从注重监督“事”向监督“事”与监督“人”相结合转变，从粗放型监督向规范化、精细化监督转变，推动解决阻碍司法体制改革的体制性、机制性、保障性等深层次问题，推动建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度。

一、打破信息屏障，实现监督与被监督的良性互动

加强和改进人大司法监督工作，基础工作是加强对司法工作及其运行状况的研究掌握。人大对司法机关的监督不能仅限于每年一次人代会听取和审议工作报告，以及按照人大常委会年初制定的工作计划，听取和审议专项工作报告或者开展调研、视察和执法检查，更应注重创建多形式多层次日常工作联系交流机制，司法机关将重要工作信息及时向人大报告，人大关注的热点难点问题和重大案件以及准备出台的重要决定等及时通报司法机关，实现监督与被监督的良性互动。

建立司法机关向同级人大报告重大工作情况制度。司法机关将重要文件、重点案件、重要举措、不同时期工作重点及其系统内重大事项等情况及时向人大报告，其中司法机关重大、特定案件报告备案是重点。由于司法机关办理案件数量庞大，不应求面面俱到，而应突出对重大、特定案件的了解，突出对司法机关之间相互制约情况的掌握。重大案件是指区域内“全局性、长远性、根本性”问题，主要是人民群众反映较为强烈的问题，社会比较关注、影响较大的案件。特定案件主要包括判决无罪或免予刑事处罚的公诉刑事案件、行政机关败诉的案件、发出立案监督通知书的案件、作出不批准逮捕决定的案件、作出不起诉决定或者决定撤销的案件、抗诉后改变原判决结果的案件等，这些案件可以有效反映检察机关对公安机关侦查活动和法院审判活动的法律监督情况以及公安、检察、法院等司法机关相互制约的情况。重大、特定案件报告备案由司法机关按月将案件的相关法律文书报送人大常委会备案，一月一报。

拓展知情渠道。推动司法机关加强与人大代表联系，组织开展走访人大代表，邀请人大代表视察、座谈、旁听庭审、案卷评查等形式多样的代表联系活动。坚持每半年听取和审议一次司法机关的全面工作情况报告，并将工作报告印发全体人大代表征求意见建议。推进审判（执行）公开、检务公开，保障人大代表和人民群众知情权、参与权、监督权。人大监察和司法委员会和人大常委会相关工作委员会要加强调查研究，采取听取汇报、明察暗访、民意征集、问卷调查、庭审旁听、已办结生效案件评查、涉法涉诉信访案件督办等方法和途径，全面了解司法机关主要工作内容、工作动态，掌握司法工作制度、运行机制程序及其实际运行状况，深入查找司法工作中存在的问题。

二、突出监督重点，提高司法监督针对性和实效性

随着司法体制改革逐步深入推进，人大司法监督将与时俱进呈现出新的阶段性特征。人大司法监督要紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力以及社会普遍关注的深层次问题，突出重点开展监督，更加注重推动司法制度完善，更加注重规范司法行为，更加注重提高司法人员素质，推动司法权依法独立公正行使。

围绕人民群众普遍关注的热点、难点问题开展监督，积极回应社会关切。议题选择是司法监督工作的重要环节，事关监督的方向和着力点。实践中，人大司法监督议题选择，主动选择的少、被动选择的多；考虑工作方便的多、考虑务实推进的少，导致许多监督选题针对性不强，与实际需要和公众需求关联度不大。要坚持“开门选题”，进一步拓宽监督议题收集渠道，既收集人代会上人大代表反映较为集中的建议意见，也采取多种形式广泛收集人民群众意见建议，既收集人大调查研究、执法检查中发现的突出问题，也收集司法机关希望人大重视的问题。通过面向社会公开征集、组织视察调查、人民群众来信来访、举行听证会或者专家论证会等渠道和形式，扩大监督议题选择中的人民群众参与，真正将人民群众关心关注的问题作为监督议题，提高监督针对性和实效性。

促进司法制度健全完善和严格落实。没有健全完善的司法制度，或者已有的司法制度得不到严格实施，就不可能有严明公正的司法工作。加强对司法机关工作制度、监督机制的运行情况监督，研究司法行为和办案活动背后的司法制度、司法政策和工作机制是否公平合理，推动司法机关针对内部监督机制方面的薄弱环节进行制度创新，不断规范司法行为。加强对司法机关之间相互监督制约机制运行情况开展监督。公检法三机关之间存在着互相制约、互相配合关系，检察机关对审判、侦查以及刑罚执行活动实行法律监督，这种监督具有外部监督性质，与人大司法监督呈现竞合现象。检察机关对具体案件的法律监督，还可以为人大司法监督提供更为丰富的素材和进一步加强专项工作监督的参考。人大对检察机关的监督，属于“对监督的监督”，人大在司法监督工作中应加大对检察工作监督，推动检察机关全面充分履行法律监督职能，形成监督合力。

统筹规划司法监督项目。科学编制五年人大司法监督工作计划，在此基础上，每年根据实际情况详细制订本年度司法监督工作计划，以确保司法监督工作的系统性、连贯性、协同性。对一些司法工作中的重大问题，对人大作出的重大决议决定、人大代表反映较为集中的问题和人民群众反映强烈的难点问题，仅靠一两次监督很难取得实效，要按照监督规划安排持续多年开展跟踪监督，坚持不懈推动问题解决落实。

三、监督“事”与监督“人”结合，推进司法人员监督实质化

加强和改进人大司法监督，关键是加强对司法人员的监督。著名学者哈耶克说：“对正义的实现而言，操作法律的人的质量比其操作的法律的内容更为重要。”司法体制改革的重心在于还权于法官、检察官，随之司法权力运行主体将更加分散化，人大司法监督必须重视对“人”的监督。创新任前审核和任后监督机制，将法律监督、工作监督和对“人”的监督结合起来，推动司法人员监督具体化和实质化。

拓展司法人员监督范围和内容。实践中，地方人大及其常委会对法院院长、副院长，检察院检察长、副检察长的任前考察和任后监督较为重视，而对法官、检察官，包括审判委员会成员、庭长、副庭长、审判员以及检察委员会委员、检察员的任前考察和任后监督不太重视，有的地方还没有真正开展，一般仅仅依靠司法机关内部进行考核管理，地方人大应加快弥补这一监督空白。要建立司法人员履职档案，将司法监督中掌握的履职情况、任前审查考察材料、任后履职考察材料和履职测评结果、受理申诉中发现的问题以及司法机关报送的相关材料等纳入其中，作为司法人员任免重要依据，同时为人大开展司法人员监督提供基础资料。

实质性开展任前审查和任后监督工作。任命前，人大常委会应组织人员通过听取履职自查汇报、调研走访、庭审旁听、案件抽查等形式，真正掌握司法人员依法履职、遵守职业道德、行为规范的情况，对信访中反映问题较多的司法人员重点予以关注。建立司法人员任前公示制度，对于公示期间举报所反映的问题，责成提请机关调查并报告调查情况，或由人大常委会组织调查并提出书面意见，经查属实且确实不适宜承担司法工作，不予任命。对于公示期间无法查清，需进一步调查的，暂缓提交审议表决。开展任后履职评议制度，听取履职情况报告前，要通过走访、座谈、庭审旁听、案件抽查等形式，掌握司法人员的履职情况。把对事的问责与对人的问责结合起来，对工作不力、不认真履职，以及拒不研究处理人大常委会审议意见，拒不整改人大监督审议提出的问题的，实行诫勉谈话、通报批评和免职、撤职、罢免等措施。

四、创新监督方式，增强司法监督刚性和实效

用实用足用好现有法定的监督方式。运用并完善好听取和审议专项工作报告、执法检查和专题调研等常用的三种监督方式，切实增强监督实效。推进询问和质询常态化、制度化，推动解决影响司法公正、制约司法能力的重大问题。加强规范性文件备案审查，实践中地方司法机关经常单独或联合制定指导办案的规范性文件，直接涉及到公民、法人和其它组织的权利和义务，人大要将司法机关规范性文件纳入备案审查范围，以保证宪法法律正确实施。综合运用各种监督方式，打好监督“组合拳”，对互有内在联系的问题，变单一监督为综合监督，通过“听取和审议专项工作报告+执法检查+专题询问+满意度测评”等方式开展综合监督。人大听取专项工作报告后，可以就司法专项工作的突出问题作出决议或决定，通过将决定权与监督权相结合，提升监督实效。强化跟踪问效，加大查出问题和建议意见的跟踪督办力度，变一次性监督为持续性监督，通过听取阶段工作汇报、现场检查、回头看等方式，实现监督全过程“完整闭合”，推进短期问题即时改，重点问题集中改，长期问题分期改。

积极探索司法监督新方式新措施。坚持“凡审议必测评”“凡评议必测评”，对司法工作、司法人员履职情况和人大常委会审议意见办理情况审议，实行“一人一票”满意度测评票决，使“走过场”的工作程序成为“动真格”的监督模式。深入开展庭审旁听、案件评查工作。“共性”离不开“个性”，司法工作中具有普遍性、倾向性的问题，都存在于一个个具体的案件之中，离开具体案件开展人大司法监督，就无法真正发现“个案”背后反映的普遍性问题，更无法提出有针对性的意见建议，监督就会流于形式。梳理汇总庭审旁听、案件评查中发现的问题，提出建议意见，及时向司法机关反馈，并督促整改落实。坚持“管案不办案”原则，在庭审旁听、案件评查工作中，对事实问题或程序问题存在错误的案件，人大不直接纠错，也不进行协调，而是让办案机关自行纠正或让检察机关去监督。坚持事后监督，对于司法程序尚未完结的案件，除程序严重违法的外，原则上不予过问。

五、加强能力建设，提升司法监督专业化水平

司法体制改革新形势下加强和改进司法监督工作，需要人大代表、人大常委会组成人员及人大机关工作人员敢于监督、善于监督，具有维护宪法法律尊严的责任意识，具备较高的法律专业知识。要注重加强法律知识教育与培训，大力提倡自我学习、自我提高，同时通过进修、研修、邀请专家学者专题讲座等方式，对人大代表、人大常委会组成人员和机关工作人员开展专业化的理论培训和业务培训，提高法律素养和司法监督水平。积极引导和推动人大代表针对司法工作开展调查研究，广泛联系选民群众，了解掌握选民群众对司法机关的意见。通过组织人大代表听取专项工作报告、视察、执法检查，组织人大代表参加庭审旁听、案件评查等方式，为人大代表依法履职提供良好平台，促进人大代表熟悉了解司法工作，提升司法监督意识和能力。

加强人大司法监督机构及人才队伍建设。增加有法治实践经验的人大常委会专职委员、人大专门委员会委员比例，加强人大司法监督工作人员与执法、司法部门干部和人才之间以及与其他部门具备条件的干部和人才之间的交流。探索实行人大机关干部在司法机关挂职，提高人大司法监督人员的司法实践经验。建立监督咨询专家制度，聘请具有丰富理论和司法实践经验的专家学者、律师、已退休的资深法官和检察官等搭建第三方监督咨询平台，让专业人员给人大司法监督提供专业支持，提升人大司法监督质量和水平。