日本公法学中“补完性原理”的谱系及其对我国的启示*

洪 骥

扎根于基督教民主主义思想，并逐步发展成一种处理政府间权限分配关系问题的法概念，“补完性原理”正在被许多国家所接受。它在德国国内法上得到一定程度的发展，影响力扩大到整个欧洲的统合过程中，甚至被写进法国、意大利等非日耳曼法系国家的宪法典。而这个概念漂洋过海，在日本法的文脉中生根发芽，并引发了诸多学术和制度上的讨论。本文旨在厘清该原理作为一个法概念的来龙去脉，在此基础上去考察其在日本国内法（宪法、地方自治法）上的地位，并为此概念内容的具体化作业提出有益的论点与课题。最后，还将简单探讨该域外法原理对于我国当今宪法体制下央地关系的启示。

一、补完性原理的渊源和定义

“补完性”，中文又称“补充性”“辅从性”等。该词源自拉丁语“subsidium”，本来的意思是“预备”，特指“预备军”，之后其涵义得到延伸才逐渐带有“辅助”之意。1遠藤乾，2003，“ポスト主権の政治思想-ヨーロッパ連合における補完性原理の可能性” 《思想》 945：210。在日本通常被译作“補完性（ほかんせい）”，而我国欧盟法研究上则译为“辅助性（原则）”。为避免产生误解以及最大限度地尊重原文，本文直接将日语译词用汉字转写过来，作“补完性”。英语“The Principle of Subsidiarity ”、德语“Subsidiaritätsprinzip”，对应的日语译词便是“補完性原理”。

补完性原理的思想渊源，2アリストテレス著 牛田徳子訳 《政治学》 京都大学学術出版会，2001，8～9頁、140～141頁。被认为最早可以追溯到亚里士多德和阿尔特胡修斯（Johannes Althusius）各自的学术理论。3有关阿尔特胡修斯政治学理论中“补完性原理”的研究，参见関谷昇，2011，“アルトジウスと補完性原理-“symbiosis”と“consociatio”をめぐる政治-” 《千葉大学人文社会科学研究》 22：17。甚至还有学者指出可从中世纪经院哲学家托马斯·阿奎那的《神学大全》中读取该原理的胎动。4安江則子 《欧州公共圏-EUデモクラシーの制度デザイン》 慶應義塾大学出版会，2007，14頁。但通常认为近代以后，补完性原理的思想最初产生于1891年罗马教皇利奥十三世发表的《新事》（Rerum Novarum）通谕中，即天主教的社会教义认为帮助需要被援助者、解决社会问题，应当首先依靠离他们最接近的社会组织，如家族、友人和邻居等，而当这些社会组织无法胜任之时方可交给上级组织去完成。5北島健一 “福祉国家と非営利組織”（宮本太郎編 《福祉国家再編の政治》，2002，ミネルヴァ書房），251頁。“补完性原理”这个用语首次出现在正式文书中，则是教皇庇护十一世在1931年发表的《四十年》（Quadragesimo Anno）通谕。20世纪30年代，古典自由主义秩序在欧洲大陆部分国家岌岌可危，教皇厅在通谕中的提法主要是基于这一时代背景，以期从国家权力的魔爪中尽力去挽救个人与社会组织的自由和独立性。6有关该通谕的具体内容，参见澤田昭夫 “補完性原理：The Principle of Subsidiarity：分権主義的原理か集権主義的原理か” （日本EC学会編 《日本EC学会年報》第12号，1992，有斐閣），37～38頁。

但上述补完性原理的概念都仅仅停留在学术思想层面，抑或是扎根于基督教民主主义对个人、政治以及国家和社会的构想。真正把该原理的概念范围限定到政府间关系中来，并作为一种法律规范应用到裁判中去实践的，当推联邦德国时代的自治体保障法理。20世纪60年代末到70年代初，因财政危机，西德境内的地方自治体进行区划调整和机能改革（事权重新分配），由此招来了频繁的市町村7德语为Gemeinde，即基础自治体，中文有的译作“市镇”。但本文因为不涉及中国法的问题，故援用日语译词“市町村”。当然，也有一部分研究德国法的日本研究者只用片假名转借该词（“ゲマインデ”），但笔者认为日本地方制度以及相关法理论自近代以后沿袭德国法居多，故完全可以大胆使用“市町村”这一译词。合并以及上级地方公共团体回收事务权限的现象。故以市町村的自治权受侵害为理由的诉讼多有提起，其中最著名的当数“拉斯特德8拉斯特德（Rastede），德国下萨克森州所辖的一个市镇，人口2.2万余人（2015年）。事件”。该事件是基础自治体（市町村）一方将补完性原理作为对抗理论，主张上级自治体对其自治权侵害的典型案例。1974年以后，肇始于拉斯特德市所提起的自治体宪法诉愿，围绕废弃物处理权限的争议，基本法第28条第2项1德意志联邦共和国基本法第28条第2项：“对于市町村，应保障其在法律范围内以自身的责任去规范地域共同体所有事项的权利。……（略）。”参见高田敏、初宿正典编译 《ドイツ憲法集》（第6版） 信山社，2010，226頁。该条文其实继承了魏玛宪法第127条的规定：“市町村及市町村组合，拥有在法律范围内的自治权。”的地方自治保障条款到底具有什么样的规范意义成了讨论的焦点。关于市町村和郡2德语为Landkreis，介于联邦州（Bundesland）和市町村（Gemeinde）之间的行政单位。中国大陆译作“县”，日本和我国台湾地区译作“郡”。同前述理由，本文的主要目的是介绍日本法，故采用日译“郡（ぐん）”。的关系，纽伦堡高等行政法院认为，基本法第28条第2项保障市町村优先的补完性原理这样一种实体上的事务分配原理；而与此相对立，联邦行政法院却否定了补完性原理，将市町村和郡的关系定义成“相辅相成型的机能模式”。另一方面，联邦宪法法院不从基本权理论入手，而是坚持制度性保障说，3有关德国制度性保障说的整理研究，参见戸波江二，1984，“制度的保障の理論について” 《筑波法政》 7：66～112。对于卡尔·施密特理论的精细解读，参见石川健治 《自由と特権の距離-カール·シュミット「制度体保障」論·再考》〔増補版〕 日本評論社，2007。认为对市町村的权利保障应该二分为“核心领域”和“除此之外的领域”，在承认市町村“全权限性”的前提下，将基于市町村自治优先这种实体上的事务分配原理的“原则—例外关系”之射程也同样涵盖到“核心之外的领域”。故有学者认为，4白藤博行 “ゲマインデの自治権の範囲-ラシュテーデ（Rastede）決定-”（栗城壽夫、戸波江二ほか編 《ドイツの憲法判例Ⅱ』（第2版），2006，信山社），381頁。一直以来的“制度性保障论=核心领域保障论+过剩禁止论”的判断基准，被联邦宪法法院重新改装成“制度性保障论=核心领域保障论+市町村优先的实体上的事务分配原理”这样一种新的基准了。5有关“拉斯特德事件”的这段介绍性文字，主要参考了以下文献：白藤博行 “ドイツにおける地方自治改革と法理” 《室井力先生還暦記念論集·現代行政法の理論》，1991，法律文化社），332頁；須藤陽子 《比例原則の現代的意義と機能》 法律文化社，2010，180～182頁。

如上所述，德国法在判例法理上对于补完性原理虽然进行了一定程度的“运用”和提及（特别是纽伦堡高等行政法院的判决），但联邦宪法法院却有意绕开该原理，并发展出了新的判断基准之路径，而且即使是纽伦堡高等行政法院也未阐述补完性原理具体的规范内容。6德国宪法学界对待补完性原理是不是基本法上的原理这一问题的态度也十分暧昧，基本上是赞否两论各圆其说，没有深入讨论出统一的意见。有关这方面的介绍，参见白藤博行，1989，“西ドイツの地方自治における補完性原理と比例性原理(二)” 《名古屋大学法政論集》 128：244～259。经过德国国内法上对补完性原理的“加工”之后，其影响逐渐扩大到整个欧洲，7比如，1985年通过、1988年生效的欧洲地方自治宪章虽然没有明确提出“补完性原理”这一用语，却纳入了反映该原理实质性内容的条文——它的射程涵盖到地方自治体层面。甚至成为欧洲统合过程8比如，1992年《马斯特里赫特条约》第3b条、1997年《阿姆斯特丹条约》中“关于补完性原理及比例原则适用的议定书”、2007年《里斯本条约》第5条第3款等见证欧洲统一过程的文件均提及了“补完性原理”。当然，作为欧盟三大组织原则之一的补完性原则（中译：辅助性原则），它只调整布鲁塞尔（欧盟总部）和各加盟成员国（主权国家）之间的权限分配关系，因此和欧洲地方自治宪章以及德国国内法上的补完性原理（即调整主权国家内部地方自治问题的原理）不能划等号。本文仅讨论后者，即地方自治意义上的补完性原理。中的一个指针性概念。9如本文引言所述，在欧洲统合过程中，部分加盟成员国甚至把补完性原理纳入到本国的宪法典中。比如2001年意大利宪法改正（第118条第1项、同条第4项、第120条第2项）；2003年法国宪法改正（第72条第2项）。就连德国自身，为了对应1992年《马斯特里赫特条约》的批准，在处理本国与欧盟关系的问题上，修改了基本法，将补完性原理明文化（基本法第23条第1项）。但一般认为，此处该原理的射程仅涵盖到德国作为加盟国与欧盟的权限分配关系，而并不涉及德国国内法秩序。不过也有观点认为，补完性原理具有“不成文的宪法原理性”，基本法对应欧盟关系的改正作业将“德国公法秩序中固有的补完性”和欧盟连接到一起。有关这方面的学说讨论，参见廣田全男，2002，“地方自治のグローバル·スタンダードと補完性原理” 《自治総研》 28（4）：19～20。

补完性原理的具体内容很模糊而且难以清晰界定，故对其只能做出最低限度的概念阐述：即在分配政府间的事务、权限之时，优先考虑距离住民更加接近的地方公共团体，将处于其上级的公共团体的干涉限制在最小程度的同时，也要求当下级团体无法胜任公共事务之时，应由其上级团体进行义务性的辅助和支援。1仅从概念的字面意思来看的话，补完性原理显然是一把“双刃剑”。限制上级单位对下级单位之介入或干涉的一面称为“消极性侧面”；而下级单位能力不足时要求上级单位对其进行义务性辅助或支援的另一面则称为“积极性侧面”。参见遠藤乾，2003，“ポスト主権の政治思想-ヨーロッパ連合における補完性原理の可能性” 《思想》 945：207～228頁。

二、日本公法理论中的补完性原理

如前文所述，在欧洲特别是德国，补完性原理作为一个法学上的概念从被认识到一定程度上付诸实践，相关理论体系并未在真正意义上发展成熟。与此同时，该原理在日本也同样受到关注。日本最早出现补完性原理的概念或引入与补完性原理相近概念的契机，被认为可追溯到1949年的“肖普劝告”（シャウプ勧告）。1949年和1950年，美国哥伦比亚大学教授肖普（C. S. Shoup）率领日本税制改革使节团两次对旧内务省（1947年解体）的相关承袭机构进行了劝告。劝告的主要内容主要有三点：（1）行政责任明确化原则；（2）效率原则；（3）市町村优先原则。其中，第三个原则主张市町村可以胜任的事务不应交给都道府县或中央政府去完成，那么在分配行政事务时，应该给予市町村第一优先权、都道府县第二优先权，只有两者都无法有效处理的事务方可让中央政府去完成。2地方自治制度研究会編 《地方分権推進ハンドブック（増補）》 ぎょうせい，1995，131頁。一般而言，“市町村优先原则（市町村優先の原則）”也被等同视为补完性原理。而在此之后，1950的“神户劝告”（かんべかんこく=「行政事務の再配分に関する勧告」）基本上沿袭了肖普劝告中的相关内容。3地方自治制度研究会編 《地方分権推進ハンドブック（増補）》 ぎょうせい，1995，136～137頁。再往后的地方制度调查会的答申、临时行政调查会答申、临时行政改革推进审议会答申等诸多半官方性质的审议会中对补完性原理亦多有提及。4地方制度调查会答审：第9次（1963年）、第17次（1979年）；第2次临时行政调查会第3次答申（1982年）、同第5次答申（1983年）；第2次临时行政改革推进审议会“关于国家和地方关系等的答申”（1989年）、第3次临时行政改革推进审议会之最终答申（1993年）；第一次地方分权改革前后则有：第24次地方制度调查会“关于推进地方分权的答申”（1994年）、第27次地方制度调查会“关于今后地方制度之形态的答申”（2003年）等。其各自涉及补完性原理的内容，参见地方自治制度研究会編 《地方制度調査会答申集》 ぎょうせい，1980（月刊「地方自治」1980年3月号別冊付録所収）；地方自治制度研究会編 《行政改革·地方分権関係資料集》 ぎょうせい，1995（月刊「地方自治」1995年3月号別冊付録所収）。

补完性原理与宪法第92条的关系十分密切。日本国宪法第92条规定：“关于地方公共团体组织及运营的事项，遵照地方自治之本旨，由法律规定之。”战后日本的公法学者们对该条文的解释虽存在诸多争论，5有关该条文解释论的系谱以及从日本战后史的角度对诸学说进行的梳理分析，参见洪骥：《日本国宪法第92条“地方自治之本旨”的解释论——从“保不保障”到“保障什么”》，《日本法研究》（第2卷），中国政法大学出版社，2016年，第20～58页。但都有一个心照不宣的底线共识，即“地方自治之本旨”包含住民自治和团体自治两个基本要素。1宮澤俊義著、芦部信喜補訂 《全訂日本国憲法》 日本評論社，1978，759頁。然而即使这样，本旨条款作为宪法规范依然不够具体。宪法第92条的解释论需要解决的最核心的问题便是本旨条款的具体化问题。2不同于德国，日本在这一领域不存在判例法理，故只能依靠学说的发展去界定宪法第92条的内容。而对于补完性原理的态度（特别是围绕它和“地方自治之本旨”到底存在何种关系这个问题，或者补完性原理到底是不是宪法原理这个命题），和德国宪法学界的状况类似，日本也存在赞否两论且没有统一的定论。接下来就简单介绍日本公法学界看待补完性原理的两种截然不同的观点。

1. 肯定说3本文对于各学说的总结（包括下文的“否定说”），在很大程度上受到了先行研究（日本国立国会图书馆调查及立法考察局）所提供线索的启发，参见矢部明宏，2012，“地方分権の指導理念としての「補完性の原理」” 《レファレンス》 2012：18～20；廣田全男 “補完性原理と「地方自治の本旨」”（白藤博行、山田公平、加茂利男共編 《地方自治制度改革論-自治体再編と自治体保障》，2004，自治体研究社），120～125頁。

杉原泰雄在解释日本国宪法第92条时，提出了著名的“人民主权说”。4关于杉原泰雄的学说介绍和评价，参见洪骥：《日本国宪法第92条“地方自治之本旨”的解释论——从“保不保障”到“保障什么”》，《日本法研究》（第2卷），中国政法大学出版社，2016年，第41～45页。该学说其实是其主权理论在地方自治领域的投影。杉原的主权理论简而言之，即认为日本国宪法是兼具“国民主权”（ナシオン主権）和“人民主权”（プープル主権）双重性质的资本主义宪法，在“过渡期”的阶段，应该尽可能多地朝着反映“人民主权”的方向去解释日本国宪法。具体到地方自治领域来说，杉原将地方自治的根据归结为以下两点：（1）国民主权。将日本国宪法的国民主权原理按照“人民主权”的概念去解释，以此导出尽可能多的直接民主主义制度，该制度在地方自治层面更加容易实施。（2）人权保障。即地方公共团体和中央政府一样，只要存在保障本地区住民基本人权的必要，原则上无论有没有法律的授权都是可以自主活动的。进而，杉原总结出宪法第92条中“地方自治之本旨”的具体内容：（1）人权保障的目的性；（2）住民自治和团体自治；（3）地方公共团体优先的事务分配原则和全权限性原则；（4）自主财源的分配原则。5参见杉原泰雄 《地方自治の憲法論-「充実した地方自治」を求めて》（補訂版） 勁草書房，2011，153～180頁。初出論文：杉原泰雄，1976，“地方自治権の本質·3完” 《法律時報》 48（4）：134～140。显然，在解释日本国宪法第8章特别是第92条时，杉原泰雄把补完性原理纳入了“地方自治之本旨”的具体内容中，承认其宪法规范性。

除了杉原之外，亦有其他一些学者积极强调补完性原理的重要性，并给予其宪法上的地位与肯定性评价。例如，广田全男就曾经基于杉原从“人民主权”原理出发去论证地方自治之根据的方法，在日本公法学会的研究报告上提出了宪法第92条和补完性原理的关系。即，“宪法上的‘地方自治之本旨’有必要确立以下述原则为内容的解释论：（1）团体自治的原则；（2）住民自治的原则；（3）subsidiarity的原则（补完性的原则）……”6廣田全男，2000，“事務配分論の再検討-憲法の視点から-” 《公法研究》 62：188。广田虽然没有展开更加详细的说明，但俨然已将补完性原理看作本旨条款中的“第三原理”了。

2. 否定说

解释日本国宪法第8章（地方自治）中的条文，于20世纪60年代中期提出了主流学说——“制度性保障说”1有关成田赖明所提出的日本地方自治领域的“制度性保障说”的介绍和评价，参见洪骥：《日本国宪法第92条“地方自治之本旨”的解释论——从“保不保障”到“保障什么”》，《日本法研究》（第2卷），中国政法大学出版社，2016年，第37～41页。的行政法学者成田赖明对补完性原理抱以消极态度。制度性保障说的主要特点是区别看待地方自治的内容，将其分为“核心领域”和“周边领域”两部分，前者作为一种公法上的“制度”直接受到日本国宪法的保障，因而即使是法律（国会立法）也无法侵犯其内容。而与此不同的“周边领域”则不受宪法保护，也即依照国会的立法政策完全可能将其废止（换个角度来讲，地方自治的具体内容需要依靠立法政策去形成与完善）。而成田所主张的核心领域，正是日本国宪法第92条——作为规范（Norm）意义上的“地方自治之本旨”。

成田对在20世纪70年代的论文中批判自己并提出了“人民主权说”的杉原泰雄进行反驳，认为无法从“地方自治之本旨”中导出“地方公共团体优先的事务分配原则”。理由如下：“关于事务分配之地方公共团体优先性，即使照顾到人民主权和人权保障的原理，仍然无法从宪法规定中明确读取出何种事务可以作为保留给地方公共团体的必要最小限度的事务。”2成田頼明 《地方自治の法理と改革》 第一法規，1988，25頁。初出論文：成田頼明，1981，“「地方の時代」における地方自治の法理と改革” 《公法研究》 43：151～176。进而成田主张，“将何种事务各自分配给国家和地方公共团体、将何种事务定为国家和地方公共团体的共同管理事务，（关于这类问题——笔者添注）基本上都需要考虑事务的性质、效果、影响范围、责任之所在以及时代的要求等，最终交给立法政策去定夺。”3成田頼明 《地方自治の法理と改革》 第一法規，1988，28頁。显然，成田的这番论调似乎是将补完性原理看成了他的制度性保障说中的地方自治之“周边领域”，与“核心领域”的本旨条款是不沾边的。

另外，当年第一次地方分权改革的直接参与者、行政学者西尾胜也同样持否定态度。他在比较欧洲地方自治宪章等文书中确立的“地方自治之普世价值”（地方自治制度に関する「人類普遍の原理」＝グローバル·スタンダード）和日本国宪法第8章诸条文时明确指出，“政府间分担事务事业之时，最优先基础自治体，其次优先广域自治体，国家则只负责担当剩余的事务事业——也即‘补完性（subsidiarity）的原理’，这在日本国宪法中是没有明确记载的。”4西尾勝，2001，“地方分権” 《ジュリスト》 1192：204～209。西尾胜认为如果想要把“普世价值”引入日本的地方自治中只有两个办法：要么修改宪法中的地方自治条款；要么制定一部地方自治基本法，将一些基本原则纳入其中作为今后的“立法原则”，以此来补充日本国宪法第8章内容的不足。5西尾勝，2001，“地方分権” 《ジュリスト》 1192：204～209。

对以上两种观点做简单分析总结，可以得出如下结论：本文所引述的两位肯定说提倡者皆为宪法学者，他们都对发祥于欧洲的补完性原理（特别是1985年欧洲地方自治宪章中的相关内容）大加赞赏，并力主将其引进到日本国宪法的条文解释中。“地方自治之本旨”正因为其概念抽象而难以成为有效约束国会立法的规范性基准，故将较之相对具体的补完性原理纳入其中或许可以稍微弥补该条文的弱点。持否定立场的二人，一位是行政法学者，另一位则专攻行政学。他们可能基于法律实证主义的立场，认为宪法第92条中“地方自治之本旨”这一概念虽然模糊不清、难以界定，但也不能过度依赖单纯的宪法解释（或者说他们不相信宪法解释学的力量），而应该将其具体化的任务交给国会的立法政策，或干脆直接修改宪法——诚然，补完性原理这个概念本身的是非善恶对于他们已经不重要了。

补完性原理与地方自治法第1条之2的关系也很密切。日本于1995—2000年进行了一场地方分权改革（即第一次地方分权改革），通过此次改革废除了长期实施且臭名昭著的“机关委任事务”制度，并于1999年通过地方分权一括法，促成了同年的地方自治法大修改（2000年实施）。对于此次改革的背景、原因和具体内容本文不作详细讨论，仅就和补完性原理相关问题稍作介绍。这就必须指出修改之后的地方自治法的一处条文，即第1条之2。该条具体内容如下：

地方公共团体是以谋求增进住民福祉为基本，并广泛担当自主性、综合性的实施地域行政之任务的主体。

为达前项规定之主旨，中央政府重点承担国际社会中关涉到国家存立的事务、需要在全国范围内统一规定的国民的各种活动或有关地方自治基本准则的事务又或具有全国性规模的或必须立足于全国性视点方可实行的举措及事业的实施，其他的国家本来应当担当的任务，住民身边的行政尽可能交给地方公共团体，国家应以此为基本，和地方公共团体之间恰当地分担任务的同时，有关地方公共团体之制度的筹划制定以及对策的实施，应当充分发挥地方公共团体的自主性和自立性。1条文为笔者译。各自的原文分别是“住民に身近な行政はできる限り地方公共団体にゆだねる”和“地方公共団体との間で適切に役割を分担する”。

该条文的前身是1995年成立的地方分权推进法第4条，又被称为“任务分担原则”（役割分担原則）。围绕该原则和宪法第92条的关系，以及它到底是不是欧洲的补完性原理等问题，学界酝酿了诸多讨论，本文由于篇幅关系不作详细介绍，但仅就笔者所掌握的资料，整理出几种类型的观点，加以少许简单的说明。

首先，有一种观点认为地方自治法第1条之2歪曲了欧洲补完性原理的本意，属于“本土化”的偷梁换柱的概念。为了方便记忆，笔者称之为“补完性原理背叛说”。广田全男和山内健生是典型的提倡者。广田指出，欧洲的补完性原理[特别是欧洲地方自治宪章中有关该原理的部分（第4条第3项）——“公共性质的任务，通常必须由距离市民最近的地方自治体优先执行。对于其他团体的任务分配，应当考虑其任务的范围和性质以及效率和经济上的要求加以实行。”]和日本地方自治法第1条之2第2项（即“任务分担原则”）存在本质差异，主要表现在：（1）由地方公共团体去完成的任务在欧洲语境下没有任何限定，到日本被加上了“住民身边的（住民に身近な）”这种限定性前置修饰语；（2）欧洲语境下的“距离市民最近的（市民に最も身近な）”这个修饰语直接关联到“地方自治体”这个名词，而日本语境下的“住民身边的”这个修饰语却没有直接关联到“地方公共团体”；（3）日本语境将本来欧洲的“公共性质的事务（公的責務）”的概念缩小到只有“行政”领域了。广田据此担忧日本地方自治法的该条文暧昧不清，有可能起到缩减地方自治体权限的效果（権限を矮小化する方向に働く）。1廣田全男，2000，“事務配分論の再検討-憲法の視点から-” 《公法研究》 62：187。同广田类似，山内健生认为日本的“任务分担原则”和当年肖普劝告中的“市町村优先原则”不尽相同，前者是对后者本意的曲解。山内指出，1949年肖普劝告中的“市町村优先原则（サブシディアリティの原理）”并不仅限于其表面上简单的“事务分配原则”，其背后隐含着更深刻意义上的“地方自治的理念”，它是近代日本所不具备的战后舶来的思考样式。可惜的是，该“理念”之后未被正确理解就草草消亡，“市町村优先原则”降格成单纯的“事务分配原则”或者日本语境下的“合作关系原则（パートナーシップ原則）”，徒有其表，丧失了原本的精神内涵。2山内健生，2002， “グローバル化する「地方自治」(五)-「サブシディアリティの原理」·その理念と現実” 《自治研究》 78（6）：100～112。此处山内批判的“合作关系原则”应该正是地方自治法第1条之2的“任务分担原则”。

另外，地方自治法第2条第11项规定：“有关地方公共团体的法令的规定，必须遵照地方自治之本旨，而且要立足于国家和地方公共团体之间的恰当的任务分担（原则——笔者添注）。”3条文为笔者译。松本英昭认为，此处将地方自治之本旨（宪法第92条）和任务分担原则（地方自治法第1条之2）并列书写，意味着它们之间“有共通的部分，虽然恰当的任务分担（原则）具有被包含在地方自治之本旨中的部分，但两者属于并非完全重合”的概念。4松本英昭 《要説地方自治法》 ぎょうせい，2002，47頁。松本还指出，任务分担原则只是对于立法的一种指针性原则，即使制定出违反该原则的法律，也不能立刻认定该法律的违法性（宪法违反）。5松本英昭 《要説地方自治法》 ぎょうせい，2002，47頁。与松本观点相对，矶部力则认为，相关条文将任务分担原则和宪法上的本旨并列书写，意味着赋予了前者“准宪法规范”的性格，任务分担原则并非新创设的规范，而是作为宪法规范的地方自治之本旨的规范内容在法律层面的确认。宪法第92条地方自治之本旨的内容并非一成不变，而是处在不断变化发展之中的，所以应时代之要求也当从地方自治之本旨中读取出任务分担原则。

笔者比较倾向于矶部力的主张，赞同将任务分担原则视为宪法第92条（地方自治之本旨）的具体内容在法律层面的重申。另外，即便日本的“任务分担原则”与欧洲的补完性原理存在含义上的微妙差别，但在解释论上不妨（或者说是应当）将任务分担原则等同于欧洲的补完性原理，需要做的工作仅仅就是法解释而已。

三、补完性原理在日本的走向以及对我国的启示

综上所述，不管是在补完性原理这个概念的发源地欧洲（特别是德国），还是在继受此概念的日本（特别是宪法学界），有关其法的地位的讨论都还处在很不成熟的阶段。最大的课题在于：作为法概念的补完性原理，必须提供一套行之有效的规范性基准，让其足以发展成裁判实践中的法理，为保障地方公共团体的权能和住民利益发挥实质性作用。1磯部力 “国と自治体の新たな役割分担の原則”（西尾勝編 《地方分権と地方自治》，1998，ぎょうせい），88～90頁。

笔者赞成部分日本宪法学者的观点，认为日本国宪法第92条“地方自治之本旨”的内容应当包含补完性原理（其具体化的表现便是地方自治法第1条之2）。对于笔者自身的研究而言，宪法第92条解释学说的构建也正是对补完性原理进行具体化作业的过程，因为该原理如果无法具体细化到能够成为明确的裁判基准的程度，就无法将其升华为令人信服的宪法规范。笔者认为，至少从以下两个方面对补完性原理所预想的“地方自治像”进行考察，可能是以后学界讨论的方向和重点课题：（1）基础自治体的适当规模问题；（2）事务—权限分配基准的明确化问题。第一个问题牵涉到自治体的“能力”——到底什么样规模的市町村才足以享受事务权限的优先分配权呢？2此问题又和日本固有的地方自治体“综合行政主体论”息息相关。盐野宏认为，即便对于没有“能力”的最小单位的地方公共团体，也强制要求其必须是国家规定的“综合行政主体”——这种思考模式本身就有违自治体的“自律性原则”。日本的地方自治体需要的不是事务权限本身的多寡，而是像美国一些地方政府那样所拥有的“自己设计自己的政府”的自由，包括自己决定自身事务权限多寡的权利。因此，盐野无论是对综合行政主体论，还是对补完性原理，都持消极态度。参见塩野宏，2004，“地方自治の本旨に関する一考察” 《自治研究》 80（11）：27～44。另外，甚至还有观点认为由补完性原理可以推导出市町村规模扩大（合并）的合理性，参见山崎重孝，2004，“新しい「基礎自治体像」について(上)” 《自治研究》 80（12）：49。这与日本中央政府一直热心实施的市町村合并有紧密关系，也是财源危机时代需要直面的课题。第二个问题则更加复杂，因为要具体到各个行政管理领域去考察。譬如国防权限，这在一般语境下被认为是中央政府或联邦政府的排他性专属权限。但具体到日本，例如冲绳美军基地建设问题，在理所当然被视为中央政府权限的“防卫”事务上，如果国家与离住民最接近的基础自治体（冲绳县名护市3近些年的边野古诉讼引起了日本公法学者们的关心和讨论，有关该判例（福冈高等裁判所那霸支部2016年9月16日判决）的评析，参见岡田正則，2016，“裁判所による法治主義·地方自治の破壊-辺野古訴訟高裁判決の問題点と上告審の課題” 《法律時報》 88（12）：106。）产生冲突，并严重侵害到或在可以预见的将来明确有可能侵害到当地住民的基本人权（生命、财产、健康、追求幸福的权利等）之时，需要补完性原理预设怎样一种权限分配基准，方可有效保证地方自治免遭为虎作伥的强大国家权力之肆意凌辱呢？其实，这与笔者提出的以上两个疑问一脉相承且都尚待解决，同样，这也应该是日本宪法学在地方自治领域亟需解答的问题。

补完性原理对我国也具有重要启示。我国作为单一制的社会主义国家，在宪法文本中没有与域外宪法中“地方自治（Local Autonomy）”相对应之条款。然而，这并不说明域外法经验对我国的宪法理论就毫无借鉴价值可言。我国宪法第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”4事实上，我国通过2018年宪法修正案，在宪法第100条中增加了第2款，从而承认了全国所有设区的市人大的地方性法规制定权。从宪法解释学理论上看，这一具有重大意义的改动完全可以将其理解为对于宪法第3条第4款“地方的主动性、积极性原则”的延伸与加持，从而将地方立法权作为一项宪法制度进行保障。该条款便是宪法解释学最应着力探求的理论空间。其实，我国已有部分学者对该条款进行了较为系统的教义学解读，并提供了一定程度的理论框架。比如，王建学就指出：“回归和强化宪法中的民主体制，加强中央与地方之间的稳定性分权，塑造多样化的事权执行机制，淡化中央统一领导的行政色彩并使之转向法律上的中央统一领导，同时强化司法的独立性，提高法院在法律适用中的地位，以司法手段调节央地关系。”1王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，《中国法律评论》2018年第1期。如本文所述，与我国同为单一制国家的日本，补完性原理在该国公法学理论中起到的作用，恰恰正是通过淡化“中央统一领导的行政色彩”而实现的。它强调的是一种“基层民主”的精神。而我国的宪法体制，非但不排斥这种思想，反而与其共享一些本质性的规范内涵。

笔者认为，民主主义是一种自下而上的形式，无论是我国的民主集中制，还是域外宪法体制中的代议制民主，其实都遵从这一形式规范。在实际的宪法制度实践中，我国地方的人大代表（具体而言为县区级和乡镇级）由公民直接选举产生，而上级人大代表则采取由此一层层往上递进式的、间接选举的方式，这便不难看出地方人大在民意代表层面的基础性与正当性。这样一种“自下而上”逐层递进的民主形式一方面昭示了民主集中制（宪法第3条第1款）的“起点”（地方人大和地方具有选举权的公民），另一方面更直接体现了地方主动性、积极性原则的规范内涵。至于如何通过补完性原理构建更加完善的符合我国宪法解释学特点的央地关系框架，则是值得学界未来着力的方向。