立法草案说明研究的背景、论域与展望

姜明坤

党的十八届四中全会以来，“良法善治”已经成为一项法治建设共识。实现“良法善治”，必须强化立法机关和社会公众沟通能效，健全公众意见采纳情况反馈机制，提高立法质量和效率。立法过程中生成的各种立法辅助性文件之运用，则在一定程度上促使党委委员、人大代表、政府工作人员、法学专家、社会公众等各方主体行动起来，有意愿参与立法活动并能够获取到实质性的立法信息，助推民主立法、依法立法、科学立法要求贯彻落实。立法辅助性文件中，数量倍于制定法文本的法律草案说明、法规草案说明、规章草案说明，可以“立法草案说明”概括指称。作为立法过程中法律草案、法规草案、规章草案的重要伴生物，立法草案说明不仅构成理解法律制度设计的资料语境，亦为精细化立法时代的精细化立法学研究提供了制定法文本外的素材，极具理论与实务价值，值得正视。

一、立法实践中草案说明的身影：历史与当下

无论是法定的制度安排抑或实践中自发探索，世界范围内存在相当比例的国家和地区对提交立法草案进行审议时提供必要的辅助性文件作了要求或形成了一定惯例。相应立法辅助性文件内容或以构成主文件之部分的形式体现，如规范性法律文件转发通知中的简短性说明；或以独立性文本的形式体现，如法律草案公开征求意见时一并公开的“草案说明”、立法草案审议意见的报告、立法草案审议结果的报告、法规上报备案的报告等。近年来，立法辅助性文件逐渐引起了理论界的研究兴趣，国外研究中以德国学界对立法资料的研究较受国内关注。①国内学者已然关注到立法辅助性文件中的立法草案说明，撰写与运用之制度化起步于中华人民共和国成立前的立法工作探索、成型于2000年《立法法》颁布、2015年《立法法》修改后基本定型。立法草案说明运用契合了中国立法制度法定化进程所具自发探索与规范确认的双重品格，此点在近现代中国立法史中可获印证。

中华人民共和国成立后颁布的第一部法律，为《中华人民共和国婚姻法》（以下简称《婚姻法》）。《婚姻法》草案形成过程中，王明、邓颖超等对起草《婚姻法》倾注了极大精力，其间运用了立法草案“说明”。邓颖超于1950年1月21日将由妇委会起草的婚姻条例草案呈交党中央并附上条例起草过程和有关争论的说明。邓颖超在附信中写到，“婚姻条例草案，曾经过妇委正式讨论过五次，会后交换意见多次，并另邀请了中组部、中青委、法委等几方面同志共同座谈过一次、历时二月有余。几经争论，几度修改，有些问题，已经得到解决，但争论的主要问题，即一方坚持离婚，即可离婚，不附任何条件一则，至今仍意见分歧，尚未能取得一致。对于此点反对者是较多数人，赞成者包括我及少数人。现为了应各地的急需，且有关广大群众切身迫切的利益，不能再拖延不决。故大家商定，一致同意先以现在的草案，虽然我仍不完全同意，已经妇委多数同意了最后稿，并将我们不同的意见一并附上，请中央参阅作最后决定。另送了一份婚姻条例草案给法委，请法委将意见提交中央。”②1950年4月13日，在中央人民政府委员会第七次会议上，王明代表法制委员会向会议提交了《中华人民共和国婚姻法草案》并作了《关于中华人民共和国婚姻法草案起草经过和起草理由的报告》。③报告介绍起草经过如下：“在研究和草拟中华人民共和国婚姻法草案工作过程中，经常受到中央人民政府委员会毛泽东主席和刘少奇副主席等的指示和帮助，经常得到政务院的领导和政务院政治法律委员会的指导。”④如此，以简短的文字体现出了党和国家对起草《婚姻法》的重视并隐性传达出了《婚姻法》的重要性。《婚姻法》于此次会议讨论并通过，后续的1980年修改草案审议过程中、2000年修正草案审议过程中，亦运用了“草案说明”。因此，一定意义上可以认为，中华人民共和国成立后的首部法律起草与审议过程中即已内蕴着使用“草案说明”的历史基因。

1954年《宪法》的草案形成过程中，“草案说明”同样起着重要的辅助性作用。譬如，对在杭州起草的宪法草稿多次讨论修改后，1954年3月23日宪法草案初稿被提交中华人民共和国宪法起草委员会进行第一次讨论。讨论会议中，陈伯达做了《关于中华人民共和国宪法草案（初稿）起草工作的说明》，讲了8个问题：（1）工作经过；（2）工作方向；（3）宪法草案以共同纲领为基础，同时又是对共同纲领的发展；（4）宪法草案反映了国家过渡时期的特点；（5）宪法草案规定的国家政治制度和苏联以及各人民民主国家是同属于社会主义类型的；（6）宪法草案保证公民的各种权利，同时规定了逐步扩大物质保证的措施；（7）宪法草案保证国家各民族在平等的基础上友好、互助、合作；（8）宪法草案的结构。⑤后续宪法草案初稿经修改后提交第一届全国人民代表大会第一次会议审议，审议程序中由刘少奇代表宪法起草委员会向大会作了“关于中华人民共和国宪法草案”的报告。⑥1954年《宪法》经审议通过并颁行后，历次宪法修改过程中对“草案说明”亦有运用，生成了包括但不限于1982年《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》⑦、1999年《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明》⑧、2004年《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》⑨、2018年《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》。⑩

历史流转的目光继续向前，亦能寻得“草案说明”在立法过程中的运用身影。如，1949年10月《陕甘宁边区印花税暂行条例》公布过程中即附有《陕甘宁边区印花税暂行条例草案拟订说明》，内容涉及印花税课征理由、条例内容、新条例的优点等方面。⑪又如1942年12月边区政府委员会举行第三次会议讨论，中共中央西北局提出的《陕甘宁边区土地租佃条例草案》会议议程推进中，即先由秘书长李维汉代表中共中央西北局就条例草案制定的指导思想、内容和全部条文做了解释说明，然后进行讨论。⑫值得注意的是，1944年12月边区第二届参议会第二次大会通过并发布的《陕甘宁边区土地租佃条例（附说明）》中存在着另一种“说明”，即于《条例》正文中对部分条款的含义进行附注说明。⑬更早一些，在1940年4月国民党中央常务委员会议决通过的《中华民国宪法草案》形成过程中亦有“草案说明”的运用，如《关于宪法草案制定之经过及内容之说明》。此份说明文书在1940年召开的国民参政会第五次会议上宣读，主要内容包括草案的形成经过、宪法草案内容的说明两个大项，在宪法草案内容的说明中除对数点较为重要条款之内容加以梗概外，还对宪法草案条文设计过程中的部分争议情况作了介绍。⑭

以上梳理大致表明在中华人民共和国成立前于立宪、立法过程中，虽然并无明确的针对性、体系化“草案说明”运用之法律规范要求，但“草案说明”运用实践已然展开，立法过程中运用“草案说明”属于一项有着深厚实践基因的立法工作经验。同时，《婚姻法》《宪法》起草与审议过程中对“草案说明”的运用从侧面表面，立法过程中运用“草案说明”并非2000年《立法法》首创，而是《立法法》在起草、审议过程中对既往立法经验的总结提炼后所作制度化认同。2000年《立法法》的草案起草与审议过程对于“草案说明”的运用⑮，更是表明《立法法》颁布前的立法过程中运用“草案说明”现象即已存在，并在多年的实践活动中不断累积经验。此外，立法工作沟通过程中非正式说明信件与正式的说明文书并用之作法亦属一种经验。除前文已经提及的邓颖超附信“说明”外，又如彭真1953年11月20日向毛泽东和中共中央报送《人民调解委员会暂行组织通则（草案）》时所作附信中的“立法目的”说明：“为开展和加强民间调解工作，及时调解民间纠纷，减少人们诉累，以利人民群众的团结和生产”。⑯如此，立法过程中的“说明活动”存在正式与非正式的区分。

当前，学者所关注的乃是立法过程中正式性的“说明活动”。正式性的立法“说明活动”方面，立法草案说明撰写与运用的规则设定，历史展现给人们的画卷是总结、提炼既有立法工作经验后予以规范确认。具体而言，2000年《立法法》颁行前《宪法》《全国人大组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对立法权限的划分、立法程序、法律解释等问题作了基本规定，全国人大及其常委会的议事规则对法律的制定程序又进一步作了具体规定，为2000年《立法法》第48条规范立法草案说明运用的规则设计作了积淀。2015年修改《立法法》对立法草案说明的要求作了扩充，相应内容丰富为“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。……法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。”是故，立法过程中“草案说明”的运用，属于《立法法》于国家法层面对一项立法工作持续探索所得有益经验的肯认，突出体现了转型社会中立法规范具有的文本与实践互动特质。

二、法学研究中的立法草案说明：山雾与林石

立法草案说明在立法实践中频繁出场，撰写与运用相应实践的规范指引不断完善，促使立法草案说明愈发受到立法理论研究者与实务工作者的关注。那么，立法精细化、运用立法草案说明释法说理等持续深化背景下，当前研究在哪些方面进行过耕耘？取得了何种质量的成果？相应成果是否契合了实践的需要？未来应当如何深化与扩展？一应发问，有待系统爬梳以“立法说明”“立法草案说明”“法律草案说明”“草案说明”“法规说明”“规章说明”“起草说明”“制定说明”“修订说明”“修正说明”“修改说明”等为主题词的相关研究成果，在整体呈现立法草案说明研究现状基础上加以回应。由于研究尚未形成聚合效应，故以下综合专门研究与零散论及的双重考量展开。

（一）国内针对性解读“草案说明”的成果回顾

以“法律草案说明”“立法说明”“立法草案说明”指称立法过程中生成的“草案说明”的作业，已经取得了少量针对性成果。如，马利和从撰写主体、制作目的、说明事项、结构安排等四方面论证了法律草案说明居于法律草案的辅助性地位，认为其“是法律案的提出者向国家立法机关就法律草案中的有关问题所作解释而制作的一种公文”⑰。且，马利和还从学理称谓、文件命名、内容撰写、运用场合等方面提出了法律草案说明规范化运作的初步构想。赵立新以立法说明作为法律草案说明的简称，基于《立法法》的表达提出了两点结论：“第一，立法说明是法律案的组成部分，一件法律案必须包括立法说明。其二，立法说明要‘说明’的核心是制定该法律的必要性和主要内容。”⑱张婷指出，立法草案说明可以展示立法议题确定、立法目标提炼、立法方案选择和重大争议解决等问题的民主商谈和科学论证过程，建议改造为起草者自律和对起草者进行监督的制度机制：一是内容标准的确定化，二是建构草案说明与起草过程的制度关联。⑲

爬梳马利和所批驳的法律草案说明“系属立法解释说”，可以寻得主张立法过程中的“草案说明”具有法律效力的阐述。如，“法学界普遍认为，立法解释主要有三种形式：一是法律草案在审议通过的过程中，立法机关所作的起草说明或者对法律草案的修改说明。”⑳或如，中国大百科全书法学卷所作立法解释之具体表现形式的列举。㉑又如，将制定或修改规范性法律文件中每一条款的具体理由说明的法律依据对位于《立法法》原第48条，认为立法理由“在某种程度上可以视为立法解释的一种形式从而具有法律效力”2○。复如，张新宝强调，具有解释上约束力的是人大常委会有关领导在法律草案提交大会或常委会表决前所做的关于法律草案的说明。㉓不过，“系属立法解释说”并非定论，如刘艳红从程序、主体、效力等方面指出，刑法的起草说明或修订说明中所作解释不是刑法的立法解释，而是刑法立法的背景资料或立法性文件。㉔立法解释的存废本身亦有争议，如张明楷认为，真正意义上的刑法立法解释即刑法施行过程中立法机关对发生歧义的规定所作的解释因违背法治原理应予废除。㉕

“系属立法解释说”外，部分研究注意到了立法草案说明的身份转变的时间节点问题。第一个时间节点为立法草案文本形成；第二个时间节点为立法草案审议通过。关注前一时间节点的论者指出，《立法法》已然明确规定了“法律草案及其起草、修改的说明”等四类立法背景资料㉖，强调“立法史（料）”“立法资料”是立法过程中生成的“草案说明”的上位概念。㉗关注后一时间节点的论者，大多步入“法律释义”的研究场域。立法实务中，立法草案说明所说明的法律草案、法规草案、规章草案经审议（审查）通过并实施时，一些较为重要的法律、法规在实施过程中，会由官方机构组织编写“法律释义”。“草案说明”多数情况下会被收入官方编写的“法律释义”“法规释义”之中，后者“通过对法律概念内涵外延、特征、功能作用的阐述，对法律条文的解释，对实践中具体情形的说明，对法律适用主体的明确，对处罚情形的考量，从立法精神进行解释，对立法规定的理由等立法背景资料的介绍说明等方式对司法实践产生间接性影响”。㉘如此，“释义”的功能困境如“由于全国人大法工委职能与‘法律释义’效力之间的张力，隐性立法解释虽有实际效用，但却面临着民主、效力和实践等层面的正当性难题”㉙，亦属“草案说明”的功能困境。在此论述之下，“立法草案说明”的身份归属似乎又回到了“立法解释”的理解进径中。

其他关联议题如合宪性判断、合法性审查、法案公开征求意见、立法审议等研究中论及立法草案说明所提观点，同样值得关注。如，陈玉山撰文主张将《立法法》第54条中法律案说明应予说明事项的列举，视为对立法草案起草者与审议者证明能力的要求：起草者与审议者必须至少具有对法律案的必要性、可行性、合法性的证明能力，以达到判断法律案是否成熟的目的。㉚同时，陈玉山将《立法法》第54条之规定视为立法理由说明的规范依据，认为立法理由说明是对法律草案的内容与形式进行全面论证的书面文件，立法机关通过对立法理由的审查来最终认定法律案的成熟度。㉛又如，高秦伟将《立法法》第54条解读为“立法说明制度”，指出当下“立法说明多侧重于立法的必要性与可行性分析，强调与国家法律体系的一致性和与上位法的不抵触性，即以合法性为主”㉜。又如，章剑生指出，“对行政立法草案的说明要全面，尤其是公民在听取意见程序中所提出的反对意见及其理由，不得作片面的引导”。33值得特别指出的是，邢斌文对法律草案审议过程中的合宪性控制㉞、立法过程中法律草案合宪性的判断标准㉟、什么是“违宪”㊱、立法过程中共识达成后的言说㊲等议题作了系统研究后，以“法律草案说明中的宪法判断”为题阐释了法律草案说明中的宪法判断之功能，指出法律草案说明虽不具有法律上的拘束力，但全国人大宪法和法律委员会应当遵循党中央在草案说明中作出的宪法判断。㊳

还有一种跳出立法场域的思考进路，将切入点转换至立法后的法律适用尤其是司法裁判场景。如，刘志阳认为，包括《民法典》“草案说明”在内的立法资料，不仅可为民法教义的权威性提供保障，而且可以辅助规避法在适用阶段的二次造法从而维护制定法权威性。㊴程能认为，立法资料的基本类型主要包括立法提案及其说明，审议阶段形成的审议意见、报告，修法草案及其审议意见、报告，立法解释草案及其审议意见、报告等㊵；在与邵新合撰文章中则指出，涵摄立法过程中生成的“草案说明”在内的立法资料，承载着立法的价值取向，本质上属于识别立法意图的证据。㊶孙康认为，法律草案文本及其说明属于国内立法流程产生的标准法律文件之一，建议将立法资料定位为寻找立法精神之工具，以实用主义的观点适当运用以解决疑难案件，有效增强裁判说服力。㊷

（二）国内著作与教材中涉及“草案说明”之论述回顾

近年来，立法理由说明研究日渐加增。部分论著如《立法理由说明研究》专设“立法草案说明的运行现状及改造可能”一节来剖析立法草案说明㊸、《地方立法的说明理由制度研究》则在“我国地方立法过程中的说明理由主要类型”一节作了零散界说。㊹立法理由说明研究中，存在着“草案说明”等同于“立法说理”的观点。㊺相应论说从功能层面论证立法理由说明制度即是立法草案说明制度㊻，或谓“在直接调整立法活动的法律中，诸如制定或修改法律的必要性、可行性等内容尚未被提升到‘立法理由’的高度”㊼。回归《立法法（专家建议稿）》中可以看到，学界对于二者关系早有指陈，即法律草案说明的内容主要包括了“立法理由、起草法律草案的简要经过、法律草案的主要内容等”。㊽宪法说理对此作了印证，即以宪法精神、原则或条文为依据的理由说明之文字呈现作为草案说明、工作报告、审查报告等文件的组成内容可以而且必要。㊾故，立法草案说明文书内容包括了立法理由陈述，说明的关键“重在解释清楚起草文件时侧重把握的理由和依据”㊿，立法“草案说明”与“理由说明”并不完全等同。

其他立法学著作与教材中，亦有立法草案说明相关零散论述。如，谷安梁认为，在审议法律案应当遵循的一般程序中，首要环节即是听取关于法律草案的说明，“主要是立法理由、起草经过、法律草案的指导思想以及立法中的主要问题等”。51周旺生认为，“立法研究报告是指在立法活动过程中为便于有权立法的国家机关组成人员审议法案由有关国家机关提供的关于法案的正式说明性材料”52，包括国务院对法律草案的说明、法案起草部门对法案的说明等文件。黄文艺指出，“提案的一项要求，就是提案人须同时提供所谓的有关材料，即附交法律草案正文和起草说明”53。易有禄提出，应对不同主体行使立法提案权作差别化要求：提出法律案的主体属于国家机关，应当同时提出法律草案文本及其说明；提出法律案的主体属于全国人大代表和全国人大常委会组成人员，初步说明建议立法的理由即可。54冯玉军等指出，“法律草案说明是法律案提案人向立法机关就法律草案中的有关问题所做解释而制作的说明性文件……法律草案说明的制作目的与立法目的相一致，服务于立法，为立法提出具备必要性、可行性的解释、阐释和论证的材料。”55罗传贤提出，拟订草案程序中除主要法案条文外，尚须草拟总说明及逐条说明；总说明“系立于法律草案本文之前的立法目的、立法基本原则、立法缘起及背景及法律内容等之摘要陈述”；总说明及逐条说明不具有实质性的规范内容、没有和法律同样的效力。56

前述论著梳理主要围绕狭义“法律”展开。就地方性法规、自治条例、单行条例之立法活动中生成的“草案说明”，亦有零星解说。如，“草案说明是由提出立法议案的机关负责人向地方人民代表大会或地方人民代表大会常务委员会对草案所作的说明，便于人民代表或委员对起草过程、基本内容，以及立法意图进行了解。法规（自治条例、单行条例）草案的说明，一般应包括立法的必要性、法规起草的宗旨、法规起草的过程、有关法规依据、协调情况、对主要条款的解释、主要的原则和涉及的重大问题等。法规（自治条例、单行条例）草案说明作为立法议案的辅助性文件，是与法规（自治条例、单行条例）草案同时提出的，并一起报送立法机关。”57又如，“用于列入市人大及其常委会会议议程的法规案一审时，提案机关或者提案人向市人大及其常委会会议说明的文本”。58复如，“法规草案提案机关向立法机关就法规草案中的有关问题所作解释而制作的说明性文件，其目的是使立法机关及其组成人员了解草案的有关问题，理解立法意愿和难点条款，促使法规草案得以更加顺利审议通过”，等等。59

指称术语创设性使用方面，必须强调的是，“立法草案说明”最先出现在《立法原理、程序与技术》一书中。此书融汇作者从事立法实务工作与立法理论研究的心得，论述“立法提案的起草与报告”时，作者对“立法草案说明”作了如下展开：“立法提案报告一般由正文和附件两部分组成。正文包括立法草案说明、文本草案两部分；附件则是参考资料。草案说明需要阐述立法背景和必要性，立法拟解决的主要回题；立法文本起草与审核的基本过程；有关方面的意见，包括征求社会公众的意见及其采纳情况；立法的指导原则和框架体例；文本草案规定的主要措施；主要问题说明；需要特别说明的问题。”60“立法草案说明”作为较为晚近的研究中用以指称立法过程中生成的“草案说明”之术语，吸收了“法律草案说明”与“立法说明”的积极成分，基本实现了理论研究合理指称立法过程中生成的“草案说明”的学术任务。与“法律草案说明”“立法说明”“立法理由书”“起草活动说明”等术语相比，“立法草案说明”更加简明妥帖且凸显其辅助性地位而与制度设计相吻合：体现了“草案说明”的生成域、突出了“草案说明”的附随性、较好地契合了正文部分的内容、显示了“草案说明”的动态性。

（三）国内立法实务经验汇编中涉及“草案说明”之论述回顾

作为立法实务工作人员经常接触到的一份文件，立法实务经验汇编类的著述中亦有研究成果对立法过程中“草案说明”的撰写与功用予以附带性解读。相应解读具有简洁明快的特征。如，周宝华参考《立法法》第54条的规定，将地方性法规草案文本的说明界定为“法规案的提案人，向地方立法机关就地方性法规草案中的有关问题所作解释的一种说明性文件”61，提交地方性法规草案文本说明的作用，在于使立法机关及其组成人员了解地方性法规草案的立法背景、有关问题及重点难点条款，且最终指向法规案能够顺利通过立法审议。李明璞将与地方性法规草案一同提交的“草案说明”称为送审报告62，并基于《立法法》原第48条的规定将送审报告内容归类为三个方面：一是说明立法的必要性，即着重说明制定的理由、依据和实际工作发展的客观需要；二是说明起草过程，即说明该项起草工作征求了有关机关、组织和公民的意见，以及对主要问题的处理、协调情况；三是简明扼要地说明草案的主要内容。王云奇在分析地方立法的正式文件时，对撰写法规草案说明、法规修正案草案说明、修订草案说明、立法解释草案说明的要领进行详细展开，强调撰写“草案说明”应当注意三点：一是篇幅长短应与草案内容的多少相适应；二是不要回避问题和焦点条款；三是对于重要条款应作全面展开。63且，其将法规草案说明、法规草案修改说明与决定决议草案说明等系统归整为“说明”，置于“地方人大日常事务公文”一编从写作技术角度对各自的结构从标题、题注、受文人、正文等方面作了解说64，明晰了“草案说明”的文书属性。黄祥钊以“立法起草说明”作为法律、法规、规章起草说明的统称，并归纳了立法活动中撰写草案说明的作用：一是为起草人员理清立法思路；二是为被征求意见单位和立法参与人员提供介绍；三是为法制机构审查提供依据；四是为立法审议机关审议提供指引；五是为立法项目备案审查提供材料。655孙涛等从法律地位、立法作用、普法意义、执法实践等方面论述“法律草案说明应作为法律正式文本的附件”附随汇编并公开的理由，认为法律草案的说明实际上就是法律的说明书，反映了立法的过程和阶段成果，荟萃了前期立法起草、征求意见、修改完善而形成的诸多重要内容。66《立法实务操作问答》在汇聚已有观点基础上指出法律草案说明作为一种说明性文件，制作目的在于使立法机关及其组成人员了解草案的有关问题，理解立法意愿和难点条款，促使法律草案得以更加顺利审议通过出台；在对应予说明的事项一一展开时，特别指明了对于专家参与起草或者委托起草的相关情况应在法律草案的说明中一并说明。67

三、“已生犹未生”立法草案说明研究的省思

（一）既有立法草案说明相关研究的简短评价

整体上看，既有研究成果呈现出四个特点：一是议题分布上，零星展开的议题集中于“草案说明”在立法过程中的作用、文书正文的说明事项、文书拟写工作的要求等方面；二是在分析方法上，依托现行法律、法规文本相关条文表达展开且多停留于条文表达的转引层面，较为晚近的研究成果虽然愈发关注司法实践、立法实践中立法草案说明的运用并提炼文书内容共性，但多不作为研究的主要内容；三是在成果数量上，针对性成果少且朴素观点居多，结合立法学、宪法学、政治学等一般原理予以深入论述的较少，附带性提及虽然形成了“立法解释”“法律释义”等方案，但论述尚不细致深入；四是在观点共识上，就指称术语、功能定位、逻辑结构、法律效力等问题较少形成一致看法，并且由于未能建构起全景式观察框架，相应论说中存在着部分认识有待商榷。

既有研究成果对于认识立法过程中生成的“草案说明”，极有裨益。但一应研究围绕立法过程中生成的“草案说明”之论述呈现出简单化、割裂式特征，尚未形成围绕“草案说明”的系统知识呈现，更未能就其运用场域、法律意涵、功能定位、构造样态等问题予以深入剖析。另，当下关涉立法过程中“草案说明”生成与运用的研究，在“道”即“法理蕴含”的侧面相应研究成果体量较为单薄，在“技”即“法律技术”尤其是“立法技术”的层面相应研究尚不深入，且愈发呈现出一种“技进道退”的趋势。故研究虽已起步，但立法草案说明运用实践仍然受到诸多困扰。如，撰写与运用立法草案说明时，频繁遇到《立法法》第54条所指“法律草案的说明”是否对应于立法说理或称立法理由说明？如认为立法草案说明（introduce）异于立法理由说明（demonstrate），则其是仅对立法草案之文本的说明还是兼有对起草立法草案之具体活动的说明？当认为是对立法草案文本加以说明时，是对立法草案整体的说明还是对每个具体条文的说明抑或重点条款的概括性说明？作为一份生成于立法过程中的文书，法律、法规、规章“草案说明”是否仅用于公开征求意见、立法审议环节？诸如此类的疑问，部分学者们尚无讨论，部分虽有涉及但深入程度不足，理论产出与实践需要间的契合度有待加强。

“后体系时代”的立法学研究愈加精细化，立法学研究作业的田野随之拓宽。置于法学视角内，无论人们对“谁制定了我们的法律？”68作出何种回答，都无法越过立法过程中存在着围绕立法草案文本展开沟通的事实。作为一份附随于立法草案的起草、审议与表决通过诸环节的文书，立法草案说明出现的频次并不亚于所附随的立法草案，因而成为了社会公众乃至立法机关、政府部门等获取立法信息的首选资料。仅就单个立法草案说明文书而言，因与立法草案相伴相生故而不仅能够反映立法过程的动态图景，亦能成为立法草案外反映立法活动结果是否合理、合法的重要载体。由是，立法过程中生成的“草案说明”之良性运用，一定程度上可以助推“立良法促善治”的目标达成。当下，“立良法促善治”提高立法质量是新时代对于立法工作的呼唤，对于立法过程中作为立法信息汇集交流点之一的立法草案说明进行系统性研究，正是在理论层面作出关照的应有之义。

（二）立法草案说明研究犹生未生的现状归因

置身于动态的立法过程观察立法制度与行为可从“组织”视角、“个人”视角两个角度切入。69于此二角度的区隔中，“草案说明”在立法过程论与微观立法学所关注的各方主体的行动逻辑尤其是立法沟通存在着密切关联：组织视角来看，“草案说明”作为一份文件，在立法过程中的诸多环节，如征求意见、论证评估、审议表决等活动中频繁运用；从个人视角来看，当下公众参与立法已为政策和法律制度所确认且实践行动正在渐次展开，社会公众获取立法实务讯息、参与监督立法活动、理解立法文本设计等皆可利用生成于立法过程中的“草案说明”。

此种立法实务工作背景之下，虽然理论研究对“中国特色社会主义立法学以立法思想、立法原理、立法制度和立法技术为研究对象”70有一种相对共识，但生成于立法过程中的“草案说明”在立法学乃至法学理论研究中如同一个勉强存活的“游子”一般身影摇曳。由此，立法学研究中的一种典型矛盾现象，由立法过程中的“草案说明”集中体现出来：“草案说明”是立法实务工作中极其常见的文书之一，也是最罕见的研究主题之一，专门将“草案说明”作为研究对象的文献较少且研究成果间还存在着误读与冲突。数量甚众且应用极为频繁的立法辅助性文件如“草案说明”，为何在理论研究中关注度甚微，值得加以探究。

俞吾金认为，研究者展开研究会受到主客观因素的制约和影响，重要因素之一即是“研究者所在的问题域”。71按此观点，研究立法过程中生成的“草案说明”之问题意识萌发方面，可将研究不足的原因归结为“法院中心主义”和“法律中心主义”。72“法院中心主义”问题意识下所展开的研究具有裁判指向性，不具有裁判适用指向性的法律问题一般不被纳入研究者的视野。“法律中心主义”问题意识下展开的研究具有制定法文本的权威指向性，与制定法文本的形成不具有密切关联的法律现象往往不被纳入研究视野。法学研究选题深受“法院中心主义”和“法律中心主义”影响下，生成于立法过程中的“草案说明”居于立法草案文本的辅助性地位且在司法实践中并不多见，在理论研究中自然无法获得较高重视。

四、迈向立法精细化的立法草案说明研究展望

（一）立法草案说明研究的意义明晰

针对性理论研究匮乏与规范指引缺位的交叠，已在当下立法实践中引致了“立法草案说明”之撰写与运用的非良性闭环，致使立法草案说明运用日渐形式化而无法达至应有功能预期。迈向精细化立法时代，不仅意味着需要在立法选题、规范设计方面的精细化，亦需在立法理论支撑、立法制度设计、立法工作衔接等方面实现精细化。在此背景下，必须冷静地思考如何以一个相对完整的框架对生成于立法过程中的“草案说明”予以解读，为其充分发挥应有功能提供理论支撑。能使此项作业得以持续的基点，是明晰立法草案说明研究的意义所在。

第一，指引实践的规范运作。理论研究能够以高度抽象的思维从杂乱的现象中总结出存在的问题，并可在深入调研、比较借鉴等学术作业的基础上梳理出优化方案。立法草案说明的运用实践历时虽久，但处于比较法层面的经验积累缺乏、本土性的实践总结空缺的状态之中，故遗留有较多困惑。加强对立法过程中生成的“草案说明”的理论研究能够对此作出针对性回应。

第二，学科研究的领域拓展。国内传统的立法学学科构成体系中，学界对立法技术模块的研究相对薄弱。立法过程中的草案说明运用则涉及较多的立法程序与技术问题，如公文学中的人大机关或行政机关文书的写作、档案学中立法文件的汇集与保管及公开、法学中立法背景资料的司法运用，等等。围绕“草案说明”展开研究，能够拓宽立法学的研究视野并能在交叉学科研究方面寻求些许突破。

第三，助力立法人才的培养。地方立法主体扩容后部分高等院校乃至立法实务部门开始重视立法人才培养。其中，中南财经政法大学融通式地方立法人才培养模式的探索73，极为注重以立法草案说明研读与拟写训练法学、政治学等学科知识的运用能力。法学教育秉持司法中心主义法学教育观大环境下74，发现并引入立法草案说明不仅提供了立法学理论教学的素材群，亦铺设着立法工作技能的训练场，可在传道、授业的同时结合立法实践解惑。一定意义上，可为培养面向“制度上游”的拥有社会科学眼光、技术和方法的立法—决策型人才贡献力量。755

（二）立法草案说明研究的议题提炼

面对指称术语尚未达成共识的情境，系统化作业需由概念界定发端。立法实务工作中“草案说明”运用较为频繁，并且娴熟掌握法律草案、法规草案、规章草案“说明”的撰写技艺已然成为立法工作者的一项必备技能。同时，生成于立法过程中的“草案说明”并不仅仅运用于立法领域，在司法领域与法学理论研究中亦有运用。然而，各关联领域对立法过程中生成与运用“草案说明”之立法现象的指称术语并不一致，影响了对话与进一步分析的展开。是故，必须综合考虑“草案说明”相较于法律、法规、规章草案的辅助性地位与运用的过程性等因素，在辨析“立法说明”“法律草案说明”“立法草案说明”及可能的误称基础上，精细化论证选用“立法草案说明”作为指称术语的合理性。

概念界定作业完成之后，必须看到立法草案说明的制作与运用不仅是对既往立法工作经验的提炼，而且已经获得制定法的肯认。立法草案说明在当下法治建设中的运用既受法律、法规、规章等的约束，又持续朝向规范化方向发展，尤其是省、设区的市相关立法技术规范中愈发广泛地推行立法草案说明示范性格式文本。不过，立法草案说明运用指引规范最为集中地还是体现在《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》中。故，通过对“一法两条例”中涉及“草案说明”的条款之梳理，明晰论述对象“立法草案说明”的规范依据，并结合法律文本设计对提出程序、正文事项、法律地位作出解读，极有必要。

立法制度的规范设计并不必然转换为实然，是故阐释应然之后需要进入实践语境。立法实务中，每一份立法草案说明都是一个具有相对独立性的文件，在遵循法律规定之基本要求的同时具有自身的结构样态。直观认识立法草案说明，可将立法草案说明的内部结构置于整个立法技术中，并结合立法过程的客观规律从名称、正文、体例三个方面切入。同时立法草案说明的运用不是孤立的，故至少应当选取立法提案制度、立法审议（查）制度、立法理由说明制度、公众参与立法制度等与附随提出立法草案说明制度具有密切关联的制度，对制度间的相关性加以分析，明晰附随提出立法草案说明制度的角色定位。

系统化研究的收尾，即秉持何种取向构思立法草案说明的运用优化。既有涉及立法草案说明的研究成果，多基于《立法法》第54条列举的必须予以说明的事项展开，大致可归纳为立法意图的系统解说、介绍立法背景与活动、概括陈述立法可行性、内容导引与疑难解说等方面。相应认知未能体现立法草案说明之“结构—功能”的相关性且未能充分凸显其重要性，对隐性功能的发掘亦显匮乏，可以借助结构功能主义中的“AGIL”分析框架启发思考。步入实践场景，附随提出立法草案说明制度的当下实践存在着名称的设定不规范、重要的内容有缺漏、形式规范性的忽略、运用管理的无序性等问题。针对相应问题，我们应思考如何在凸显立法草案说明之中国特色的同时充分发挥其功能。

此外，作为立法学研究转型时代的一项新兴作业领域耕耘之提倡，应对立法学转型时期观察立法草案说明的前言予以交代。相对体系化的立法草案说明研究作业完成之后，应由此出发整理与回顾其中所涉的立法学转型相关联的内容，从当代中国立法学的发展脉络、立法学的知识板块、立法学的未来前景等方面进行延伸思考。如此，既可为立法草案说明研究找寻一个归宿，亦可由立法草案说明研究出发，拓宽立法学研究的作业疆域，助推以精细化立法学研究作业因应精细化立法，并在最终意义上促成立良法、保善治的目标达成。

（三）立法草案说明研究的方法例举

立法草案说明的运用内蕴着极强的功能取向，契合结构功能主义理论的核心主张。结构功能主义理论侧重于对社会系统的制度性结构加以功能分析，突出特色为在解读社会体系和社会制度之间的关系时强调运用功能分析方法作为分析工具，并提倡作整体性解读。系统化研究立法草案说明，可以结构功能主义作为系统化作业的基本路标。与此同时，需要融入法学研究的常用方法，以下例举。

一是文献研究方法。既有研究成果一方面勾勒了可资借鉴的研究框架、研究视角、研究结论等资源；另一方面也在问题域中留下了尚需探讨的空间。因而，整体上应当基于对学界有关“法律（法规）草案（的起草）说明”“立法（背景）资料”“立法理由说明”“立法解释”“立法史”“立法者原意”“立法文书（文件）”等议题的梳理，整合对所涉基本概念的理解。

二是规范分析方法。规范分析法是以规则为中心而不是以事实为中心，其主要运用于分析制定法的文本。规范立法活动的法律、法规、规章设计中，《立法法》居于核心地位。经过修改后的《立法法》各条款所作制度设计基本成熟，内含于具体条文之中的规范内核已基本呈现。可以运用体系分析方法、语言分析方法、逻辑分析方法提炼《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等法律、法规中立法草案说明运用之相关条款的规范内核，对立法草案说明的意涵展开分析，探求制度运作依据及可能改进空间。

三是价值分析方法。立法草案说明研究，应当关注明暗、动静两条线的存在，在文书与制度、文本与活动之间，不可否认地出现着对各种价值的判断与衡量。相应判断尤其是通过立法草案说明的制度设计、具体立法草案说明文书内容所体现出来的价值倾向可能并非其本身所具的价值倾向，如具体立法草案说明文书内容的成型多在法律、法规、规章草案起草完成之后，立法草案说明文书内容所体现的价值倾向多为已经完成的立法活动中取得多数支持的价值倾向。然而，此种现实情境并不否定，立法草案说明生成与运用过程中存在着价值判断与价值问题。结合《立法法》第54条相关的认知偏差来看，专题性研究至少必须回应附随提出立法草案说明制度设计与运作过程中民主与效率的关系协调问题。

四是实证分析方法。附随提出立法草案说明制度的运作具有极强的实践指向，主要面向于立法活动、司法活动，可在搜集立法活动中已公开的草案说明文本、引发学术讨论的立法史料、立法背景资料的司法运用的框架内找寻实际案例，展现附随提出立法草案说明制度之运作的现状及不足。实证分析方法可以通过访谈调研展开，亦可通过具身观察展开。就此而言，已经公开的立法草案说明文本及相应运用活动提供了可用的研究素材；论者亦可积极参与立法活动接触立法草案说明的撰写与运用，推动立法草案说明生成与运用的最直观感受生成。

五是比较分析方法。社会科学研究中的“比较分析”，多指“根据一定的标准，对两个或两个以上有联系的事物进行考察，寻找其异同，认识事物的本质和规律并作出正确的评价”76。“比较”具有三个层次意蕴即人类的基本思维活动，工具层面的技术性具体方法，以及本体论意义上的比较视野。在宏观层面应当自觉将“比较思维”融入“立法草案说明”的研究中，密切关注其与“裁判说理”“行政行为说明理由”“立法论证”等的同与异；在微观层面，需要结合“立法草案说明”与近类似现象的关联从技术层面选用科学的比较手段，将共通性内容、差异化内容予以条分缕析的对比呈现，避免认知失之片面。

注释：

①中南财经政法大学民商法学科主办的《私法研究》，于2020年第1期以“立法资料”为主题集中刊发9篇译文，对德国、法国、奥地利、瑞士等国立法过程中的立法资料生成与运用情况作了详细解读，大致呈现了域外立法资料研究的理论图景。

②张珊珍：《婚姻法如何成为新中国第一部法律》，《学习时报》2020年3月11日。

③吴跃农：《王明与新中国第一部〈婚姻法〉》，《炎黄春秋》2001年第5期。

④中央人民政府法制委员会编：《婚姻法及其有关文件》，新华书店1950年版，第34页。

⑤董成美：《制定我国1954年宪法若干历史情况的回忆——建国以来法学界重大事件研究（三十）》，《法学》2000年第5期。

⑥刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告（一九五四年九月十五日在中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议上的报告）》，《安徽政报》1954年第3期。

⑦彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》，《中华人民共和国国务院公报》1982年第9期。

⑧田纪云：《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明——1999年3月9日在第九届全国人民代表大会第二次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第S1期。

⑨王兆国：《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明——2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，《中国人大》2004年第6期。

⑩王晨：《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明——2018年3月5日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第S1期。

⑪陕西省档案局编：《陕甘宁边区法律法规汇编》，三秦出版社2010年版，第427—429页。

⑫转引自韩伟：《陕甘宁边区的立法及其对当代民法典编纂的启示》，《北方法学》2019年第3期。

⑬甘肃省社会科学院历史研究室编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第227—234页。

⑭立法院中华民国宪法草案宣传委员会编：《中华民国宪法草案说明书》，文海出版社1940年版，第161—166页。

⑮顾昂然：《关于〈中华人民共和国立法法（草案）〉的说明——2000年3月9日在第九届全国人民代表大会第三次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2000年第2期。

⑯《彭真传》编写组编：《彭真年谱》第2卷，中央文献出版社2012年版，第422页。

⑰马利和：《试述立法活动中的法律草案说明》，《法学杂志》1991年第2期。

⑱赵立新：《浅议“立法说明”的起草》，《吉林人大》2012年第8期。

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⑳罗书平：《立法解释中的“四大问题”是什么？》，《民主与法制》2018年第24期。

㉑中国大百科全书总编辑委员会：《中国大百科全书（法学）》，中国大百科全书出版社2002年版，第81页。

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㉓张新宝：《关于〈物权法〉，并不存在一些人所称的“立法解释”》，参见微信公众号《中国法学》2016年4月23日。

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53黄文艺、杨亚非主编：《立法学》，吉林大学出版社2002年版，第116页。

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57谢勇主编：《地方立法学》，法律出版社2019年版，第173页。

58惠州学院地方立法研究院、惠州市人大常委会法制工作委员会编：《设区的市地方立法实用教程》，中山大学出版社2019年版，第157页。

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61崔立文主编：《地方立法理论与实务》，辽宁人民出版社2016年版，第110页。

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63王云奇：《地方立法技术手册》，中国民主法制出版社2004年版，第341页。

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65黄祥钊：《如何撰写法规规章起草说明》，《深圳市司法局》2022年3月5日。

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67张春生主编：《立法实务操作问答》，中国法制出版社2016年版，第29—31页。

68S.Frantzich,Who Makes Our Laws?The Legislative Effectiveness of Members of the U.S.Congress,Legislative Studies Quarterly,1979,4(3),pp.409-428.

69郑文睿：《立法程序的二元结构论：基于组织视角与个人视角的转换》，《西南民族大学学报》（人文社科版）2020年第6期。

70周旺生：《立法学》，北京大学出版社1988年版，第18页。

71俞吾金：《问题域外的问题》，上海人民出版社1988年版，第1—2页。

72强世功：《“法治中国”的道路选择——从法律帝国到多元主义法治共和国》，《文化纵横》2014年第4期。

73胡弘弘、姜明坤：《“导师制+学团制+项目制”融通式地方立法人才培养模式研究》，张文显主编：《中国法学教育年刊》，法律出版社2021年版，第175—185页。

74邓世豹：《超越司法中心主义——面向全面实施依法治国的法治人才培养》，《法学评论》2016年第4期。

75刘诚：《面向“制度上游”的法学教育》，《法学教育研究》2021年第3期。

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