我国股东提案审核制度的再建

高 达

（广东警官学院 法律系，广东 广州 510230）

一、股东提案权的负面影响需专门措施加以预防

（一）提案权的“双刃剑”效应

股东提案权滥觞于美国，一般指符合条件的股东按法定程序提出议案并要求进入股东会议审议的权利[1]，目的是使中小股东更多参与公司事务，实现公司权力制衡，避免管理层专权[2]。当前，《日本公司法》第303-305条、《德国股份法》第122条[3]、《韩国商法典》第363条之2第1款和《韩国证券交易法》第84条之21第1款、英国公司法第338（3）条、法国《商事公司法》第172-1条等都建立了股东提案权制度。我国1997年《上市公司章程指引》和2000年《上市公司股东大会规范意见》首次建立仅适用于上市公司的股东提案权制度；2005年修订的《公司法》第102条第2款规定了适用于所有股份公司的股东提案权制度[4]；此后证监会2006年修订《上市公司章程指引》、颁布《上市公司股东大会规则》时基本照搬《公司法》条文。现有立法总体来看仍较粗疏[5]。

国内外学界支持股东提案权制度者居多，认为能提升公司治理民主程度[6]、推动信息公开[7]、督促管理层谨慎作为[8]、促使公司履行社会责任[9]等。但亦有部分学者质疑之，理由之一是提案泛滥会造成公司资源的浪费和效率的拖累[10]，二是提案权易被恶意利用损害其他股东、公司乃至公众的利益[11]。当前国内外实践情况亦证明前述质疑并非虚构。

（二）域外对提案权负面影响的预防措施

提案权制度虽属“双刃剑”，从各国实践情况上看总体相对而言其公司治理仍利大于弊，因此各国都未因噎废食，而是在总体肯定该制度的同时积极探索措施预防其负面影响。如美国证券交易委员会（以下简称“SEC”）先于1992年修订规则，一位股东每次会议限提一件提案，后又在1998年将提案股东持股门槛从市值1000美元升至2000美元，提案泛滥现象大有改观。为降低处理提案的成本，SEC明确限制单一提案的字数，倒逼股东精炼提案。在美国公众公司每次股东大会前本就须向股东寄送委托书征集材料，若在材料中附加的提案篇幅合理，与提案权制度的正面价值相比，该成本是能够接受的[5]。

二、提案审核制度作为有效预防措施在我国历经反覆亟待再建

（一）提案审核制度对提案权负面影响的预防

1.保障和提升提案质量

前述美国对提案件数、篇幅和持股门槛等的限制均是为控制提案数量，要尽量避免提案权的负面影响，须同时采取措施提升提案质量，确保进入股东会议的提案“少而精”。数量多少属客观判断事项，质量高低则属主观判断范畴，无法完全依靠客观标准机械化评判，应由有权主体基于法定权限自由裁量，提案审核制度即顺应此需求而生。域外经验表明，要素齐备、科学详细、与时俱进的提案审核制度能有效保障提案质量、阻断恶意提案或低质量提案拖累公司效率。

我国股份公司未严格贯彻所有权和经营权分离，股东大会权限范围广，很多股东提案直接涉及公司具体经营事宜。但股东大多非法律或管理专业人士，提案程序、内容的合理合规性难以保障，提交后由熟悉规章和业务的董事会审核，可尽量确保加入股东大会议程的提案的质量，符合公司法理[12]。

2.倒逼提案行为规范化，保障公司公共产品的高效合理利用

提案审核权与提案权并非互斥而是互补，对提案的审核不是为了限制提案权，而是促使股东更规范、科学行权，降低提案被拒绝的几率。股东会议可视为一种公共产品，需专人维护、节约会议时间、提高会议效率，以防被作为滥用权利的场所[2]。实践中股份公司尤其上市公司的股东大会议程非常紧凑，违法或低质量的提案会拖累会议效率，因而需董事会事先审核、过滤不及格提案。从这个角度讲，审核提案既是董事会的权力也是其义务。

（二）我国提案审核制度立法的反覆

1997年公布并实行的《上市公司章程指引》第58、59条曾明确赋予董事会对包括股东在内的各方提案的审核权①《上市公司章程指引》（证监[1997]16号）第五十八条：“股东大会提案应当符合下列条件……”第五十九条：“董事会应以公司和股东最大利益为行为准则，按本节第五十八条规定对股东大会提案进行审查。”，但该权力在2006年修订《上市公司章程指引》时被取消。2000年公布并实行的《上市公司股东大会规范意见》第12条第2款末段也规定了董事会对股东临时提案的审核权，第13条更是细化了审核规则②《上市公司股东大会规范意见》（证监公司字[2000]53号）（2006年废止）第十二条第二款：“……提案人应当在股东大会召开前十天将提案递交董事会并由董事会审核后公告。”第十三条：“对于前条所述的年度股东大会临时提案，董事会按以下原则对提案进行审核：（一）关联性……（二）程序性……”，然而2006年颁布的、作为《意见》替代者的《上市公司股东大会规则》取消了此两处规定，而与现行《公司法》保持一致，仅规定董事会（或股东大会召集人，以下简称“召集人”）在收到股东提案后两日内的通知（公告）义务。当前，仍有学者认为提案审核权内含于现有立法逻辑中[13]，理由一是《公司法》第102条第2款和《上市公司股东大会规则》第13条明确规定了股东提案必须符合的条件[14]，董事会（召集人）必须拥有审核权，才能判断提案是否满足法定条件[15]；二是从沪深两市实际情况看，尽管缺少明文授权，董事会拒绝将股东提案加入股东大会议程的行为实际就是在行使审核权[16]。但除理论上的推断外，至少在明文法层面，提案审核制度现已不复存在。

（三）我国提案审核制度的理论研究现状

当前国内倡导建立或恢复提案审核制度者为数不少，关于制度建设亦有一些零星论述，如有学者提出在制订审核规则的同时要完善救济措施[17]、有学者建议借鉴美国列举详细的提案排除事由等[18]，但深层次、系统性的研究成果匮乏。文章尝试从提案审核的权力归属、立法模式、行权方式、权力监督和权利救济等方面系统性探讨，以期为再建略尽绵力。

三、提案审核权的归属主体

（一）应与股东大会其他会务性职权的归属主体一致

股东提案的接收主体与审核主体应否合一？接收、审核主体与负责股东大会召集、通知、主持等事项的主体应否合一？两个问题的答案均应为肯定，原因是：（1）无论提案处理还是整体会务安排，各职能主体合一可节约资源、提高效率、畅通信息、避免冲突，监督制约措施的不断完善亦可遏制集权后可能的滥权。（2）主体合一与我国现有立法暗合。尽管无明文规定，但从当前立法中不难推断立法者赞同主体合一。从《公司法》第101条及2016年修订的《上市公司股东大会规则》第8、9条①《公司法》第一百零一条：“股东大会会议由董事会召集，董事长主持……董事会不能履行或不履行召集股东大会会议职责的，监事会应及时召集和主持；监事会不召集和主持的，连续九十日以上单独或合计持有公司百分之十以上股份的股东可自行召集和主持。”《上市公司股东大会规则》第八条第三款：“董事会不同意召开临时股东大会……监事会可自行召集和主持。”第九条第五款：“监事会未在规定期限内发出股东大会通知的……连续90日以上单独或合计持有公司10%以上股份的普通股股东可自行召集和主持。”和我国公司治理实践看，董事会仅是法定的股东大会召集人之一，监事会和适格股东在特定情况下亦能召集。当董事会不担任召集人时，其在当次会议中是否还负责接收、审核提案等会务工作？现行立法未明确，但从以下两点不难推断答案应是否定的：一是，从《公司法》第101条和《上市公司股东大会规则》第27条看②《上市公司股东大会规则》第二十七条第一、二、三款：“股东大会由董事长主持……监事会自行召集的股东大会，由监事会主席主持……股东自行召集的股东大会，由召集人推举代表主持。”，召集权和主持权基本绑定，确立“谁召集，谁主持”原则，一定程度上可推断立法者在股东大会会务上持“召集人包干”态度。二是，《上市公司股东大会规则》第11条开头规定“对监事会或股东自行召集的股东大会，董事会和董事会秘书应予配合”，在哪些事务上配合？配合到什么程度？法条中仅要求“提供股权登记日的股东名册”，且属非强制性要求，因该条后续规定“董事会未提供股东名册的，召集人可持召集股东大会通知的相关公告，向证券登记结算机构申请获取”，董事会不提供名册无直接负面后果，召集人无权强制其提供而只能以其他途径获取。由此不难推断当监事会、股东召集会议时，立法者并不期望董事会及董事会秘书紧密配合、实质参与，再次验证“召集人包干”的立法倾向。综上，提案审核权应与提案接收权、会议召集权和主持权等会务职权的归属一致，由召集人一并行使。

（二）归属主体应多元化

上述结论同时解决了《公司法》第102条与《上市公司股东大会规则》第14条表述不一引发的疑惑：股东提案权的义务人，按文章观点即提案审核人，前者规定为董事会③《公司法》第一百零二条第二款：“单独或合计持有公司百分之三以上股份的股东，可在股东大会召开十日前提出临时提案并书面提交董事会……”，权力归属主体相对固定、单一，后者规定为股东大会召集人④《上市公司股东大会规则》第十四条：“单独或合计持有公司3%以上股份的普通股股东，可在股东大会召开10日前提出临时提案并书面提交召集人……”，权力归属主体相对游离、多元[19]，从而至少在上市公司领域上下位立法文件表述不一。对此，有学者从解释论出发，认为将提案权义务人限定为“董事会”显狭隘且背离提案权制度初衷，建议对《公司法》第102条中的“董事会”作目的性扩张解释，越过“董事会”之文义扩张为股东大会召集人[3]。此观点有一定合理性，但文章认为更应早日推动《公司法》明确将提案审核人从“董事会”改为“股东大会召集人”。尽管《上市公司股东大会规则》第14条更合理，但《公司法》是上位法，上下位立法同类规则长期表述不一不利于股东提案制度的完善。按前述观点将“董事会”扩张解释为“股东大会召集人”亦非长远之计，不具法律强制力的学理解释难确保能被司法者、执法者持续采纳，相对晦涩的“解释”亦不如明确的法条更易理解和贯彻。本观点在公司审判实务中已有实际判例支持⑤如（2018）粤01民终17312号判决书中，法院指出“董事会作为股东大会召集人，对不符合提案基本条件的临时提案决定不提交股东大会审议并无不妥”，即认为董事会并非天然享有临时提案的审核权，而是作为股东大会召集人才对临时提案享有审核权，见中国裁判文书网，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=c55d7ae2ff5c4c479 e23a9ac00a2d9f8，2021年9月10日访问。。

四、提案审核制度的立法模式选择

（一）审核权归属主体多元化引发的实践隐忧

在我国现行立法下，董事会、监事会、适格股东均可充当召集人，提案审核权若与提案接收权、会议召集权和主持权等会务职权的归属合一，实践中的隐忧是：董事会作为管理和执行机构，最熟悉公司情况和规章制度、商业判断力最强，作为股东大会召集人的法定首选会务经验最丰富，由其审核提案的合法性、有益性时，审核结论的合理性基本有保障；监事会、股东担任召集人时，其因分工和关注点的不同，与董事会在商业判断力、公司情况把握度、规章熟悉度、会务经验等方面有差距，如何保障审核结论的合理性？此时期望非召集人的董事会积极辅助不现实，原因之一是如前所述当前立法者在股东大会会务上持“召集人包干”态度，董事会无积极配合之法定义务；二是监事会、股东召集会议多是董事会拒绝或消极拖延召集时不得已为之，当次议题往往对董事会不友好（如解聘董事、追究董事责任等），后者不可能积极参与会务。

（二）提案审核制度的统一立法模式与区分立法模式

解决隐忧的关键是找到适宜的立法模式，具体思路有两种：（1）统一立法模式，不考虑召集人（即审核人）具体身份的差异，以“股东大会召集人”为对象进行统一立法设计和适用。此模式需尽量消除不同类型审核人在经验、专业能力等方面差异可能带来的影响，故应最大程度压缩自由裁量权，进行细化、列举式立法，如详细列举可排除提案的事由类型供审核人直接适用。易言之，是依靠立法的详细、可操作性强而非依靠审核人的经验和专业能力来尽量保障审核结果的合理性。此模式的优势是规则统一、详细、易于理解，实施时不易产生歧义，劣势是可能会抹杀董事会的经验和专业能力，且在实操中易僵化、审核人因自由裁量权不足而难以灵活应变。（2）区分立法模式，根据审核人身份不同进行区分式立法设计和适用。当董事会审核时，适用授权式或列举+授权式审核规则，尊重其经验、专业能力；当监事会、股东审核时，适用列举式审核规则，照顾其经验、专业能力的不足。此模式的优势是兼顾不同类型主体特点扬长避短、规则灵活、适应性强，劣势是规则较庞杂、理解和实施难度较高，监督不当时易引发审核权滥用。

两种模式如何选择？当前，《上市公司股东大会规则》第10、11、12条对监事会、股东自行召集的会议作专门规定①《上市公司股东大会规则》第十条：“监事会或股东决定自行召集股东大会的，应书面通知董事会，同时向公司所在地中国证监会派出机构和证券交易所备案……提交有关证明材料。”第十一条：“对监事会或股东自行召集的股东大会，董事会和董事会秘书应予配合。董事会应提供股权登记日的股东名册。”第十二条：“监事会或股东自行召集的股东大会，会议所必需的费用由公司承担。”，是否表明立法者在上市公司领域制定股东大会会务规则时倾向于区分立法模式？若答案是肯定的，至少在上市公司领域，提案审核权立法模式应与作为其上位制度的股东大会会务职权立法模式一致。但本文认为答案是否定的，理由是：一是，三个条文篇幅短、覆盖面窄，仅要求监事会、股东召集会议时额外承担书面通知董事会、向所在地证监会派出机构和证券交易所备案和提交证明材料的义务，及董事会、董事会秘书的配合义务，强调必需的费用同样由公司承担，其他会务事宜仍适用董事会召集时的规则，若就此认定是另起炉灶、根据召集人类型不同另定一套规则，过于牵强；二是，从实践情况看，监事会、股东自行召集会议一般都发生在公司经营管理异常时（如内部争权、面临敌意收购、董事会被架空或消极履职等），此时要求召集人履行通知、备案、举证等额外义务，文章揣测立法本意并非区分式立法，而是让公司管理层、监管者、市场、公众充分知悉公司异常情况及最新进展，以规避风险、加强监督。

（三）统一立法模式更符合我国提案审核制度初建阶段的情况和需求

两种模式各有优劣，无绝对高下之分，应根据实际情况和需求来选择。当前我国提案审核制度尚属空白，尽管部分上市公司董事会在实践中积累了一定审核经验，但属规则匮乏下的自行摸索，不足以使其审核经验和能力远超监事会、股东，区分立法的重要前提不具备。另，在提案审核制度建设之初，为降低立法难度、便于理解和运用、避免分歧，亦宜采统一立法模式，待制度基本健全、经验充分积累后再根据规则是否显僵化、自由裁量权是否需扩大等因素考虑是否转为区分立法模式。

五、提案审核权的行使方式及注意事项

（一）审核人以会议表决方式行权时决议瑕疵救济的现行法障碍

董事会、监事会担任召集人时，应召开本机构会议，对提案逐个讨论、表决是否将其提交股东大会，我国现行公司实践亦是如此。若表决结果是拒绝提案，提案股东不服的，当前实践做法及部分学界观点都是依《公司法》第22条第2款①《公司法》第二十二条第二款：“股东会或股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或公司章程，或决议内容违反公司章程的，股东可自决议作出之日起六十日内请求人民法院撤销。”，主张股东大会召集程序瑕疵，诉请撤销决议。这一救济方式虽因其针对性不强且属事后救济而受质疑，却仍是现行法框架内最可行的提案权救济途径，但其应用于监事会决议场景遇到了障碍：《公司法》第22条只认可股东大会和董事会决议的可撤销性，未认可监事会决议的可撤销性，对监事会拒绝提案的决议，股东可能因缺乏法律依据而无法请求撤销。

通过修法来消除该障碍难度较大。我国尚未启动提案权制度或提案审核制度整体建设，先制定单一法条赋予股东对各类召集人的提案审核决议统一的撤销请求权显得小题大做，且面临在现行法框架内寻求适当落脚点、与其他法条的协调等难题。修改《公司法》第22条第2款赋予股东对监事会审核决议的撤销请求权可行性更低，因该款当前规定的是股东（大）会、董事会各类决议的普遍可撤销性，若“监事会”加入，亦应规定其决议的普遍可撤销性而不限于提案审核决议，如此修法牵涉面将远超提案权层面，难度倍增。

（二）以决议所涉权力类型替代决议机构类型来判断决议的可撤销性

上述障碍可运用立法解释工具来消除。对《公司法》第22条，理论和实务界多理解为规定了股东（大）会、董事会决议的可撤销性而未规定监事会决议的可撤销性。文章认为应穿透表象看到立法者实质是规定了公司资本权运行决议和经营管理权运行决议的可撤销性，未规定监督权运行决议的可撤销性，应以决议所涉权力类型替代决议作出机构类型来判断其可撤销性。因当前在我国公司领域，内部机构的原初角色定位与实际职能发挥未完全吻合，存在相当程度的交叉，作为监督机构的监事会在作为经营管理机构的董事会缺位时接替行使属经营管理权范畴的股东会会务职权就是例证，在此背景下继续根据决议机构类型判定决议的可撤销性等性质，显然不当。基于该观点，可认为监事会审核提案是在行使经营管理权而非监督权，在现行法框架内相关决议亦具可撤销性。该观点还有两个积极意义：一是，当前公司法酝酿大修，理论和实务界均较多呼吁调整公司内部职权分配，如监督权向董事会部分转移、经营管理权向经理更多倾斜等，但由此带来的公司治理规则大幅变动和可能的实务混乱令人担忧。若按该观点，根据所涉权力类型而非决议作出机构类型规定公司内部决议的可撤销性等性质，相关规定就无需因职权归属机构的调整而调整，规则稳定，不易引发混乱。二是，论证了股东审核决议的可撤销性，尽管此时审核人非经营管理人员，但其行使的是经营管理权，相关决议同样应具可撤销性。

（三）股东行使审核权仍应遵循资本多数决原则

多个股东共同担任召集人审核提案时亦应召开会议投票表决，但应否仿效董事会、监事会“一人一票”？尽管股东此时行使的是经营管理权，但权力获取是基于出资人身份而非经营管理者身份、基于出资行为而非接受公司委托，因此行权应遵循资本运营规则即资本多数决，否则将打击较大股东参与股东大会会务的积极性，影响公司治理的民主化。

六、提案股东权益的救济

（一）现有救济途径评析

1.“股东会决议撤销之诉”针对性不强且过于繁琐、昂贵和低效

当前我国公司实践中，股东大会召集人已在实际行使提案审核权，审核过程中滥用职权、侵害提案股东权益时有发生。我国《公司法》第102条初步建立股东提案制度，但未有专门的股东提案权救济途径，当前受侵害股东主要根据《公司法》第22条第2款，通过主张当次股东会议召集程序瑕疵而应撤销来维护权益。该救济途径在理论上可行，侵害股东提案权属股东会议召集程序瑕疵，足以构成股东会决议的撤销事由，但其实际效果不尽人意，原因是：（1）该条款并非专为保护提案权而设，在预防和解决相关纠纷方面针对性不强、不够细化、可操作性较差[5]；（2）该种救济属事后救济且成本过高，即使股东胜诉，亦仅是当次股东大会决议被撤销，股东若仍希望自身提案能进入大会议程甚至得到通过，公司和全体股东就需再次经历召集、提案、审核、开会、决议、公告等一系列流程，即使忽视时间的浪费，全体股东亦需重新支出参会费用并间接负担额外的会务费用，对公司、提案股东及其他股东而言，这一争议解决方式都过于繁琐、昂贵和低效[3]。国内学界普遍认为其并非提案权保护和审核权约束的长久之计，只能是规则匮乏背景下的权宜之选。

2.“董事会决议无效之诉”涵盖范围过窄，救济的灵活性和自主性较差

学界另有观点认为董事会非法排除股东提案属董事会决议的实体瑕疵而非股东会议的召集程序瑕疵，应通过董事会决议无效之诉救济。如有学者提出拒绝提案的审核结论是以董事会决议形式作出，是董事会决议内容违法而非股东大会召集程序有瑕疵，若股东认为董事会对提案的审核或修改不合法、不合理或违背股东原意，侵害其提案权，应诉请确认董事会决议无效；若董事会不作为、收到提案后拖延不审核，亦属损害股东提案权，股东可依《公司法》第147条主张董事违反勤勉义务。该学者亦承认此救济途径成本高、效率低，长久之计仍是建立具体、专门的股东提案权救济制度[12]。

文章认为“董事会决议无效之诉”作为当下权宜之计亦不合适，其除了与“股东会决议撤销之诉”一样针对性不强且过于繁琐、昂贵和低效外，还有如下缺陷：（1）忽视了在现行立法下除董事会外，监事会、股东亦可能成为提案审核者，我国当前未建立监事会决议、特定小团体股东决议的无效和撤销规则，主张相关监事会、团体股东决议的无效或撤销缺乏依据。尽管文章第五部分已提出可通过立法解释工具，以决议所涉权力类型替代决议机构类型来判断决议能否确认无效或撤销，但如此一来对现行立法冲击较大，明显超出“权宜之计”的定位。（2）审核股东提案是股东会议召集程序的组成部分，后者包含前者，将非法排除提案行为归入“股东会决议程序瑕疵”而非“董事会（或召集人）决议实体瑕疵”，是因前者涵盖范围更广、包容性更强，更能将实务中层出不穷的违法违规情形纳入。（3）作为纠纷解决手段，“决议可撤销”比“决议无效”更柔性、灵活、回旋余地大。决议无效人人得以主张，决议撤销有权主体才能主张。以“撤销之诉”而非“无效之诉”为救济手段，能让提案股东灵活、自主掌握命运，不受他人影响，救济效果更佳。我国当前实务中股东提案排除纠纷基本以“决议撤销之诉”而非“决议无效之诉”解决，亦支持了文章观点。

3.“提案股东自行召开会议”在行权条件、与原会议的关系处理、费用承担、能否接收新提案等方面矛盾和障碍较多

有学者建议若提案遭无端拒绝，应允许提案股东自行召开临时股东大会专门审议自身提案[17]。此救济途径面临的矛盾和障碍：一是，股东会议召集权比提案权更重要，立法对两者的行权条件规定不一样，前者门槛更高，有权提案的股东未必有权自行召集股东大会。二是，提案遭拒绝的股东自行召集会议时，审核人先前召集的股东大会还开不开？是另外单开还是与提案股东召集的大会合并开？如果不开，公司的正常经营管理会被打乱、管理层权威会受影响；如果另外单开，原可合并审议的事项分开筹备、通知、讨论，属浪费资源；如果与提案股东召集的大会合并开，谁来主持？如此一来，《公司法》第101条建立的关于股东大会召集和主持董事会优先、监事会次之、适格股东最后的秩序将荡然无存，管理层权威受影响、难再有效主导公司经营管理。三是，有学者提出，股东单独开会的费用若由公司支付，将加重公司财务负担，且管理层可能会被其他股东追究未有效维护公司利益的责任。费用若由召集股东负担，将使救济成本大增。大股东往往控制或影响着管理层，其提案要么由管理层（一般担任召集人）代为提出、要么定会被审核通过，中小股东才是提案遭拒绝的“主角”。对中小股东而言，成功召集会议仅闯过第一关，会上对其提案的表决仍要遵循资本多数决，相信应罕有中小股东愿斥巨资召开会议去进行自己无力左右结局的表决[12]。四是，股东自行召集的股东大会能否接收其他股东的新提案？其他股东的提案应否经发起会议的股东审核？这是一个两难选择。若答案是否定的，该次会议仅服务于发起股东的提案的讨论和表决，似乎有违效率原则和资源节约理念。若答案是肯定的，可能带来两个负面影响：一是变相降低召集普通股东会议的门槛，我国现行立法中股份公司股东行使提案权须持股3%，行使普通股东大会召集权须持股10%，若提案遭拒绝股东自行召集的股东会议可加入其他股东新提案，实乃变相地将召集普通股东大会的持股门槛降到3%；二是新提案的提出股东若对召集人股东的审核结论不服，理论上又可自行召集另一场亦能接收新提案的股东会议，如此易出现恶性循环，公司及股东陷入永无止境的会议泥潭，影响公司运营、分散公司资源。

（二）提案权保护和审核权规制的手段创新

1.审核人说明及公告义务的恢复和适用范围的扩张

有学者认为当前我国股东提案制度重大缺陷之一是提案排除的程序性规定缺失，审核过程缺乏程序规则制约，权力滥用风险极大。其实相关规定并非一直空白，现已废止的2000年公布并实施的《上市公司股东大会规范意见》第13条和1997年公布并实施的《上市公司章程指引》第60条①《上市公司股东大会规范意见》（证监公司字[2000]53号）第十三条第（一）项：“如果董事会决定不将股东提案提交股东大会表决，应在该次股东大会上进行解释和说明。”《上市公司章程指引》（证监[1997]16号）第六十条：“董事会决定不将股东大会提案列入会议议程的，应在该次股东大会上进行解释和说明，并将提案内容和董事会的说明在股东大会结束后与股东大会决议一并公告。”曾规定董事会对排除提案的决议在当次股东大会上的解释、说明义务和将被排除提案及董事会的说明在股东大会结束后公告的义务。但上述规定在2006年修订《上市公司章程指引》及废止《上市公司股东大会规范意见》代之以《上市公司股东大会规则》时皆被删除，提案审核程序规则重归空白。该学者认为上述旧有规定较合理且符合股东提案制度约束管理层权力、促进公司民主治理之宗旨，建议恢复[5]。文章赞同恢复旧有规定，但在现行立法下除董事会外，监事会、适格股东亦可能成为提案审核主体，规定的适用对象宜从“董事会”扩张为“股东大会召集人”。

2.司法权提前介入提案排除纠纷

诉讼是提案权保护的重要途径，但有学者提出因事后诉讼救济繁琐、昂贵且低效，应让司法权提前介入。当股东提案遭无端拒绝时，应允许其在股东大会召开前起诉请求判定提案应否加入大会议程；法院受理后认为必要时可裁定暂停开会，经审理认为提案合法合章的，可要求公司将提案加入议程。此救济途径比“股东会决议撤销之诉”时点提前，属事前（至少是事中）救济，相对更简单、经济和高效[3]。文章赞同该观点，司法权提前介入确能有效降低纠纷解决成本并提高效率，但要使该途径具有可操作性并避免负面影响，还需注意两点：

（1）会议通知发出时间及股东提案截止时间须大幅提前，提案审核时限须明确。《公司法》第102条第2款仅要求“董事会应在收到提案后二日内通知其他股东”，是通知后再审核还是审核通过的才通知？是仅通知提案内容还是连董事会审核结论一并通知？立法未明确。实务中，两日时间转达提案基本足够，但同时要出具审核结论难度较大。理论上董事会仅将提案通知其他股东，到股东大会召开前方公布审核结论，并不违法，但如此提案遭排除股东将来不及采取诉讼等事前救济措施。为保证提案股东及时知悉提案审核结论，在开会前有充足时间寻求救济，立法上应明确提案审核时限。一方面要明确审核人收到提案到出具审核结论的期限，考虑到审核人均以团体会议方式审核，期限不宜过短，4-5个工作日较合理；另一方面要明确审核结论出具的最迟时点，为给提案遭排除股东留足救济时间，审核结论最迟应在股东大会召开15日前出具。如此一来，当前《公司法》第102条第2款关于临时提案在股东大会召开10日前提交的截止时间过晚，至少应提前为开会20日前。同时，我国当前公司治理中因中小股东普遍存在“理性冷漠”，除少数股东对长期关心事项早有具体想法，收到会议通知后能马上形成提案外，多数股东是在收到通知后才开始思考，甚至是知悉议题后才在议题范围内构想符合自身利益的提案，其需足够时间才能形成较完善提案，加之前述提案截止时间大幅提前，当前《公司法》第102条第1款的会议召集通知发出时间亦需提前，至少修改为定期会议召集通知应于召开前40日发出、临时会议应于召开前30日发出、发行无记名股的应于召开前45日公告。

（2）诉讼程序繁琐、冗长，提案股东若滥用诉权，将对股东大会召开乃至公司整体治理效率造成巨大拖累，应采取措施遏制诉权滥用：一是法院受理起诉后，公司可要求股东就诉讼可能给公司造成的损失提供担保；二是提案股东滥用诉权给公司或其他股东造成损失的，应支持受害者依《公司法》第20条第2款追责。

3.允许提案股东在股东大会召开前向证券监管机构申诉

有学者建议允许对审核决定不服的提案股东在规定时间内向证券监管机构申诉[20]，对行政裁决仍不服的，可自收到裁决之日起规定时间内向法院起诉[17]。文章赞同在股东大会召开前增加行政救济手段，减少进入诉讼救济的纠纷数量。行政救济既具有私力救济不具备的权威性，又具有高于诉讼救济的效率，行政裁决的可诉性又使诉讼的最终止争手段地位未受影响。但该救济途径需注意三方面：

（1）时限及次数问题。作为事前救济，综合考虑提案权保护、公司经营效率保障、行政救济非终极手段定位等因素，此类手段应定为“速裁”类程序，证券监管机构受理申诉后最多5个工作日就应作出裁决且一裁终局，不服者不得申请复核或复议而只能起诉。

（2）裁决须在股东大会召开前作出，且预留不服者起诉的时间，体现事前救济性质。这也需将《公司法》第102条第1款的会议召集通知发出时间提前，然后股东提案、审核人审核、不服者申诉等一系列行为的时间节点才能提前，从而证券监管机构裁决和可能的后续诉讼才从容不迫。这方面美国的做法值得借鉴，例如SEC Rule14a-8规定欲向股东年会提案的股东须以上年度年会召集通知发送日为本年度基准日提前120天向公司提案，公司审核后若要排除，须在向SEC报送委托书征集最终材料的80天前向SEC和提案股东提出书面的排除说明[21]，股东不服的，可马上向SEC提出反驳意见或直接向法院起诉，给予公司和股东在股东大会前提案、审核、寻求救济的时间都非常充裕[12]。

（3）证券监管机构的执行能力问题。建立提案审核纠纷的会前申诉机制将给我国证券监管机构增加很大工作量，甚至需在内部新建专门的部门和队伍来承担该职能，但这是为促进公司科学民主治理所必需。当前世界范围内，凸显证券监管部门强势地位，强调积极监管、主动干预，推动市场健康发展，更有力地保护投资者，已是大势所趋①如日本的立法动向，参见 www.dpj.or.jp/news/files/20060203220842.Pdf，转引自徐浩.董事会对于股东提案的审查权探讨[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2012（2）：150-156.。