国企改革三年行动的收官与展望

2022-02-03山东财经大学教授李德荃

山东国资 2022年4期

□ 山东财经大学教授、本刊特约专家李德荃

今年是国企改革三年行动的收官之年。1 月17 日，国务院国有企业改革领导小组办公室召开国企改革三年行动专题推进会。2 月22 日，国务院国资委党委召开专题会议，要求国资系统在2022 年必须锁定并高质量完成重点任务，补短板、强弱项，务求改革实效，实现改革成果稳固化和制度化，确保国企改革三年行动全面胜利收官。3 月5 日，国务院总理李克强在第十三届全国人大第五次会议上所作的政府工作报告中，把如期高质量地完成国企改革三年行动任务列为2022 年度政府重要工作之一。

为帮助读者加深对国企改革相关工作任务的理解，笔者谈谈自己对国企改革的一些看法，以期收到抛砖引玉之效。

国有企业的经营主要存在两大类问题

国企经营存在的问题，主要表现在两个方面。一是经营效率相对不高，抗风险能力较差。以衡量经营效率最为核心的指标净资产收益率为例，国企的净资产收益率明显系统性低于民企。二是持续发展的后劲不足，锐意进取的企业文化氛围不浓，对市场环境的变化不敏感，市场竞争意识不强。

国企经营中存在的具体问题很多，但可归并为两大类：第一大类是国企相对于民企的不足之处，亦即国企独有的问题；第二大类则是国企与民企都可能存在的问题。

关于国企独有的问题，只有其在与民企的市场竞争中才能彰显出来。这类问题的应对之策就是尽可能向优秀民企学习，亦即从公司治理结构到内在经营机制，全方位向优秀民企看齐。这就是所谓的建立现代企业制度。现阶段的国企改革基本上就是沿着这一逻辑脉络展开的。

关于国企与民企都可能存在的问题，是即便优秀民企在经营过程中也可能出现的问题。现行国企改革所能解决的并非这类问题。道理很简单，建立现代企业制度不可能解决现代企业制度自身的缺憾。这就意味着，即便国企改制成功，亦即国企最终像民企那样成为真正的市场经济民事行为主体，也不能指望一了百了地解决其目前经营中存在的所有问题。届时，国企仍然可能存在经营效率较低、抗风险能力较弱、创新进取意识不强等问题，甚或仍然可能陷入破产的绝境。由此可见，关于国企第二类问题的解决，应该采取不同于现行国企改革的思路。所谓民企也要锐意改革进取，指的就是设法缓解这类问题。就此而言，国企改革将永无止境。

综上所述，辨析国企经营中存在的所有问题，将这些问题区分为国企独有的问题与所有性质的企业都可能存在的问题两大类，至关重要。例如，正是由于没有区分这两类不同性质的问题，将国企面临的所有困境都归咎于所有制性质这一因素，有人才提出国企私有化的建议。类似地，目前许多人尚未意识到国企这两类不同性质问题的存在，一股脑地把国企经营中所有问题的解决都寄托到以改制为核心内容的现行国企改革思路上，认为改制成功则万事大吉，而最终结果必定令其大失所望。

国有企业分类改革的意义非同凡响

国企独有问题的成因，关键源于国企所有者的虚化。民企的产权明确无疑，并且可以具体落实到自然人，因此民企经营的绩效攸关其所有者的切身利益，其经营决策自然易于谨慎理性。而国企的产权尽管也明确无疑，却无法像民企那样具体落实到民事行为主体自然人，因此其经营绩效的优劣缺乏切身利益攸关方。在市场经济环境下企业决策多数为风险决策，国企的所有者虚化就使得其决策者所承受的风险不仅与决策成功的获益不匹配，而且对其决策失败的责任追究也难以与其决策失败所造成的损失相匹配。由此，国企的经营决策就表现得要么迟疑不决，要么随意任性，从而给企业经营带来消极影响。

由此可见，实化所有者是国企改革的基本思路。私有化就是一个很容易想到的极端做法。国企是稳固社会主义制度的重要基础，只有确立国企在国民经济体系中的主导地位，才有可能实现全社会共同富裕的目标，也才有可能避免少数垄断资本掌控国家命运等问题。2019年以来，各国应对新冠疫情大考，充分彰显了社会主义制度践行以民为本的独有能力；而在抗疫过程中，国企始终发挥着中流砥柱的作用。说到底，社会主义制度之所以需要强大的国企，就是由于相较于民企，只有国企才有可能承担足够的社会责任。基于此，国企所有者的实化就只能采取虚拟实化方式，而不能绝对实化。建立国资委与国有资本投资运营公司这一国有资本监管体系与机制的意义，正在于此。此外，既然国企不仅要追求经济效益，还要追求社会效益，则其经济效率也就不可能高于优秀民企，这就要求我们提高对国企经济绩效较低的容忍度。当然，不同行业的国企，由于其所承担的社会责任不同，因此对其经济绩效较低的容忍度也应该区别对待。

2015 年8 月，党中央、国务院颁布《关于深化国有企业改革的指导意见》。此后又陆续出台了一系列配套文件，形成了“1+N”政策体系，搭建起深化国企改革的顶层设计和四梁八柱大框架。其中的一个重要思路就是根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国企在经济社会发展中的作用，将其区分为商业类和公益类两大类型。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类定责、分类考核、分类监管。

具体来说，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，应尽可能向优秀民企学习，亦即尽可能实化其所有者。这类国企原则上都要实行公司制股份制改革，并实现股权多元化。在这类企业，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。对这些国企，应重点考核其经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力，也就是基本上采取与民企相同的绩效考核指标。

对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国企，由于肩负较重的社会责任，因此其企业治理模式和经营机制要与民企有所区别，亦即保持国有资本控股地位。对这些国企，在考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，还要加强对其服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核，也就是要适度提高对这类企业经济效益较低的容忍度。

对于公益类国企的改革，则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，并引入市场机制，提高其公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式，仅通过在国资委和企业间增设国有资本投资运营公司的方式尽可能政企分开。对这类国企，重点考核其成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，并根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，而且考核中要引入社会评价，其实质就是要合理容忍公益类国企较低的经济效益。