“十四五”时期“健身去哪儿”问题的困境破解与应对策略

韩宏宇，郑家鲲

（上海体育学院 休闲学院，上海 200438）

“健身去哪儿”作为当前民众反映最为强烈的全民健身发展问题，其有效解决是体育改革发展成果更多更公平惠及全体人民的基本标尺，是促进我国群众体育发展和体育强国目标实现的当务之急。2020年9月22日，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会中指出，要紧紧围绕满足人民群众需求，构建更高水平的全民健身公共服务体系。2020年10月，国务院办公厅印发《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》（以下简称《意见》），2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》，就制约全民健身场地设施发展的梗阻问题提出了新思路、新举措。可见，破解“健身去哪儿”问题就是要牵住全民健身场地设施这一“牛鼻子”，着力解决用地难、筹资难、运营难等困境，推动全民健身场地设施高质量发展。因此，本研究以“健身去哪儿”问题为导向，对“健身去哪儿”问题的现实图景和“十四五”时期破解该问题的困境进行全面分析，并提出相应的应对策略，以期为新发展阶段我国全民健身场地设施高质量发展提供有益参考。

1 “健身去哪儿”问题的现实图景

1.1 场地设施总量不充足，资源配置不均衡

加强全民健身场地设施建设是贯彻“以人民为中心”发展理念的具体体现，是办“人民满意体育”的应有之义，是满足人民对美好生活需要的重要内涵。“十三五”期间，全民健身场地设施在国家的高度重视下取得了令人瞩目的成就，国家统计局发布的《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2020年末，全国共有体育场地371.34万个，体育场地面积达30.99×108m2，人均体育场地面积达2.20 m2，超额完成《全民健身计划（2016—2020年）》人均体育场地面积达1.80 m2的目标任务，并提前完成《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》所提出的到2025年人均体育场地面积达2.00 m2的任务目标。在“十四五”时期的开局之年，我国全民健身场地设施又有新提升，截至2021年末，全国共有体育场地397.14万个，体育场地面积达34.11×108m2，人均体育场地面积约2.41 m（2国家统计局，2022），但相较英国、美国、日本等发达国家的人均体育场地面积（＞10.00 m2），我国体育场地设施人均占有量仍处于初级发展阶段。并且，随着我国人民生活水平的提高，我国经常参加体育锻炼人数和体育需求逐年递增，尤其在新冠肺炎疫情影响下，运动促进健康的理念深入人心，人民参与体育活动的热情在经济、社会、文化等多重因素的影响下达到了前所未有的高度。截至2020年末，我国7岁及以上人口中经常参加体育锻炼的人数比例约37.20%（国家统计局，2021），人数超过5.25亿人，未来全民健身场地设施供给不足的短板将愈发突出，“僧多粥少”仍是“健身去哪儿”问题的主要表征之一。

“十三五”期间，在“雪炭工程”、“体育三下乡”活动、农民体育健身工程、全民健身路径工程等系列工程的推动下，农村地区和“老少边穷”地区全民健身场地设施整体水平得到了极大的提升。例如，同2014年第六次全国体育场地普查数据公报公布的数据相比，青海省2020年场地数量和场地面积分别增长147.79%和62.75%，人均体育场地面积约2.57 m2，已远超全国平均水平（2.20 m2）（青海省体育局，2021）。但西北、西南、华中地区的部分省份，人均体育场地面积则远低于全国平均水平，如甘肃省约1.72 m2、四川省约1.58 m2、江西省约2.08 m2。除此之外，“城乡二元”供给格局依然突出，宋耀伟等（2019）基于对全国体育场地空间布局的分析得出，当前我国超过2/3省份的城市体育场地数量多于农村。并且，全国范围内仍有83.40%的乡镇没有体育馆，40.80%的乡镇没有专门的体育健身场所（赵广涛，2022）。由此可见，我国全民健身场地设施区域差异和城乡差异虽在一定程度上有所缩小，但发展不均问题仍然突出，均衡程度仍有待进一步提升。

1.2 供给内容不适配，空间布局不合理

体育是人民美好生活的必要组成部分已经成为时代共识（易剑东，2018）。因此，全民健身场地设施的发展必定要以满足人民的现实需要为出发点和落脚点，尤其是随着人民体育需求复杂性的日益提升，全民健身场地设施供给类型和功能应根据地域、人群结构和年龄需求层次进行配置和供给（张利，2017）。目前，我国全民健身场地设施供给类型、种类和空间结构仍存在不适配、不合理的问题。

对2019、2020年国家体育总局发布的全国体育场地统计调查数据进行比较分析发现（表1），截至2020年底，我国田径场地、足球场地和健身步道数量分别增长了3.31%、7.10%和7.46%，但面积增长比例却分别为16.48%、13.74%和42.86%（国家体育总局体育经济司，2020，2021）。可见，当前我国全民健身场地设施的建设类型以大型、室外场地设施为主。在种类方面，截至2020年底，我国体育场地数量排名前三的场地为篮球场地（100.58万个）、全民健身路径（87.12万个）、乒乓球场地（83.50万个），共占体育场地总数量的73.03%；面积排名前三的场地为田径场地（9.46×108m2）、健 身 步 道（6.04×108m2）、篮 球 场 地（5.95×108m2），共占全国体育场地总面积的69.22%，其中，2020年仅健身步道增长面积就占全国场地增长总面积的42.86%。由此可见，尽管“十三五”期间全民健身场地设施实现了高速增长，但增长模式呈粗放型，供给类型和种类呈现出单一的特点，同人民日益多元、多样、多层次的体育需求不能完全适应。

表1 2019年底至2020年底我国体育场地变化情况Table 1 List of Changes in China’s Sports Venues from the End of 2019 to the End of 2020

全民健身场地设施空间规划布局的合理与否，对场地设施的利用率和人民参与体育活动的热情有着显著正向影响（蔡玉军 等，2014），是影响供给可及性、有效性和满意度的重要因素之一。因此，全民健身场地设施的建设，不仅要提质增量，更要合理布局。但目前我国在城镇化、新农村建设、旧城区改造等进程中，全民健身场地设施建设较少同其他民生配套设施一起纳入整体规划，亦有部分地区存在形式主义现象，将场地设施建设在不恰当的位置（当众体育，2021），导致全民健身场地设施不能有效惠及民众。近年来，广场舞噪音扰民、郊区体育场地闲置、体育器材安置在农田等问题均暴露出全民健身场地设施供给空间结构不适配、不合理的问题。总体看来，目前我国全民健身场地设施供给结构不适配、不合理问题依然突出，同人民日益多元、多层次体育需求的矛盾依然突出，供给的精准性、有效性、科学性亟待提升。

1.3 场地（馆）开放不充分，运营管理不规范

截至2020年底，我国体育场地设施隶属事业单位的面积为13.88亿平方米，占全国总面积的44.79%（国家体育总局体育经济司，2021），因此，加快推进学校、大型场馆、事业单位等公共体育场地设施免费或低收费开放，对“十四五”期间破解“健身去哪儿”难题具有重要的推动作用。“十三五”期间，国家自上而下推出多项政策鼓励和支持公共体育场地向社会免费或低收费开放，北京、上海、广州、深圳等一线城市通过政策扶持、资金投入、引入第三方合作等措施着力改善了学校体育场地开放不足问题，部分市区场地开放率超过80%，但全国学校体育场地总体开放率仍不足30%。由此可见，教育部门、体育部门、学校、社会等针对学校体育场地向社会开放尚未形成有机联动，主体间行动处于割裂状态（刘璐 等，2016），尤其是校园安全、风险管控、维护资金、社会协作等制约场地设施开放的梗阻问题尚未取得实质性突破，加之政策的非强制性和部分主体“理性经济人”的利己行为，不少场地采取封闭管理的方式逃避向社会开放的义务，使大量公共体育场地设施存量资源闲置，造成了“反公地悲剧”。

为充分释放存量场地资源，提高公共体育场地（馆）运营服务能力，国家体育总局通过引入社会力量着力推广“所有权属于国有，经营权属于公司”的分离改革模式。但“政社不分”、委托运营合同不规范、政府监督不足、绩效评估体系不健全、配套政策不完善等问题，使改革效能未能有效发挥，过度市场化、体育场馆非法改建、开放时间不合理等现象层出不穷，严重损害了人民群众的权益，如运营商将免费或低收费开放时间安排在“冷门时间”，在“热门时间”设置高昂价格。在实地调研中，也有不少运营商将场地开放时间二次承包给私营培训机构，使民众在开放时间段内无法正常使用场地设施。

2 破解“健身去哪儿”问题的困境

2.1 顶层设计引领作用发挥不足

第一，地方政府政策执行效能有待提升。《意见》等顶层设计从宏观上擘画了新发展阶段全民健身场地设施高质量发展的重点与方向。在具体实践中需要各级政府依据实际情况统筹地方行政、人力、财政等资源，以推进顶层设计的落地实施。但当前破解“健身去哪儿”问题的政策执行实际效果仍有较大的提升空间（郑家鲲，2021）。1）从政策文本来看，《意见》提出，各地区要结合相关规划，于1年内编制健身设施补短板五年行动计划。2021年，各地相继出台“补短板行动计划”，但部分计划缺乏依据地方实际情况的实践举措、专项工程，也缺乏对各部门、各主体分工的厘清与明确。2）从政策执行主体来看，全民健身场地设施发展涉及体育、城乡建设、国土资源等多个部门，但在我国条块行政结构的影响下，跨部门协同工作存在效能不足、主动履责意识不强、资源整合能力不强等问题（卢文云 等，2021），尚不足以满足改革发展的现实需要。从“理性经济人”的角度来看，各部门更倾向于选择执行对自己部门有益的政策方案，致使各部门在明晰权责、统一标准、简化流程等方面难以取得实质性突破（张强 等，2018）。3）从政策执行监督来看，监管主体不明确、第三方评估不规范、监督反馈机制不健全等问题依然突出。尤其在复合开发全民健身场地设施方面，由于涉及多个部门，且现阶段缺乏明确的建设标准指南，难免会陷入监管“缺失”与“过度”并存的困境。

第二，场地设施建设缺乏统筹规划。1）从我国宏观顶层设计层面看，目前我国全民健身场地设施建设基本已全部纳入全国各县级及以上行政单位的发展规划，但在我国税收制度和财政转移支付制度影响下，成本收益比率较高的全民健身场地设施对地方税收贡献较低，导致地方政府及基层政府职能部门侧重将有限的公共财政经费和稀缺的土地资源分配至对地方税收贡献更大的领域中，如深圳市展鹏莲花山足球场重新规划为商业用地和西安奥体片区219 900 m2体育用地被转变为住宅用地。尤其在中西部、经济欠发达地区，在公共财政支出捉襟见肘的情况下，难以分配相当的资源用于发展全民健身场地设施，进一步加剧了区域间和城乡间供给的不平衡。2）公共体育设施规划缺乏长期性，功能设定单一。以大型体育场馆建设为例，长期以来，我国各类大型场馆的建设焦点聚焦于外观设计、选址倾向于城市边缘、功能设置着重于赛事举办，场馆建设效益低、与城市总体规划相脱节、复合利用潜力不足等先天缺陷制约了场馆服务群众体育的能力。

第三，决策机制不完善。最优供给理论指出，合理需求表达是合理供给决策的基础。一方面，在长期的政府单向供给模式的惯性影响下，政府对新时期群众健身的新需求、新诉求和新问题的深入了解和准确把握不足，全民健身场地设施供给的精准性亟待提升；另一方面，民众在体育决策中的参与度不高，话语权较弱，影响力有限。如部分地区通过社区协商、民主议事等形式征询民众的体育需求和体育发展建议，但协商与征询成果落实不到位、场地设施供给与需求不匹配等问题仍时有发生，显现出我国体育协商民主机制不健全、协商与决策二元分离的问题（廖磊 等，2021）。总体看来，民众在全民健身场地设施供给过程中主体性地位的缺失，使供给难以精准有效地锚定民众需求，造成供给“靶心模糊”。

2.2 存量用地潜力释放不充分

第一，现行政策与法规衔接不畅。现阶段，我国大力支持各地因地制宜充分利用公园绿地、闲置厂房、社区空置场所、地下空间等拓展全民健身场地设施空间，积极推进全民健身场地设施功能复合、立体开发。如《意见》提出盘活城市空闲土地、倡导复合用地模式、结合城镇老旧小区改造统筹建设社区健身设施等建议。这就意味着全民健身场地设施的土地使用会与其他类型土地资源产生交叉、融合，但这与我国现行《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国城乡规划法》《城市用地分类与规划建设用地标准》《公共文化体育设施条例》等法律法规不相协调。如《公共文化体育设施条例》规定，任何单位或者个人不得侵占公共文化体育设施建设预留地或者改变其用途；《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条规定，禁止擅自改变城乡规划确定的绿地、公共服务设施以及其他需要依法保护的用地用途。如需改变，必须经过相关行政部门审批，致使相关主体难以突破用地属性的限制，利用非体育用地建设全民健身场地设施，导致政策供给效率不足。

第二，非体育用地缺乏操作指引和建设标准。尽管国家在政策层面对非体育用地建设全民健身场地设施给予了支持，并对建设的基本原则进行了规定，如国家发展和改革委员会联合国家体育总局等七部门共同发布《关于推进体育公园建设的指导意见》，其中对生态保护红线、体育场地建设原则、建设方式等进行了指导说明，但未能及时有效配套责任分工、建设流程、建设标准、验收标准等一系列关键环节的指引和标准文件。建设指南和标准的缺乏使相关部门及建设主体很难把握“保留原有场地功能”的建设原则，致使建设主体在选址、建设、运营等过程中，由于各部门缺乏有效共识和统一标准而难以获得审批。

第三，新旧小区配建标准缺乏有效落实。《城市社区体育设施建设用地指标》（建标〔2005〕156号）、《城市居住区规划设计标准》（GB50180—2018）和《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》对新旧小区全民健身场地设施配建提出了具体要求，但在实践中尚存在配建不充足、布局不合理、监督不到位等问题。1）部分开发商基于“利益最大化”原则，利用验收过程中的漏洞，在配建全民健身场地面积和设施种类上“打折扣”。2）部分老旧小区由于空间结构限制，无法独立配备标准的场地设施，部分小区为完成上级任务，通过在停车位旁安设单杠、在楼侧安设篮筐等方式“完成”小区全民健身场地设施配建。3）新建住房配建和老旧小区改造缺乏明确的监管主体和长效的监督机制，导致相关工作在执行时形式大于内容，且难以有效避免后期场地设施“荒废”或“挪用”的风险。

2.3 多元参与工作机制不健全

第一，制度性障碍制约社会力量有效参与。在行政权力横向“条块分割”式体制的影响下，全民健身场地设施规划、审批、建设、运营、管理等责权分散在多个部门，各地方在相关责任主体、政策指引、行政流程尚不明晰的情况下，为避免承担责任，部门间难免发生“踢皮球”现象。加之内部碎片化的管理模式，使各部门缺乏有效沟通，在政策理解、执行标准、审批流程等方面缺乏共识。尤其在社会力量利用非体育用地开发功能复合的全民健身场地设施时，社会力量在登记土地使用权、办理营业执照以及缴纳税费过程中不得不面对冗杂、繁多的审批流程，在一定程度上垒高了交易成本、降低了投资建设积极性。

第二，缺乏系统、配套的支持和保障。充分调动社会力量参与建设和运营全民健身场地设施的积极性，形成多元共治的全民健身场地设施发展长效机制，是“十四五”时期破解“健身去哪儿”问题的重要路径之一。虽然国家从宏观层面为社会力量参与提供了政策指引，但在实际参与中相关支持和保障体系还有待进一步完善。1）土地使用权获取难、成本高。目前，社会力量主要通过招标拍卖挂牌的方式有偿获取土地使用权，尽管相关政策支持以租赁方式供地，但在实际操作中较少采用（杨金娥等，2018），高额的成本、较长的建设周期、较低的回报率使中小企业望而却步。2）金融税费政策适用范围狭窄。随着改革的不断深入，越来越多社会力量参与到全民健身场地设施的队伍中，但相关优惠政策却未能及时配套。如目前体育场馆免费、低收费开放的补助资金仅向体育部门所属的大型场馆发放，部分民营企业由于单位性质、部分场馆由于规模不达标准，无法享受相关税费减免，导致其需缴纳高额的城镇土地使用税、房产税和维护费用，极大地降低了相关主体参与的积极性。3）改造老旧厂房、楼顶、地下空间和利用闲置场地搭建气膜式、装配式全民健身场地设施，是当前破解“健身去哪儿”难题的重要路径，但由于缺乏配套政策和标准以及各地、各部门对相关类别建筑搭建的看法不一，相关场地设施陷入“审批难”“随时拆”的困境。

第三，多元主体间权责边界不清晰。明确多元主体对公共体育资源的所有权、使用权、管理权和收益权（舒宗礼，2015），是构建多元主体共建共营新发展格局的关键所在。2021年国家体育总局办公厅印发的《政府委托社会力量运营公共体育场馆示范合同（参考文本）》（以下简称《示范合同》）着重对公共体育场馆的公共属性、社会力量的权利权益和政府责权进行了界定和明确，但民众主体性权益缺失、公益开放时间不具体、主体权利义务不均衡、经营内容不明确等问题依然突出（姬庆 等，2019）。如《示范合同》作为各地开展相关实践的主要参考，对免费、低收费时间和项目以及自行收费内容缺乏进一步的具体描述和备注，仍无法有效避免经营方利用“冷门时间”达成最低开放要求，在“黄金时间”满足商业利益的风险。

2.4 运营管理体系不完善

第一，经营管理模式滞后。1）社会化改革不充分，运营主体只改“壳子”不换“里子”，缺乏主动适应市场经济的积极性，仍对政府存在较为强烈的依赖。2）专业运营主体匮乏。目前大多数运营方缺乏足够的专业能力，在场馆改造、服务供给、营销管理等方面缺乏创新和服务意识，将免费、低收费开放视为行政“负担”（方雪默 等，2020），将主要精力集中于经营性业务，而不是创新服务内容、满足民众需求。

第二，市场竞争机制不健全。建立竞争有序的市场体系是公共体育场馆市场化、社会化改革的主要目标之一。目前，我国约80%的公共体育场馆由各级政府的下属事业单位运营管理（李颖川，2021），剩余场馆也大都由地方国企或本地知名企业运营，专业化中小型企业在招投标中处于弱势地位。加之，目前委托运营期限过长，仅将《政府购买服务管理办法》中规定的委托时间最长不超过3年，以及《示范合同》使用说明中不超过5年的规定作为签订合同的依据，相关政策缺乏有效落实和严格执行（姬庆 等，2021），导致当前公共体育场馆市场化改革呈现垄断趋势，市场主体的培育和发展受到了极大限制，不利于公共体育场馆经营权改革纵深发展和场馆服务运营水平高质量发展。

第三，绩效评估体系不完善。当前政府对第三方运营主体的绩效评估以经济效益为主要指标，如营业额、经营成本、净利润等，民众满意度、接待人次、群众体育活动次数等所占权重较低，导致民众在绩效评估过程中主体地位的缺失和弱参与。目前，重经济效益轻社会效益的绩效评估和激励机制，使运营方将精力集中于完成政府所规定的经济效益指标，而忽视了提升服务质量、满足人民需求的根本目标，加剧了公共体育场地（馆）公共性缺失和过度经营风险。

第四，政府监督职能缺位。在改革初期，迫于改革绩效考核和降低国有资产流失风险的压力，国企、事业单位、本地知名企业成为政府委托运营的优先“人选”，导致部分场馆出现监管机构和实际拥有者为同一主体的现象。由于主体间“运动员”和“裁判员”角色边界的不清晰，政府难以在价格、开放时间、服务质量、场馆改造等方面发挥有效监督作用，只是尽可能避免出现重大过失（方雪默 等，2020）。

3 破解“健身去哪儿”问题的对策

“十四五”时期是体育事业全面深化改革，步入新发展阶段的关键时期，切实破解群众“健身去哪儿”问题，要立足于新发展阶段，紧紧围绕以人民为中心的发展思想，着力发挥体制机制优势，以强化顶层设计、创新土地利用、激发多元参与、提升运营水平为主要手段，不断创新全民健身场地设施发展的新思路、新举措，构建全民健身场地设施发展新格局。

3.1 强化顶层设计，深入推进“一张图”发展新布局

“十四五”时期，推进全民健身场地设施高质量发展，切实解决全民健身场地设施总量不足、结构不优、质量不高等问题，要继续强化政府的主导作用和顶层设计的引领作用。在《意见》等政策的指导下，以满足人民群众日益增长的体育健身需求为出发点和落脚点，切实完善符合地方发展实际、开放融合的规划部署，构建经济社会与全民健身协同发展新格局。

一是摸清底数短板，制定“多阶段、协同性”行动计划。由于不同地区经济发展水平、全民健身场地设施基础等方面存在差异，各地区要结合实际，加强顶层设计与基层实践的结合，加快全民健身场地设施发展从“粗放型”向“精细化”转变。为此，要扎实推进基层实地调研，理清“家底”、明确“短板”、发掘优势，以问题为导向，制定分工明确、城乡统筹、切实可行的短、中、长期多阶段发展规划。加强部门协同，打造“体育+”“+体育”发展模式。县级以上政府应加快推进全民健身工作联席会议的常态化、制度化建设，加紧明确各部门在全民健身场地设施各个环节的分工权责，着力补齐短板、强化优势。将全民健身场地设施建设与新型城镇化、乡村振兴紧密结合，建立高效健全、责权明确、齐抓共管的“大体育”工作机制，统筹地区经济社会与全民健身的协同发展。推进县级以上城乡总体规划同全民健身场地设施规划的有效衔接和落实，实现规划统一，推进体育与社会协同发展；实现政策统一，提升政策供给效率；实现标准统一，加强规划落实；实现管控统一，保障体育用地。

二是统筹全局发展，实施均等化、差异化并存的发展战略。当前，我国全民健身场地设施区域间、城乡间发展不平衡问题和场地设施多样化、多层次发展不充分问题依然突出。要明确欠发达地区以基本服务均等化为主、发达地区以非基本服务差异化为主的供给思路，创新供给模式，着力构建区域协调、城乡共进、合作互助的新发展格局。“老少边穷”地区、农村地区要发挥政府的兜底作用，以优化财税制度为基础，加大对全民健身场地设施公共财政专项资金的调拨，持续推进农民体育健身工程的实施，加快实现基本全民健身场地设施的均等化。经济发展较好或全民健身场地设施基础较好的地区以社会力量为主要驱动力，加大社会力量的培育，扩大普惠性非基本全民健身场地设施供给，不断满足人民多样化、个性化、高品质的体育需求。落实全年龄、全人群友好理念。各级政府部门要充分整合社会力量，多渠道、多形式筹措资金，推进针对青少年、老年人、残障人群等弱势群体的场地设施供给、更新与改造，保障“人人享有”改革发展成果。

三是强化人民主体地位，构建“上下互动”决策机制。人民是“健身去哪儿”问题的“出题人”，也是“解题人”。因此，以民众的实际需求为导向，打通民众需求反馈通路，强化民众在公共体育服务决策过程中的主体地位，是破解“健身去哪儿”问题的题中之义。一方面，进一步加强政府信息平台的建设和管理，以政府网站、微信公众号、政务微博等为主要载体，打造精准及时、公开透明、双向互动的信息平台。另一方面，大力发展基层民主协商，通过社区议事会、决策听证会、广场会谈等形式，整合民众体育需求“最大公约数”，提高决策的科学性和公信力，提升体育治理的预见性、精准性和高效性。

3.2 创新土地利用，全力打造“复合型”健身新场景

面对土地资源“紧约束”和人民体育需求“高增长”的双重困境，《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》提出，要打造绿色便捷的全民健身新载体，促进全民健身与生态文明建设相结合。因此，“十四五”时期要坚持“创新驱动，绿色发展”的工作原则，以“释放存量、功能复合、立体开发”为基本方向，提升存量空间的利用率、全民健身空间布局的科学性、全民健身场地设施与生产生活空间的融合度以及全民健身空间功能的多元化。

一是完善灵活多样的“清单化、多样化”土地利用新机制。1）加强摸底调研，对各地体育用地和可供复合、立体、嵌入式开发的绿地、公园、废弃厂房、“一江一河”、地上地下空间等非体育用地进行调查。结合用地面积、土地权属、空间位置等信息进行分类统计，并依据城市发展总体规划向全社会公布可供建设全民健身场地设施兼容性用地的目录清单，以及相关审批流程、建设指南等。2）拓宽供地方式，依据《意见》的要求，在符合规划和保证用地用途、功能的前提下，推广先租后让、租让结合的供地方式，降低社会力量参与建设的前期成本，调动社会力量投资的积极性。

二是构建举步可就的“多功能、层级化”体育生活新圈层。优化体育资源布局，打造举步可就的体育生活圈是切中“健身去哪儿”问题的关键所在。1）以“市—区（县）—街道（镇）—社区（村）”为基本框架，搭建多层级全民健身场地设施覆盖体系，因地制宜打造家门口的“体育健身圈”。2）各层级全民健身场地设施依据服务范围、服务对象、服务需求，按需配建规模合理、分布均衡、功能多样的体育生活圈。3）各地依据《意见》的要求，严格落实新建小区配建和老旧小区改造，鼓励和支持各小区通过独立或联合等方式建设免费或低收费的全民健身活动中心。与此同时，加强配建的落实、验收和监督，防止场地设施侵占、改建、荒废，打造覆盖全面、质高多样的“口袋式”场地设施。

三是拓展融合嵌入的“集约化、特色化”健身新空间。创新土地使用思路，盘活城市“金角银边”，建设集体育、旅游、休闲、商业等为一体的体育新空间，已成为当下人民对美好生活的新要求。1）与城市绿色、线性、立体空间相融合，加强同公园、绿地、生活道路、城市路桥附属用地等空间的融合，打造全民健身“新场景”。2）与城市更新相结合，加强同老旧厂房、商业楼宇、楼房屋顶的结合，打造全民健身城市“新名片”。3）与地方自然、历史、人文特色相串联，因地制宜，打造全民健身“新业态”，如扬州市以“公园化”为特色，结合地区城市生态布局和发展现状，打造集生态、运动、休闲、旅游、文明实践、党建、科普等功能于一体的生态体育公园。

3.3 激发多元参与，加速形成“共同体”治理新格局

《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》提出了“政府引导，多方参与”的工作原则，指出要激发社会力量积极性，推动共建共治共享，形成全民健身发展长效机制。因此，要在明确各主体责权分工的基础上，持续推进政府角色转换和职能转型，加大对社会力量的引导和支持，打通社会力量“投建营”的痛点、堵点问题，构筑政府高效能、社会高热情、治理网络高效率的治理共同体。

一是打通行政壁垒，实现政府“高效能”治理。“十四五”时期，要继续推进政府“放管服”改革，明确政府部门在全民健身场地设施发展中的行政职权，公布权责清单，全面实行政府责任清单制，规范权力运行。以政府职能优化、部门协同、审批高效为着力点，就相关审批手续的要求、标准、流程进行统一和整合，推进各部门审批手续清单化、精简化、一体化。加速推进政务服务平台、公共资源交易平台和电子政务平台建设，进一步减少社会力量的制度性交易成本，打通社会力量参与的行政壁垒，提高放权、严管和优服效率，提高全生产要素的加速流通。

二是优化金融税费政策，激发多主体“高热情”参与。充分发挥公共财政的“催化剂”作用，建议体育部门协同财政、税务、金融、能源部门，对社会力量参与建设和运营全民健身场地设施的政府补助、税费优惠、能源价格优惠等政策进行修订，提升政府补助和税费优惠的适用范围和力度，将企业运营者和中小型场馆尽快纳入补助发放和税费优惠的范围；落实能源费用减免政策，降低社会主体运营成本。同时，鼓励和支持企业场地（馆）主动向民众免费或低收费开放，符合条件的企业可依法向相关部门申请补助优惠，以此降低社会力量参与全民健身场地设施建设、免费和低收费开放体育场馆的成本，充分发挥多元主体在公共体育资源配置中的作用。

三是“有效”“有为”双驱结合，提升资源“高效率”配置。1）完善竞争机制，营造信息对称、竞争有序、平等参与的市场环境。建议各地加快完善公开招标申请及其流程，公开、透明筛选专业化建设、运营、信息发布、场馆预订等服务团队，通过引入专业化团队，打造高质量项目支撑高质量发展。2）加快制定和完善政府购买服务示范合同文本，以提升公共体育服务能力为导向，对产权归属、服务期限、服务内容、双方权责利、补贴措施、绩效评估、运营红线、解约条款等进行方向性明确。3）加强有效监督，建议各地工商管理、城市管理、应急管理等部门积极会同体育部门就全民健身场地设施建设、改造、运营等环节的标准和规范达成一致，后由行政管理执法部门进行监督管理，保障“有效市场”与“有为政府”双驱带动下的全民健身场地设施有序发展，营造良好的共建、共营环境。

3.4 提升运营水平，加快构建“高质量”服务新体系

在继续解决“有没有”问题的同时，也要解决服务“好不好”的问题（郑家鲲，2020）。针对我国全民健身体育场地设施普遍存在的有效开放时间不足、设施功能单一、服务能力差等问题，“十四五”时期，要着重从以下方面完善全民健身场地设施服务体系。

一是建立体育场地资源共建、共享机制，充分释放场地（馆）存量资源。1）减少行政干预，克服单一责任包袱，强化学校、事业单位场地设施向公众开放政策的“刚性兑现”，积极探索“场馆运营+学校场地开放”、“学校+社区”一体化运营、第三方俱乐部运营等运营方式，加强资源的共享与融合，破除“反公地悲剧”困境。2）深化公共体育场地（馆）社会化、市场化改革，倡导“让专业的人干专业的事”。推进经营权与所有权分离，依据场地（馆）现实情况，灵活匹配自主运营、委托运营、合作运营等运营模式，构建多元共治新格局。3）积极探索以奖代补、购买服务、运营补贴等合作方式，鼓励私营企业向民众低收费开放自有健身设施。如新冠肺炎疫情以来，上海、南京、青岛等地为提振体育产业、满足人民爆发式增长的体育需求，通过发放体育消费券的形式联合体育企业为民众提供了物美价廉的体育服务，推进了体育事业与产业协同发展。

二是推进场地（馆）智慧化改造建设，加快场地设施提质升级。一方面，以体育场馆为依托，以运动项目为载体，统筹推进体育与其他相关业态融合发展，配套全民健身、赛事服务、体育培训、餐饮娱乐、应急救援等功能，打造业态多元、功能复合、运营高效的体育服务综合体。另一方面，加快体育场地（馆）数字化、信息化发展。更新场地（馆）体育器材、设施，推进体育设施同5G、大数据、人工智能等技术的深度融合，打造智慧体育公园、智慧体育场馆、智慧健身步道等，持续探索数字化体育场地（馆）应用场景。打造公共体育场馆信息化平台，为民众提供场馆分布、预约、收费等信息，消除运营主体与消费主体间的信息不对称。搭建与全民健身信息服务平台互联互通的场地（馆）智慧服务平台，依托大数据对个人运动习惯的分析，拓展培训指导、健康档案、运动处方等全方位、个性化全民健身服务，推进场地（馆）线上、线下互动融合发展。

三是构建人民主体性的绩效评估体系，促进体育场地（馆）高质量运营。1）以“人民满意”为核心标准，加强普通民众，尤其是老年人、残疾人等弱势群体在评估过程中的参与，将有效开放时间、公益活动场次、公益服务人次、民众满意度等指标纳入绩效评估体系并适当增加权重。根据场地（馆）规模和类型制定相应的评估体系，提升评估的广泛性和科学性。2）将绩效评估情况同补助、奖惩、激励措施挂钩，并写入委托运营合同。优化委托运营激励机制，探索由薪酬股权显性激励、非薪酬隐形激励、惩戒性负面激励等构成的混合激励机制（陈元欣 等，2019），从多方面激励运营主体“为人民服务”的积极性。3）建立健全第三方评估机制。加快政府职能转型，加大对第三方评估机构的培育、资助与监督，着力提升第三方评估机构的公信力，充分发挥第三方评估机构在事中、事后监督中的重要作用。

4 结语

破解“健身去哪儿”问题是“十四五”时期构建更高水平的全民健身公共服务体系的重要抓手，是满足人民多样化、个性化、高品质体育需求的必然要求，是办“人民满意体育”的应有之义。本研究以全民健身场地设施为出发点，在梳理、总结“健身去哪儿”问题的现实图景的基础上，对“健身去哪儿”问题的破解困境进行了系统分析，并从强化顶层设计、创新土地利用、激发多元参与、提升运营水平四方面，提出“十四五”时期“健身去哪儿”问题的破解思路与应对策略，以期为新发展阶段我国全民健身场地设施高质量发展提供有益参考。“十四五”时期，要着力践行“以人民为中心”的发展理念，不断推进全民健身场地设施新布局、新场景、新格局、新体系的建设，为构建更高水平的全民健身公共服务体系提供有力支撑，进一步提升新时期我国人民的幸福感和获得感。