发展地摊经济的要义、问题与路径选择

李 猛

一、引言

鼓励支持地摊经济发展，划定一定区域给群众以交易自由，在方便群众的同时，也在很大程度上解决了就业问题，对于地摊经济而言，政府额外财政支出较少，是一种促进小微经济发展成本较小、回报丰厚的可行方式。特别是2020年以来受到疫情冲击，我国传统商业与服务业受到很大影响。传统商业与服务业吸纳了我国最多的就业人员，其主体是小微经济和自主创业者，背后是千万家庭的生计，所以在当前形势下解放地摊经济，对地摊经济给予一定发展空间意义重大，这不仅可以在较短时间内拓宽就业渠道，促进灵活就业，及时解决就业困难人员的现实生存问题，也有利于城市经济的恢复发展以及经济社会秩序的和谐稳定。因此，地摊经济作为市场经济关系的自然发展和延伸，各级政府应当完善相关制度体系保障其健康有序发展。

二、合理规划发展地摊经济的重要意义

地摊经济是一种较为广泛的概念，大意是通过摆地摊销售商品来获得经济来源的一种经济形式，在城市经济中地摊经济属于较为边缘化的经济类型，由于较易影响市容环境卫生，一般是城管的重点治理对象。但是，地摊经济自身也具有独特的先天优势，特别是在经济下行阶段，地摊经济能够在较大程度上缓解就业压力、刺激消费、增强经济活力。

（一）满足消费者多样化需求

在地摊经济中，消费者能够以相对低廉的价格购买相同质量的产品，琳琅满目的各类商品不仅满足了消费者的各类生活需求，也给他们带来了切实的便利和价格优惠。特别是对于低收入阶层而言，通过商铺购买的产品往往价格偏高，在金融危机、疫情危机等特殊时期，低收入者更倾向于购买质量过关、价格实在的产品，所以地摊经济在低收入消费群众和危机环境中优势较为明显。另外，相对于新兴的网络购物，地摊经济是一种更具人情味的商业模式，在购物过程中更具现场体验感，步行街的休闲属性使之拥有更好的购物氛围，同时更加直观的消费方式也能够在很大程度上避免购买商品的质量、型号、款式、退换等问题。所以，对比网络购物，地摊经济有着独特的优势和特点，可以满足消费者的多样化需求。

（二）有效缓解就业压力

目前，无论是“六稳”还是“六保”，就业问题都被放在了最为关键的位置，在疫情危机中解决就业不仅需要政府主动发力，同时也需要来自社会各个层面的支持，尤其是市场主体的力量。只有充分激发市场活力，才能为稳定就业、保障就业提供有力支撑，而地摊经济是一个不可或缺的市场驱动就业的重要形式。对于暂时失业的低收入群体而言，地摊经济投资成本较少，就业形式灵活，准入门槛不高，具有“小快灵”的特点，可以在较短时间内增加大量就业岗位。尤其是在受到疫情影响、国内就业创业形势严峻的情况下，地摊经济更是成为众多就业者和创业者的首选，广大就业者和创业者可以借助地摊经济找到适合自己的新的就业方式，在危机和困难中不仅可以增加自己的实际收入，同时也能够帮助国家降低社会失业率，有利于实现国民经济健康稳定发展。

（三）带动地方经济社会发展

地摊经济在整个国民经济体系中看似微不足道，但其实它不仅是一个经济问题，同时也是一个民生问题，“小摊点、大民生”集中体现了民生经济的主要内容和显著特征。随着我国城市化进程的加快，很多时候快速拔地而起的商业楼盘经常面临人气不足的现实问题，而反观地摊经济、夜市经济、跳蚤市场等更加灵活的经济形式却往往能够吸引人气、汇聚商气，通过满足老百姓不同层次的消费需求以及更接地气的消费模式使得地摊经济在一定程度上与各大商场、购物中心之间形成了一种良性竞争、错位发展的新消费格局，这让城市经济更加充满活力。不难看出，地摊经济既是一种经济思维方式，也是推进地方经济社会发展的重要支点。

（四）展现城市综合治理能力

地摊经济“重启”，不只是增添了城市的烟火气，凝聚了人气，同样也成为反映一个城市综合治理能力和治理水平的刻度和窗口。沿街为市的地摊经济往往会给市容环境和城市管理带来一定压力。近年来，正是由于从业人员流动性较强、产品质量无法有效保证、售后服务存在缺陷、市场管理难度较大等问题，各地才纷纷取缔了地摊经济①。但是，我们也要看到地摊经济中反映的这些问题正是地方经济治理中存在的短板与不足，不能因为地摊经济的管理难度便对其简单“一刀切”，而是应该针对其中的问题进行深入分析并采取相关措施予以及时有效解决，在发展地摊经济中要尤为注重发挥引导规范作用，使之依法有序进行。通过划定一定的范围、制定相关的法规、采取统一的标准，把地摊经济整合在一起进行集中的规范化管理，实行更多人性化的管理措施，既能实现经济社会发展，又能切实保障民生就业，在不影响城市管理前提下使地摊经济更好地服务人民群众生活，这本身便是对一个城市治理能力的综合考验。

三、城市发展地摊经济面临的主要问题

毫无疑问，地摊经济对推动全面复工复产、促进就业、恢复经济发挥了积极作用，但是，作为一种流动性较强的私营经济，对市容市貌、环境卫生、交通安全、有序竞争、社会治安等方面带来一定隐患。

（一）影响市容市貌

由于地摊经济流动性较强，为了招揽顾客增加收益，摆摊地点一般是在人流量较大的繁华地段，给过往行人和车辆通行带来不便，一些占道经营行为甚至会影响正常交通秩序，随意摆放的摊位摊点也会在一定程度上影响市容市貌。另外，地摊经济也易对城市环境卫生带来影响，例如随地丢弃的白色垃圾造成废塑料污染，露天烧烤的烟熏破坏城市空气，大声叫卖与功放音响影响居民休息，这些不利因素显然影响了城市的整洁美观和环境卫生。

（二）影响实体店铺经营收益

消费者在地摊中购买了功能相近的商品后可能会打消在实体店铺消费的念头，这无疑会影响实体店铺的日常经营收益。也就是说，如果地摊商品与实体店铺出售的商品类型相差不大的话，地摊的存在或多或少会影响实体店铺的经营收入，这是因为地摊经济的特点就在于低成本，没有昂贵的广告费和租赁费，也不需要长周期的手续认证，这势必会重构原有商业格局②。经营者基于生存经营压力是否会引发价格竞争、拉客抢客、抱团占地盘等恶性商业竞争行为，并由此扰乱正常经济秩序，增加市场管理难度？这也是需要认真思考的现实问题。

（三）消费者维权困难

由于很多地方对地摊经济缺乏严格且成熟的监管制度，地摊商品质量一般或较差的问题一直存在，地摊上出售的物品多是一些较为低档的廉价商品，其中也不乏一些假冒伪劣产品，在餐饮行业有时还会出现食品安全等问题，这无疑会扰乱正常的商品市场秩序。该问题产生的主要原因是地摊经营者流动性较强，缺少售后服务意识，加之市场监管措施不完善，商品质量一旦出现问题消费者维权比较困难，消费者权益因而无法得到有效保障。

（四）加大城市管理难度

在现实中，有时会看到摊贩之间为了抢夺生意、拉拢顾客、争夺地盘而大打出手，也有摊贩因占道经营、市场管理、违规处罚对城管不满而拳脚相加，暴力抗法现象时有发生，这些不良现象不仅增加了城市管理难度，也损害了正常的经济秩序和社会安定③。城管与摊贩之间冲突频发的根源在于政府维护城市公共秩序与流动摊贩生存经营权利保障之间的矛盾④，但两者并非不可调和，通过法治方式，对此问题可以设计一种更加科学合理的规范制度使秩序维护与经营自由达到最佳平衡状态，从而有效缓解城管与摊贩之间的矛盾。

四、规划发展地摊经济的国际经验

在欧美一些发达国家和地区，一般对地摊经济都有着较为清晰的市场定位，以意大利为例，该国将地摊经济的服务对象定位于低收入市民和外来移民，多数商品相较于市场、超市、专卖店是质次价低的，罗马的“跳蚤市场”便是当地地摊经济的典型代表，在经营商品的种类、档次以及进货渠道等方面均与传统商业经济形成了差异化发展，因此与店铺类经营的商品几乎不发生冲突，相反在市场竞争中彼此间形成了有益互补、错位竞争、共同发展的良性互动关系。与之相比，我国一些地方在发展地摊经济的时候，往往忽视了商业定位问题，许多商场将柜台出租给个体经营，实质意义上是将地摊摆进了商场，加之货源也多是来自于附近的同一批发市场，地摊经济与传统商业之间的激烈竞争自然也就难以避免。另外，一些欧美国家对地摊经济经营的时间和地点也进行了规定，地摊经营的时间和区域规划是实现地摊经济与城市发展相互融合的关键，比如美国加州的Rose Bowl Flea Market和罗马的“跳蚤市场”都是选择在特定时段内经营，一般都会适当地避开店铺经营的高峰期，例如早上8:00—中午14:00或是晚上20:00—24:00，通过合理设定经营时段和区域促进地摊经济和店铺经济发挥各自的独特优势。

韩国对发展地摊经济实行规范化管理，特别是将市区内各类地摊市场进行合理的区域性规划，将城市各区域按照功能属性具体划分为：一是禁止经营区域，包括人流、物流、车流量较大的主干道、人行道、车道、火车站、汽车站等区域，严格禁止从事地摊经营，确保城市运行安全平稳和经济社会秩序安定；二是相对禁止经营区域，是指对城市环境、城市秩序危害相对较小的一些区域，如广场公园、街道两旁、居民区等区域，在规范化管理的前提下适当开放地摊经营，为市民日常生活出行提供便利；三是引导经营区域，即专门为发展地摊经济而特别设置的商业区域，以便对地摊市场进行集中统一的规范化管理，为城市的中低收入人群就业和创业创造机遇。

在日本，从事地摊经营需要严格依法进行。第一，在日本摆摊需要获得政府批准，依照《道路交通法》相关规定，在特定的区域和时间范围内摆摊经营，避免影响正常的城市交通秩序；第二，地摊经营者还要根据《食品安全法》《消防法》等法律法规的规定，定期参加政府组织的安全生产经营培训并取得相关营业许可证之后方可从事地摊经营，以此确保地摊经营的安全、卫生、规范、有序；第三，日本各地政府对本地的地摊市场均设有协调管理机构，一旦发生矛盾纠纷将予以及时制止并协调处理，通过法律化、专业化的方式维护正常的地摊市场经济秩序。

由于各国国情不同，在对地摊经济的规划管理等方面不能简单地复制，但是国外发展地摊经济的一些有益经验还是值得我们学习借鉴的，可以用以弥补我国地摊经济发展中的不足。

五、合理规划发展地摊经济的路径

地摊经济是一把双刃剑，一方面是城市治理问题，另一方面是更重要的民生问题。所以，我们不能对地摊经济“一刀切”地制止，而是要坚持以人民为中心的发展理念，持续努力改善民生，对地摊经济进行合理规划、科学指引、法治保障，使地摊经济的正面效应得到最大发挥，负面效应得到有效整治，促进地摊经济依法有序健康发展。

（一）完善相关法律法规，为发展地摊经济提供法治保障

地摊经济作为一种经济形式，目前我国还没有一部较高位阶、完整统一、具有普遍约束力的基础性法律法规对其进行规范，各地对于地摊经济的监管政策也各不相同，一些地区对其严格管控，一些地区在政策上则相对宽松⑤。对此，建议完善相关法律法规，给予地摊经济更加规范化、制度化、体系化的管理。可考虑在国家层面针对地摊经济专门制定一部高位阶的法律或行政法规，例如《地摊经济发展促进法》或《地摊经济监督管理办法》，对于地摊经济的市场准入标准、营业人员从业资格、商品质量检查和入市手续、许可证书颁发等关键性问题进行统一规定，从而赋予地摊经济及其从业者合法的经营地位，也使各地发展地摊经济能够做到有法可依、依法进行。而对于地摊经济中的区位规划、时段规划、经营范围、商品种类、监督管理等具体实施问题则可通过地方立法因地制宜地进行灵活变通，在体现权利弹性的同时，彰显民生权利与公共权力的互让性，并以此充分发挥地摊经济的地方特色，例如允许各地政府制定适合于本地的《鼓励地摊经济发展的实施办法》，从而建立起自上而下的地摊经济法律法规体系，给予地摊经济更加完善的法治保障。

（二）加强市场监管，实行精细化管理

第一，在外部管理方面，开放地摊经济并不等于放开责任，要针对地摊经济的自身特点创新城市管理模式，充分利用现代信息技术实行网络化管理，采取更有温度的行政执法方式，通过提高城市治理现代化水平，让地摊经济更好地融入城市机体，进一步促进城市经济融合发展。

一是要强化市场监管部门的监督管理和行政执法职能，严厉打击不正当竞争行为和各类违法经营活动，为发展地摊经济构建良好的营商环境，维护公平竞争的市场秩序。对此，建议利用“互联网＋大数据技术”分析、收集、备案从业者信息，由市场监管部门负责实行“一证一码”和诚信积分制度，“一证一码”是指每个摊主拥有唯一的地摊营业许可证，每个许可证拥有唯一的电子识别码，消费者可通过扫码识别摊主信息并对违法经营行为进行在线投诉举报。而积分诚信制度，则是对摊主诚信行为予以分类归档并设定一定积分，一旦出现违规经营将根据后果严重程度由摊主承担相应责任，例如扣除积分、平台曝光、处以罚金、列入黑名单等，籍此引导摊主诚信经营、合法经营，保障消费者利益。

二是质检、环保、食药监等部门要严格依法对摊位市场开展食品安全、商品质量、环境卫生等检查，通过严厉查处地摊市场中的假冒伪劣产品、加强食品安全监督，切实维护消费者合法权益。

三是税务部门可根据现有法律规定对地摊经营者依法收取税费，对不按规定交税的摊主依法予以查处，以维护正常的市场经济秩序。税收是一个国家财政收入的主要来源，在经济社会发展中具有市场监管、社会管理和公共服务等重要作用，一些摊主法律意识淡薄，缺乏依法纳税意识，不仅给国家财政带来损失，也在一定程度上有损于社会公平正义，地摊经济从业者多数处于社会的低收入阶层，可以按照现有法律规定少缴部分税款，但也不能违反法律规定偷税漏税。

四是城管部门一方面要依法惩治欺行霸市、乱设摊位、抢夺摊位、违规经营、破坏市容市貌等违法违规行为，另一方面，也要在管理中践行“以人民为中心、全心全意为人民服务”的行政执法理念，在行政执法中多一些理解，少一些责难，始终坚持理性和平文明规范执法，用更加宽容的方式处理地摊市场中的矛盾纠纷，管理人员在行政执法中要由过往的“驱赶型”向“服务型”理念转变，致力于为规范发展地摊经济营造更好氛围和更优环境⑥。

第二，在内部管理方面，由于地摊市场摊位数量多、经营分散、涉及面广等特点，这给地方政府管理带来一定难度，而地摊市场的自我管理能够很好地弥补政府管理力量的不足，督促地摊从业者自发遵守经营规则，通过自我革新不断提升管理效率，进而实现地摊经济健康可持续发展。为此，建议在政府指导下各地设立地摊协会作为一种民间商会组织对当地地摊市场进行自我管理、自我规范、自我约束，通过发挥自身力量营造更加良好的营商环境。设立地摊协会的主要宗旨和目的是为广大摊主排忧解难，协调处理矛盾纠纷，维护地摊市场秩序，促进地摊经济健康发展。协会组成人员与摊户代表可以从当地摊主中民主选出，候选人应是拥有固定摊位、商业信誉较好且负有责任感的经营者。

与此同时，协会有义务制定具有约束力的摊位市场经营规则，并由相关政府部门通过或备案，该规则可具体包括：协会有责任协调和配合相关政府部门对地摊市场的日常运营进行监督管理，发现问题及时上报，敦促摊主依法依规经营；协会有义务对地摊市场中的交易纠纷进行协商调解，必要时可由其做出裁判并监督执行；对于违法违规经营行为，赋予协会一定的强制执行力，特定情况下可由协会予以及时制止并强制查处，第一时间避免严重后果的发生；协会要定期对地摊市场的环境卫生状况进行监督、检查、评估、指导并提出改善建议；协会要定期组织摊主进行培训，集中学习专业知识以及最新的国家政策和法律法规，同时促进摊主之间交流商业经验。只有将外部管理与内部管理并重，通过多方举措全面提升地摊经营者的自身素质和思想意识，才能实现地摊经济更好更快地发展。

（三）在完善城市治理中合理规划发展地摊经济

第一，合理规划地摊市场空间。在地摊市场中，摊主通常会选择人流量较大的地方进行摆摊，不仅方便顾客购买商品，也能让摊主获得更多利润。但是，在城市繁华地段摆摊设点会影响城市交通，对此不应用“一刀切”的办法禁止，这毕竟是治标不治本，摊主为了生计不可能放弃这些“黄金地段”，所以应从摊主利益和地摊经济长远发展出发，慎重考虑一些人流量较大且不妨碍正常交通及车辆行驶的商业区域，将这些区域划定为固定的地摊市场，让地摊经营者能够有集中统一的经营场地，对入市摊主设置固定的经营摊位，在减少摊主任意流动性的同时，有效避免随意摆摊、摊位混乱、争夺摊位、占道经营等情形的发生。

第二，合理规划地摊市场时间。应根据不同性质和种类的地摊合理规划经营时间。因为不同类型地摊经营时间有别，例如早餐类地摊经营时间是在早晨，蔬菜瓜果类地摊多是在上午与下午，夜宵类地摊是在晚上，日用品与服装类一般是在白天或晚上。所以，为避免争夺摊位、减少摊位摆设冲突、提高摊位利用效率，以及防止某一时段内因人流和车流过度集中而影响城市交通，进而加大城市管理压力，应当对不同类型的摊位合理设定具体经营时间，在保障城市正常运行秩序的前提下进一步提升地摊经济运营效率。

第三，分类规划特殊摊位区域。一是广场公园。广场公园是市民晨练和晚间散步的主要场所，较为适合经营早餐、夜宵和各类小食，其中早餐、夜宵可分别设定在早晨和晚上经营，各类小食摊位经营者可按规定选择早上、中午或晚上经营，以避免某一时段内摊位过多而影响市民健身运动和公共交通秩序。同时，在空间上可具体设立早餐区、夜宵区和其他小食区，以在广场公园内保证摊位市场运营的整洁有序。二是街道两旁及其附近区域。街道的主要功能是交通运输，也是城市运行的主动脉，在此区域车水马龙、络绎不绝，交通安全问题便显得尤为重要，在街道两旁及其附近区域摆摊经营需要严格把关。其中在供车辆行驶的街道中心区域，应明令禁止摆摊，摆摊区可设置在街道两旁的绿化带后面，并与街道保持足够的安全距离，避免扰乱正常交通秩序。其实，街道是市民上下班必经之地，在安全有序前提下可考虑划定一定范围的地摊区，主要提供早餐、夜宵、小食、日常用品、报刊杂志以及修理自行车和摩托车等便民服务，方便行人所需。不过，上述摊位应当在划定的特定区域内限时经营，以兼顾交通安全、摊位经济和城市便利。三是居民区附近。舒适便利的居住环境是城市居民所追求的，若在居民区附近设立地摊市场供应水果、青菜、肉食、早餐等商品与服务，将能够为居民日常生活提供便利，进一步提升居民的幸福生活指数。但是，居民区设摊也不能影响到附近居民的正常生活作息，所以在此区域设立摊位时间规划尤为重要，设摊时段不宜过早或过晚，地摊录音或叫卖广告的音量也要严格限制在一定范围以内。四是集市周边区域。集市里经营的瓜果蔬菜大部分是统一购进，菜品种类大同小异，所以一些摊主有时会选择自种自养的菜品或家禽在集市外围摆摊经营，对于这些自种自养的产品，市民也往往会感觉更加新鲜独特且更有品质保证，所以广受青睐，集市外围设置一些固定摊位可让居民生活消费拥有更多选择余地，满足其多样化生活需求。不过集市摊位不宜过多，并且要划定一定范围便于管理，在经营时段上最好是与市集同步，避免造成市集周边交通拥堵或影响附近居民的正常生活。

（四）对发展地摊经济给予更多政策支持

第一，采取优惠税收政策，减轻创业者经济负担。我们要看到地摊经济背后是再就业人员的家庭生计问题，特别是在国内经济受到疫情冲击的背景下，合理规划发展地摊经济具有一定的现实性、必要性。所以，中央及各地政府可以考虑在法律允许范围内适当地减少地摊经济税收，必要时考虑出台专门的政策法规在一定时期内或一定范围内免除地摊经济中的各类税费，对地摊经济采取最优税收政策，真正减轻创业者的经济负担，这对于后疫情时代创业者以及地摊经济长远健康发展而言至关重要。

第二，提供金融政策支持，解决摊主资金困难。地摊从业者大多数是普通农民、进城打工者以及失业和低收入者，在经营中经常会遇到资金问题。对此，我国政府可引导各大金融机构为地摊经济从业者提供低息的创业启动资金、原材料采购小额贷款、商品存货质押融资等金融服务，其中对于商业资信较好的摊主，可以提供更多优质金融服务并逐渐放大贷款规模，给予地摊经营者更多资金支持，着力解决地摊经济融资难的问题⑦。

第三，提供必要技术支持，丰富地摊经济内容。为发展地摊经济，政府部门可为地摊从业者提供相关技术支持，包括供货渠道、经营技巧、诚信经营、质保服务、差异化发展建议等，帮助摊主解决地摊经营中的各种实际困难。另外，还要普及相关法律法规，引导摊主规范化经营。例如，当前伴随互联网和信息技术的快速发展，网购已成为人们日常生活中一种重要的商品交易方式，地摊经济完全可以利用网络技术在线上与线下同步开展经营，借助一些信誉较好的网络销售平台宣传自己的商品并拓宽销售渠道。然而，地摊市场中摊主年龄普遍较大并欠缺网络专业技术知识，还不能熟练运用网络平台开展经营，这就需要政府提供相关技术支持，以让更多摊主能够运用网络实现多元化的经营模式，让地摊经济紧随互联网浪潮真正的“动起来”、“火起来”。所以，地摊经济作为一种“草根经济”亟需政府在网络技术等方面提供指导和帮助。

六、结语

对于广大创业者来说，地摊经济有着启动资金少、管理成本低等优点，特别是在受到疫情冲击后的经济恢复期，地摊经济更是成为许多创业者的首选，成为许多困难家庭的主要经济来源，可谓是“小地摊”蕴含着“大民生”。而对于政府而言，地摊经济可以有效解决就业问题，给市民带来生活便利，同时展现城市综合治理能力。所以说，地摊经济的存在和发展是必要的，虽然也会带来一定的消极影响，但我们必须要正确认识和准确把握地摊经济的双重作用，要扬其所长、避其所短，在坚持以人民为中心的发展理念下秉持一颗包容之心，通过人性化科学管理给予正确引导，通过合理规划、创新发展、精细化管理，使地摊经济实现规范有序健康发展，最终达成社会效益、经济效益、环境效益的多方共赢。

注释：

①王岩：《城市精细化管理如何包容地摊经济——基于上海中心城区的实证调查研究》，《中国发展观察》2018年第13期。

②袁宁、李东：《专卖店市场与地摊市场的价格比较——从交易费用角度进行的思考》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）2003年第2期。

③许浩：《大城市容得下“地摊经济”吗？》，《中国经济周刊》2007年第12期。

④赵英军、黄华侨：《地摊背后的博弈》，《商业经济与管理》2000年第10期。

⑤岳侠：《西安城市地摊管理的法律分析》，《中国证券期货》2012年第5期。

⑥邓桥发：《关爱“地摊一族”体现人文关怀》，《中国发展观察》2008年第5期。

⑦马进、唐文琳：《开放性区域公共服务设施提供的金融支撑平台构建——以GMS为例》，《广西大学学报》（哲学社会科学版）2010年第2期。