地方立法的功能、权限及质量

宋才发

（广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006）

自从“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”[1]被载入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）那天起，建设社会主义法治国家就成为地方立法的根本任务。笔者近几年在广西、云南、贵州、新疆、内蒙古等地区进行基层立法和乡村治理的调研中发现，地方法规的真正价值在于反映本地方的特殊性，生命力在于从本地方的实际出发，效果体现在具有较强的针对性和可操作性上面。地方立法源自于本地方实际需要和群众现实的利益诉求，如果脱离了本地实际和本地群众的支持与认同，不能从根本上解决老百姓生产生活中的急难愁困问题，那么，这样的立法就是毫无价值可言的。地方立法成果只有不与上位法相抵触，能够结合本地经济社会发展实际，对上位法予以细化、补充和完善，才是深受人民群众欢迎的、具有地方特色的、服务本地方经济社会发展的好立法。

一、地方立法的基本功能

依法明晰法治国家建设中的地方含义。要充分挖掘地方立法的潜力、发挥地方立法的作用，就要依法明晰地方在国家立法和国家治理中的角色定位。地方在法治国家建设中具有“三个层面的双重性”特征：（1）实施主体的双重性。地方政府和地方权力机构开展法治国家建设，能够依赖的基本主体只能是本地人民，同级人民代表大会是代表本地方全体人民行使国家权力的国家机关，地方人大既是地方法治工作重要的实施主体，又是本地人民亮相、出场极为重要的平台。尽管地方人大与上级人大乃至全国人大之间，并非领导与被领导的上下级关系，但是上级人大和全国人大可以通过立法程序和监督程序，敦促地方人大在保护本地人民利益和全国人民总体利益之间达成一致性。地方人大这种代表本地方人民利益和维护全国人民总体利益的双重性，决定了地方人大在价值理念上的“双重人格”[2]。（2）实施目标的双重性。从严格的意义上说，“法治”在本质上是一种权力授予与控制机制；“法治现代化”则是国家治理体系和治理能力现代化的基本标志。一方面，地方国家权力机关负有实施地方法治化目标任务的重要责任，成为体现和保障地方发展的关键装置，无论是地方人大还是地方法院、检察院，都必须主动地为地方经济社会发展保驾护航。另一方面，地方法治现代化是国家法治现代化的重要组成部分，地方国家权力机关是统领和整合国家基础治理能力的平台，承载着强化地方政权国家性的义务和责任，必须为国家法治现代化的实现发挥正当性和合法性作用，这就决定了地方国家权力机关在实施法治化目标上具有双重性。（3）绩效评价的双重性。基于国家治理现代化实施主体和实施目标的双重性，“地方法治工作的绩效要分别接受自上而下和自下而上的双向评价”[2]。一方面，来自上级和中央的积极评价，多会成为地方权力机构推动本地方建设的政治动员。这种“自上而下评价的有效性取决于上级及中央的资源控制权对地方的影响程度”[2]。另一方面，来自本地自下而上的人民评价，是地方绩效合法性直接而具体的体现，“民众可以通过人大监督、民主监督、群众监督、舆论监督等方式做出负面评价”[2]。“建设社会主义法治国家”[1]目标任务的实现，需要发挥地方与中央的双向合力，地方终究是中央存在与发展的重要基础和关键支撑。《宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”[1]这也即是说，中央集权的目的是统筹全局发展，地方分权的价值在于激发地方自主性[3]。

结合地方实际情况细化上位法规定。依据《宪法》和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定，我国实行国家立法与地方立法并存、分层级管理制度，下位法不得抵触上位法，不得处理应由上位法处理的权益问题。“此部上位法和彼部上位法之间也难免在价值取向上发生冲突，下位法自然不宜也不能擅自进行细化规定。”[4]这就是对“细化”原则言简意赅的规定。这也即是说地方立法只能结合地方实际情况，对那些条件成熟的、操作易行的上位法规定，因地制宜地予以精细化、具象化。当下的《世界文化遗产保护管理办法》对文化遗产保护地提出了新的要求，这就是地方立法先行。譬如，制定保护“海上丝绸之路”的地方立法，就是加强海上丝绸之路遗产保护的法治手段，这里以《泉州条例》为例展开论证。《泉州条例》规定，依据文化遗产保护管理上位法规定，制定村规民约、居民公约，支持当地群众“参与海丝史迹的保护管理”①“条例规定了村委会、居委会可以依法组织制定村规民约、居民公约，建立群众性保护组织，参与海丝史迹的保护管理。这些规定具有上位法依据，同时也与华夏传统文化相契合。”陈东,黄丽桩,莫廷婷.“海上丝绸之路”文化遗产保护地方立法的问题与视野[J].地方立法研究,2018(4):57-72.；同时针对泉州地方民风淳朴、极具宽容性的特点，当地政府鼓励村（居）委会建立群众性保护组织，最大程度地激发“基层海丝遗产保护制度”的活力，尤其是地方立法机构通过对上位法规定的细化，使得“海丝遗产保护范围”不仅包括陆地，更涉及水下[4]。2021年6月全国人大常委会委员长栗战书，在《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）实施座谈会上强调：“有立法权的地方要在乡村振兴促进法的总体框架下，结合地方实际，及时制定配套法规，完善乡村振兴的地方立法。”[5]这里所说的“制定配套法规，完善乡村振兴的地方立法”，就是强调要结合地方实际、整合立法资源合力，细化《乡村振兴促进法》中具有权利、义务性质的法律规范，因地制宜地制定适应本地需要的《乡村振兴促进条例》，确保乡村振兴战略实施的连续性、稳定性和常态化。《乡村振兴促进条例》与《乡村振兴促进法》的有效衔接，《乡村振兴促进条例》细化《乡村振兴促进法》的有关规定，不仅关系到乡村振兴地方立法的实际效果，而且关系到乡村振兴战略实施能否获得有效的法治支持[6]。地方制定《乡村振兴促进条例》只有以“三农”领域的基本法为特色，以“三农”领域的促进法为内质，才能促使地方乡村振兴立法成为“具有统合意义和引领价值的”[6]地方性法规。

强化地方以人民为中心的立法理念。执政党源于人民、依靠人民、服务人民，必须让人民群众通过法院审理的每一个案件、身边发生的每一桩案例，真实地感受到法治的公平正义。社会治理现代化的核心是社会治理法治化，法治是当今社会治理的基本方式。国家治理现代化的基本前提是实现政府治理、社会治理现代化，在良法善政里去寻求善治。进入新时代以来，我国完成了从“社会管理”到“社会治理”的根本性转变，根源就在于建立了“以人民为中心”的服务型法治体系，公民从人人树立规则意识、权利义务对等观念，逐渐做到人人知法、懂法、守法和用法。良法善治是法治中国建设的目标，领导干部必须把法治要求自觉地转化为思想言行，通过领导方式和个人行为方式体现“依法执政”“依法办事”的法治思维。习近平在中央政法工作会议上指出：“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。”[7]习近平的讲话为新时代地方立法提供了基本遵循。我国现阶段社会主要矛盾的转变，既决定了社会变革的深层次内涵和发展方向，也为和谐家庭建设提供了条件和契机。构建和谐家庭有利于家庭成员心情愉悦，促进家庭成员平等、和睦相处。家庭是国家最小的单元、是社会最基本的组成单位，和谐家庭关系是建设和谐社会的基础。要强化地方以人民为中心的立法理念，就不能不重视和谐家庭建设。为落实党中央提出的“推进立法精细化、建立基层立法联系点制度”的要求，2020年全国人大常委会法工委，在江苏昆山市、浙江义乌市新建6个基层立法联系点，基层立法联系点是地方立法工作中体现以人民为中心的重要举措。譬如，在《未成年人保护法（草案）》向社会公开征求意见阶段，上海市虹桥街道基层立法联系点主动进华东政法大学附属中学征求对草案的修改意见，该校中学生提出涉及课外补习班、教师惩戒权、预防家庭暴力等诸多方面的意见和建议。于是全国人大常委会法工委收到了一条意见：“关于家庭暴力惩戒中缴纳和没收保证金的内容，鉴于每个未成年人家庭经济条件不一样，建议修改为对发生此类情况的监护人以教育为主。”[8]这条出自中学生之手的立法建议得到采纳，虹桥街道基层立法联系点因之成为全国基层立法联系点发挥“民意直通车”作用的最佳代言[8]。又譬如，江苏昆山基层立法联系点组织和利用全市智力资源，对昆山地区水资源基本情况、标准执行情况和污染治理状况进行深入调查，最终形成的《关于长江保护法草案有关问题的调研报告》，得到全国人大常委会法工委高度重视，他们提出的67条有关《长江保护法（草案）》修改意见，有10条被国家立法机构采纳[8]。再譬如，浙江省出台的《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，是全国“放管服”改革领域中第一部综合性的地方性法规，为全国“放管服”改革按照法治思维和法治方式稳步推进提供了地方立法的经验。浙江企业、民众普遍感受到办事的便利和快捷高效，第三方调查显示满意率高达96.5%。因而“最多跑一次”被写入国务院《政府工作报告》[9]。

加强地方区域性共同发展协同立法。对于区域发展过程中存在的某些不协调问题，只能通过协同立法的方式促使问题得到解决。因而党的十九大提出实施“区域协调发展战略”[10]，国家改革发展委员会印发《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》，强调要“强化区域规划的约束性，推进区域治理法治化”[11]。当一个超越《宪法》第30条规定[1]的行政区划范围，即由特定区域主体进行跨行政区域立法的时候，意味着“区域协同立法”作为一种新的立法体制破土而出，打破了原来事实上存在的“地方立法保护主义”，因地制宜地创设了新的立法主体和立法权限，从体制机制上克服了地方立法的弊端，解决了长期存在的区域法治不协调的问题。实施区域性共同发展协同立法具有法律依据，2015年起施行的《中华人民共和国环境保护法》第20条就规定：“跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”①《中华人民共和国环境保护法》第20条就规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”中华人民共和国环境保护法.中华人民共和国常用法律大全[M].北京：法律出版社，2019.923-924.从《宪法》第99条和第104条的规定中，也可以推导出地方区域协同立法的依据②《中华人民共和国宪法》第99条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”《中华人民共和国宪法》第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”中华人民共和国宪法.中华人民共和国常用法律大全[M].北京：法律出版社，2019.12.。对于这种区域发展存在的共同性问题，采取区域协同立法的方式予以解决的做法，不仅突破了原有立法体制机制的陈旧框架，而且开创了区域内的立法主体就某一共同关心的事项，在彼此民主协商、共同磋商的基础上进行共同立法的新体制。譬如，上海、江苏、安徽、浙江等省市人大常委会先后通过《大气污染防治条例》[12]，对“区域大气污染联合防治”做出专章规定。又譬如，2017年京津冀地区第三次协同立法工作会议，通过《京津冀人大立法项目协同办法》[13]。2020年天津、河北、北京先后出台《关于机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，采取协同攻关的方式解决机动车和非道路移动机械排放污染问题[14]，极大地丰富了区域协同立法的实践经验。

二、地方立法的法定权限

地方立法为新阶段高质量发展赋权赋能。笔者在广西基层进行立法调研和乡村治理“三治结合”调研中发现，基层立法存在“高大尚”“大而全”的现象。这些地方立法，要么照搬上位法的规定，要么抄袭其他地方的版本，本地方特色不突出、实际效用能力差。2020年习近平在中央全面依法治国工作会议上提出，“要研究丰富立法形式，既可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性”。[15]地方立法应当严格按照法定权限、遵循法定程序立法，把有效的立法资源用到解决关键问题上去，便于人民群众了解和掌握。基层立法应当广泛汇聚民声、展开科学论证，不搞照搬照抄、避免口号性条款，为执法者和守法者解决实际问题提供“硬货”。地方立法要提倡“小切口”“少而精”，坚持“有几条，立几条”的原则，确保地方法规、规章有的放矢、务实管用[15]。譬如，云南省《楚雄彝族自治州乡村清洁条例》只有不分章节的25条，在补充细化上位法的内容上，真正做到了“查漏补缺”[15]；《德宏傣族景颇族自治州乡村清洁条例》，对中缅边境乡村的清洁开展共建共管共享协作很有地方特色，也非常管用[15]。这样做既有利于地方立法体现人民意志，又有利于地方立法体现本地特色，还有利于地方立法为知识创新、高质量发展赋权赋能。又譬如，2022年2月23日广东省人大常委会举行《广东省中新广州知识城条例》(以下简称《知识城条例》)发布会，强调“知识城”要成为粤港澳大湾区高质量发展的重要引擎[16]，“对知识城建设发展的总体支持、科技创新与知识产权保护、知识密集型产业发展与人才支撑、对外开放与合作、服务与保障等方面做出规定”[16]。《知识城条例》赋予知识城有别于一般行政区的管理权限，如“省政府及其有关部门、广州市政府及其有关部门可以将承接的国家经济、建设管理权限，在符合法律、行政法规或者国家规定前提下，经国家有关主管部门同意，交由知识城管委会行使。”①《知识城条例》规定：“省政府及其有关部门、广州市政府及其有关部门可以将承接的国家经济、建设管理权限，在符合法律、行政法规或者国家规定前提下，经国家有关主管部门同意，交由知识城管委会行使。……支持知识城与中国（广东）自由贸易试验区联动发展，依法复制推广自由贸易试验区改革试点经验。其他区域的改革试点措施，按照国家规定可以扩大试点范围的，省人民政府可以优先安排在知识城实施。”陈思勤.广东省专项立法为中新广州知识城赋权赋能[N].南方日报，2022-02-25（001）.广东省制定这个条例的根本目的，就是为了凸显“知识城”在打造知识创新高地方面的卓越价值，对国际人才自由港、大湾区创新策源地、开放合作示范区进行战略定位，促使知识城“推动知识产权创造与运用，强化知识产权保护，发展知识产权服务业，打造全球知识产权高地”。[16]

地方立法存在的问题需要及时矫正。地方立法存在的实际问题集中体现在如下几个方面：（1）立法选题、项目盲目跟风，追求立法数量、速度和规模，制定的法规不容易被本地群众所理解、认同、消化和接受。（2）立法活动与社会实际脱节，立法者在立法过程中迷失自己，制定了较多不应当出现的“复制品”和“稻草人”规范。（3）立法缺乏与民众的亲和力，老百姓多数惧怕法律、回避法律，影响群众“遇事找法律，办事靠法律”习惯的形成。（4）立法的效果不明显，这与立法者的素质有直接的关系，有相当多参与法规起草的人缺乏良好的法律素养。地方立法往往就是单位和部门立法，不是形成“圈子法规”就是“法出多门”。加之一个时期不适当地提倡“宜粗不宜细”，致使地方立法呈现“头疼医头，脚疼医脚”的“马太效应”[17]。在我国法律法规体系中，除了禁止性规范和权利性规范外，还有广为流行的倡导性规范。尽管倡导性规范不涉及对权利、行为的否定，但是它表明对人们行为的肯定乃至激励的态度，可以起到引领社会风尚正向发展的作用。如果把这种倡导性规范与禁止性规范和权利性规范做一个比较，就会发现倡导性规范具有一些非常重要的法律特征：（1）倡导性规范的价值判断是一种原则性指引，不会直接影响到行为人的具体行为，也不会导致行为人不利的法律后果。（2）倡导性规范突出对行为人行为模式的导向，不具有法律强制力，也不涉及应负的法律后果，主要靠行为人的自觉自愿起作用。（3）倡导性规范本身没有确定性的规定、没有具体的规范要求，只是一般性地支持、引导、提倡和鼓励而已[18]。尽管这种“软法”不具有强制的法律效力，但是它旗帜鲜明地表明赞成什么、倡导什么、鼓励什么，对社会发展具有积极的引导和预防作用。倡导性规范的独特价值在于事前调控，明确地表明法律提倡什么，促使行为人在做出行为之前就懂得，自己应当怎样做才符合道德标准和法律提倡。与此同时也需要矫正地方立法存在的问题，促使地方法规成为具有约束力的、鲜明地方特色的法律规范。如果地方立法一味地围绕上位法而附和或表态，尽是一些“不长牙齿”的口号性立法，那么久而久之就失去了地方立法的价值和作用。一旦地方立法的倡导性规范太多，无异于把地方立法当成了一种实实在在的摆设，也无异于丢弃了法律规范的确定性、稳定性和实用性。这种倡导性规范在地方立法中不但不能太多，而且也不宜鼓励和提倡，否则就会导致法律约束力衰减，影响“长牙齿”的法律规范的刚性作用。

法律规制地方立法的主要权限。在《立法法》修改之前，地方立法只限于省以及省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准设立的较大的市享有。《立法法》修改7年来，国家不但赋予所有设区的市的地方立法权，而且确认了设区的市地方立法权的宪法地位，新赋予273个设区的市享有独立的地方立法权[19]。“截至2020年8月，我国享有地方立法权的设区的市、自治州共322个”[20]。如何通过法律规制来规范立法者的权限？如何依法规制地方立法者维护法制统一的底线，做到“有权不任性”？如何确保地方立法者依法用好手中的立法权，制定出符合本地方实际情况的地方性法规？这些都是对新时代法治现代化建设的严峻考验。遵照“依法治国，建设社会主义法治国家”的总体要求，所有省级人大和原来49个享有地方立法权的“较大的市”的人大，都根据《立法法》的规定和要求，重新修改了地方立法条例；新赋权的设区的市的人大，完成了各自立法条例的制定工作，地方立法基本实现“有章可循”。面对新时代全面改革开放、经济社会全面发展，稳妥推进在新阶段、新格局下高质量发展，地方立法机构本着从本地实际出发，按照“不抵触、有特色、可操作”的立法要求，在各自的立法权限内大胆探索、勇于实践，着力提高地方立法科学化、精细化、精准化水平，经过几年的艰苦努力，立法水平和立法质量普遍提升。《立法法》有关设区的市立法权限的法律规定，可以从三个层面归纳和理解：（1）《立法法》第72条规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”[21]，是《立法法》对设区的市立法权限规制的第一层次范围。当下设区的市立法工作主要是围绕“城乡建设与管理”“环境保护”和“历史文化保护”这三个方面任务展开的，这三个方面既是法律赋予设区的市的主要立法权限，也是设区的市的主要立法责任、立法权力和立法地位的体现。（2）《立法法》第72条规定的“等方面的事项”[21]，是《立法法》对设区的市立法权限规制的第二层次范围。这既是法律对设区的市立法权限范围的“兜底性”规定，也是对“城乡建设与管理”“环境保护”和“历史文化保护”三个立法权限设定的外延边界[22]。（3）《立法法》第72条规定的“法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”[21]，是《立法法》对设区的市立法权限规制的第三层次范围。这个规定是法律对设区的市立法权限做出的一种前瞻性规范，一旦设区的市的立法出现新的情况抑或有特殊立法需求，全国人大及其常委会即可通过授权的方式扩张设区的市的立法权限。“授权立法”方式实质上突破了第一层次范围和第二层次范围立法权限的规制，其作用在于应对设区的市立法权限的滞后性，以利于更好地协调设区的市与其他的立法主体之间的立法关系[22]。

《民法典》赋予地方立法风俗习惯权。风俗习惯是人们的一种生活方式，是一定时空内社会认可并且被实践反复证明的结果。它通过一代又一代的接续传承、相沿成习，逐渐定型为社会群体的一种认同。地方立法确认和保护风俗习惯，在一定意义上揭示和反映了一定程度的法律与社会的关系[23]。这里以农村财产继承权为例，历朝历代农村出嫁女基本上没有回娘家继承遗产的。究其原因不在于这些出嫁女不懂得法律关于财产继承权利的规定；而在于她们心里明白“出嫁的女儿将父母的房产留级娘家是有道理的，因为这里还是她的娘家，有什么事，还可以来找本家的兄弟帮忙”。[24]因此，出嫁女不继承父母遗产是贫瘠乡村的一种传统习惯，已经演变为一种符合农村实际的习惯法。习惯法是一个具有确定含义的法律概念，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第8条规定：“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗。”[25]公序良俗是公共秩序和善良风俗的简称，“体现公共秩序、善良风俗为主要内容的公序良俗，是现代民法的重要渊源”①“以社会主义核心价值观为指导，体现公共秩序、善良风俗为主要内容的公序良俗，是现代民法的重要渊源，法官在司法实践中要正确适用公序良俗原则，公民的社会行为应当自觉接受公序良俗的规范和调整。”宋才发.公序良俗在维系乡村秩序中的法治功能[J].中南民族大学学报(人文社会科学版),2021(5):118-126.。乡规民约是乡村社会自发形成的民间法和习惯法的重要组成部分，“乡规民约是乡村社会成员共同制定的行为规范”。②“乡规民约是乡村社会成员共同制定的行为规范。乡规民约是乡村社会维护社会治安、调解民间纠纷、处理公共事务、实现村民自治，由村民共同商议、共同制定、共同遵守的行为规范。”宋才发,刘伟.发挥乡规民约在乡村治理中的法治作用[J].河北法学,2020(6):2-12.依据《民法典》第8条规定，习惯法作为国家法的基本渊源在《民法典》中获得正式规定，“表明约定俗成的习惯法被国家法确认入典事宜已经完成，标志着《民法典》实实在在地赋予地方立法风俗习惯权”。[26]“习惯法作为乡村治理的一种本土法治资源，是传统乡土社会构建和稳定社会秩序的纽带，也是乡村社会治理最常见的一种表现形式。在乡村治理中必须坚持习惯法的基本法则，凸显习惯法在乡村矛盾纠纷处理中的基本功能，彰显习惯法在乡村社会治理中的法治功能。”[26]地方立法为什么要体现习惯法？如何体现民俗习惯和风俗习惯？这是决定地方立法能否获得本地方民众认同和支持，是否具有顽强生命力的一个重要因素。习惯法作为一种自生自发的秩序存在，“代表和满足了一定区域、一定人员的规范需求，有其合理价值。”[24]人们之所以认同认可、自觉尊崇民俗习惯和风俗习惯，就因为它具有根植于本土生活的合理性，“既不是统治者的命令，也不是外来的强制，它是历代民间生活经验与知识的积累，不仅框定人的信仰，还直达人的情感，使人不得不产生依恋。”[24]

三、提升地方立法质量的路径

树立地方立法权限扩张的思维。在完成全面建成小康社会任务并开始与乡村振兴实现对接的关键时刻，中共中央、国务院颁布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制》《关于新时代推进西部大开发形成新格局》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制》三个重要指导性文件，“使得设区市的地方立法权限扩张再次成为全国关注的焦点”[27]。设区的市的立法权扩展思维，既顺应了党和国家工作重心下移的大趋势，又反映了地方对制度松绑的强烈欲望。随着设区的市立法权扩展思维而伴生的自治功能，对设区的市的地方政府功能产生了积极而深远的影响，可以说这种正能量的思维逻辑与国家全面深化改革开放的思路是一致的。譬如，近年来一些地方政府在乡村社会治理中，注意吸纳和发展民间社会调解方式，发挥民间法、习惯法的功能作用。因为这些已融入到地方法规中的习惯法和民间调解方式，由传统、惯例和习俗等地方性知识构成，不仅能潜移默化地深入到人们日常生活当中去，而且已经成为乡村的村社共同体自发秩序的基础部分[28]。“村社共同体不仅是一个区域共同体，而且它本质上更是一个道德共同体，地方性规范体现乡村社会生活的内在逻辑，展示的是村社共同体生活中自发形成的自制秩序”[28]。即是说，“地方性规范的转化以村社共同体权利关系性质的变化为核心，最后呈现在从身份共同体到契约共同体的扩展秩序构建上。”[28]乡村社会秩序变迁的核心问题是国家与社会权利关系的性质问题，乡村权利关系性质的变化与地方立法扩展秩序规范直接相关，只有从权利关系性质的变化入手，才有可能对当下乡村社会关系进行实体化的调整[28]。设区的市的立法权限扩张思维，在一定程度上成为地方政治的理性平台，有利于强化法律规范对地方政权机构的有效监督，也有利于为多元社会主体提供协作平台，为社会公众参与地方立法提供畅通的渠道[27]。依据《立法法》第72条规定，省、自治区人大常委会应在“合法”“恰当”的范围内，行使上位法对下位法的“合法性审查”权能；对《立法法》赋予设区的市的立法权限后面的“等”字，依法做出有利于地方立法权限“适度扩展”[21]的合法性解释。设区的市在审慎行使立法权的同时，也对立法权限进行了适度地扩展。“当下人民群众对设区市立法权的关注和期盼，已不再只是有没有的问题，而是所立的法规究竟好不好，质量高不高，管不管用的问题。”[27]鉴于在设区的市的地方立法实践中，确有大量法规属于行政管理方面的规范，可以把《立法法》第72条有关“不抵触”的法律规定，理解为“不得与行政处罚法、行政强制法和行政许可法相抵触”[29]。设区的市的地方立法也不得介入行政复议法、国家赔偿法、国家公务员法和出入境管理法等法律规定的事项。《立法法》在赋予省、自治区人大常委会“适度扩展”的“解释权”抑或“立法授权”的同时，也对省、自治区人大常委会的“合法性审查权”进行了规制。如规定采取事前防御的“权限控制”，事中和事后跟踪监督的“行权控制”模式进行，赋权具有权威性的专门审查机关行使其监督权，既给设区的市的地方立法“预留发展空间”，又保障设区的市的地方立法权科学有效地行使。

科学运用“不得突出”的创新原则。依据《宪法》《立法法》有关规定，地方人大及其常委会的立法活动，可分为“实施性立法”“自主性立法”“先行性立法”[30]三种类型。譬如，有些经济特区、改革开放试验区的地方性法规，就属于国家和省还没有出台相关法律法规规定的“先行性立法”，有些原本就属于本市范围内地方性事务、国家和省不可能进行专门立法的“自主性立法”[31]，有些则纯属于为贯彻落实国家或上级下达的任务而进行的“实施性立法”，这三种类型共同构成了设区的市的实际需要，以及与国家和省法律法规相配套的地方性法规体系。地方立法创新的一个最基本的科学性、合理性要求，就是地方立法必须在与上位法“不抵触”的前提下，把握好地方立法的规律性、突出针对性、强化实用性，重视立法表达方式、提高立法质量。立法技术是否运用得当，法律语言表述是否准确和规范，这是衡量和判断地方立法是否符合“科学立法”的一条重要标准。要提高地方立法质量，就必须扎实推进民主立法和科学立法。严格执行全国法制统一、不得与上位法相抵触的原则，最大限度地避免法规条文之间、法律规范之间相矛盾，力求实现法律规范的一致性、法律体系的融贯性。在立法语言上，“立法表达的语法规则主要包括词法规则、句法规则和标点符号规则，遵循语法规则既是地方立法的基本要求，也是实现地方制定法权威的必然要求”[32]。如果一个产品既获得了地理标志认证，又被注册为集体商标，那么同一种产品的两种权利之间就会发生冲突。譬如，为保护镇江香醋标志的知识产权，缓解镇江香醋集体商标和专用标志的矛盾冲突，江苏省镇江市人大常委会制定了《镇江香醋保护条例》[31]。“镇江香醋”地理标志属于特定区域的、公共的知识产权，具有标示产品来源于镇江原产地域，并以此标示产品的特定质量、信誉和其他特征的功能[31]。根据《中华人民共和国商标法》（以下简称《商标法》）第16条和《商标法实施条例》第4条有关正当使用该地理标志的规定，《镇江香醋保护条例》对“镇江香醋”字样正当使用的方式做出规定。这里特别值得一提的是该条例引入了“不得突出使用”规定，即不得在产品标识的显著位置，单独以较大字样标注“镇江香醋”；不得在产品标识上，标注与集体商标“镇江香醋”字样大小、颜色相同或近似的文字[31]，避免误导消费者行为的发生。利益平衡是知识产权保护的理论基石，为此就要严格适用“标识合理使用”原则，既包括集体商标的合理使用，也包括专用标志的合理使用。基于商标合理使用原则，集体商标权利人无权禁止他人正当使用该集体商标，包括集体商标所涵盖的地理标志或地名。但由于对地理标志的不当使用，容易损害集体商标的声誉并侵害商标权人的合法利益，故对地理标志合理使用的认定必须从严把握，任何形式的合理使用行为人都不能恶意而为[31]。

优化完善地方立法的工作机制。地方立法的过程是一个利益均衡的过程，立法机构制定地方性法规，实质上是在制定人们共同遵守的“集体契约”。要实现地方高质量立法，防止部门地方利益法制化，就要强化人大立法的主导地位，依法定位参与方的基本职责与基本权能，处理好人大主导和政府依托的关系。地方立法工作机制与体制是连在一起使用的，无论是当下的法律文件抑或政府文件，还没有专门对机制与体制做出明确界定，但在实际使用过程中是有明确区别的。理论界一般认为，“立法体制主要是指不同层级立法主体之间立法权限的划分，地方立法体制则是指地方不同立法主体之间的立法权限划分”[33]；“立法机制则与具体立法工作结合，偏重于立法操作与部门配合的层面，涉及人大立法与常委会立法、人大立法与政府立法、中央立法与地方立法的关系，以及完善法律解释制度等问题。”[34]在地方立法工作机制中，立项、起草、论证、协调和审议这五大板块，无一例外地制约着地方立法的质量和生命力[35]。地方立法创新机制涵盖的内容，包括立法的操作规范、运行程序、立法技术运用等一系列动态运行规制。这里以广西高质量生态立法为例展开论证。广西生态立法存在生态环保立法范围交叉重复、起草渠道较为单一、立法“部门化”倾向与“自由裁量权”设置过于原则、公众参与度与实效不足、监督机制有待进一步完善等局限性[36]。新时代广西高质量生态立法观念，是贯彻落实党中央坚持高质量、科学民主立法理念的体现。譬如，2014-2019年自治区人大及其常委会共制定14件地方法规，立法涵盖的范围涉及水资源、湿地资源、森林资源和海洋资源等领域。这些法规不同程度地改善了广西生态环境质量，提高了本地方经济社会治理能力和自制力水平，促进了本地方社会环境和生态环境持续健康发展。“在地方高质量生态立法工作机制建设中,需要建立完善立法项目协同工作机制,强化人大主导立法,建立完善制度化的利益协调工作机制,健全公众参与立法工作机制,提升地方立法后评估长效工作机制,最终实现高质量立法。”[36]创新机制是保障和实现地方科学立法的体现，是科学立法的内涵标准在地方立法实践中的运用。习近平在党的十九大报告中提出的“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”[10]，是地方立法创新的目标方向和原则性指引，必须把科学立法标准融入和细化进地方立法的全过程。地方立法可执行性较差表明地方立法在事实上没有贯彻好“立法科学化”标准，其重要体现是立法缺乏最基本的地方特色，不能及时地回应人民群众的急难愁困问题，地方立法与地方治理关系在发生若明若暗的扭曲和背离[37]。必须着力提升设区的市的立法技术水平，改革完善地方立法的运行机制，构建立法精准效率机制。

加强地方立法质量的制度保障。2011年3月10日，吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布：“中国特色社会主义法律体系已经形成”[38]。但是这并不意味着从中央到地方的立法任务已经完成，法律法规体系需要随着中国特色社会主义制度的不断发展而不断完善。要提升地方立法质量抑或对现行法规予以修改完善，须臾离不开国家法律制度的保障作用。公众参与立法是国家法律规定，能够起到防止立法活动被立法主体垄断，从而使地方立法异化成为某些部门谋求私利的手段。建立促使立法主体履行民主立法职责的约束机制，建立健全公众参与立法的激励机制，有助于实现民主立法的基础功能，也有益于增强基层政权合法性、人民性的政治功能，近年来公众参与立法已成趋势。现代法治的基本要求是公众扮演立法的参与者、建构者角色，鼓励和支持公众参与立法活动，实际上就是为公众表达诉求提供一条制度化、有序化的渠道。笔者在广西基层进行立法调研和乡村治理“三治结合”调研中发现，“中央立法与地方立法存在分权矛盾的背后，隐藏抑或纠结一个‘事权与财权’如何配置的问题”[39]。如果能够通过立法体制机制改革，“把那些原本属于中央立法范围内的立法事项，但由中央实施立法又‘弄不好、管不了’的活儿，交由地方立法也许有利于节约成本、更为便捷利民、立法效果也会更好”[39]。这里仍然以广西地方立法为例，《广西壮族自治区立法条例》第11条的规定，就是强调要建立一个多元立法起草机制，从制度保障上解决公众参与立法的实质性问题，以满足重大基础性立法和专业性较强立法的需求，从体制机制上保证地方立法具有较高的质量。广西地方立法机构的生态环境立法活动，已经从制度上实现了第三方起草机制，如《北海市涠洲岛生态环境保护条例》的制定，就是委托广西民族大学法学院负责起草的。但是自治区一级的法规起草工作，仍然是来自于人大各专门委员会或常委会法制工作机构以及自治区政府相关部门[36]。地方立法机关不仅要高度重视公众参与立法，而且要高度重视立法技术的应用和创新，因为“立法技术技巧既是地方立法必须遵循的基本方法，也是地方科学立法、民主立法的重要内容和主要表现形式。立法技术技巧制约并影响到立法的各个环节，需要以工匠精神来提升地方立法的精细化程度和水平，可以说‘精细化’是提升地方立法质量的关键”[39]。