优化小区治理的路径探析——以四川小区治理实践为例

刘伟

（中共四川省委省直机关党校 四川成都 610017）

国家治理既需要宏观的整体推进，也需要微观的重点突破。党的十九届四中全会提出“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，夯实基层社会治理基础”。2020年7月，习近平总书记在吉林考察时指出，一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。社会治理是国家治理的重要方面，小区治理是社会治理的微观单元。小区治理见证着国家治理与社会治理的发展历程，也从“微治理”的角度推进着国家治理与社会治理。

一、优化小区治理是新时代的呼唤

当前，在建设社会主义现代化国家的新征程上，为满足人民对美好生活的向往，许多地方提出建设高品质生活宜居地的目标。建设高品质生活宜居地，关键是强化人口吸纳和综合服务功能，充分彰显优美生态、现代气息、多彩人文和安逸生活，缔造安居乐业的良好环境。这既需要构建一个包括绿色的生态环境、安全的治安环境、出行便利的交通环境与多姿多彩的人文环境在内的大环境，也需要构建一个工作之余可以闲情逸致生活、悠闲惬意休息的小环境。这个小环境在哪里？在人民群众居住的小区。

基础不牢，地动山摇。建设高品质生活宜居地，迫切需要把小区这个小环境建设好，因为小区是社会治理的最末端，是居民生活的最基本单元，人民群众对高品质生活宜居地最直观、最真实的感受在小区，老百姓生活的大多数烦心事、操心事也发生在小区。小区治理得好，把小区建设成人民群众情感的共同体与心灵的归属地，人民群众的获得感、幸福感、安全感才会不断提升。可以说，小区治理是推动高品质生活宜居地建设的切入点。故而有学者指出：“将社会治理单元进一步下沉到小区，并在小区层面创新与完善社会治理体制，是现阶段社会治理实践的重要走向。”[1]

二、小区治理的现状及原因分析

近年来，四川各地随着新型城镇化与公园城市建设的大力推进，小区居民的居住条件大为改善，基本实现了“住有所居”。在实现“住有所居”之后，人民群众对生活有着更高层次的期盼，那就是：“高品质宜居”。人民群众居住的地方是不是高品质生活宜居地？通过对四川省直机关党校主体班125名学员以及成都、绵阳、南充、宜宾4个市16个小区的居民和社区干部的调查问卷与座谈研讨，发现许多小区的居民住得不舒适、不安逸，还存在如下问题：一部分老旧小区失修失管，脏乱差现象突出；一些安置房小区居民行为习惯不尽文明，车辆乱停乱放、阻碍消防通道现象屡见不鲜；一些商品房小区物业管理不规范、服务不到位，维修资金使用难，共有部分权益纠纷多。这些问题可以分为四类，一是涉及“物”，就是绿化、电梯、道路等公共设施的功能发挥。二是涉及“人”，就是指邻里是否相互影响、和谐相处，这关系着小区居民的生活质量。三是涉及“空间”，分为私人空间与公共空间。居民希望私人空间不受侵扰，期盼公共空间能充分满足需要。譬如，车位就属于公共空间，车位使用的矛盾在小区治理中，尤其在老旧小区治理中，就容易出现僧多粥少的矛盾。四是涉及“风险”，就是指煤气使用、高空抛物、小区治安环境等因素给居民带来的风险。

这四类因素，最核心的是“人”，也就是小区治理的主体。调研显示，小区治理出现问题的根本原因在于小区缺少统一的领导力量，小区业主、业主委员会、物业公司、社区“两委”等治理主体在一定程度上偏离了其职责本位，导致小区治理结构失衡，基层群众满意度不高。具体表现为：

第一，小区业主各自为政、一团散沙。小区业主是小区治理的天然主体，但现实中，大多数业主主人翁意识不足，消费理念不成熟，权利意识淡薄，对小区事务不太关心，参与小区治理程度较低，从众心理严重。少部分热心的业主由于参与渠道狭窄也渐渐心灰意冷。同时，有的业主自身行为不规范，导致小区治理矛盾重重。譬如，有的业主只想享受服务，不想缴纳费用。有的业主拖欠物业费用、违规搭建、违规停车、乱占绿地、不文明养犬、破坏小区环境等现象屡屡发生，影响了大多数人对“高品质生活”的向往。小区居民的“共治”大多处于无序状态。

第二，业主委员会成立难、有序运行难、群众监督难。调研显示，业主委员会组建严重滞后，许多小区没有成立业主委员会。有些住宅小区虽然成立了业主委员会，但组织松散，责、权、利不一致，业主委员会工作积极性不高，工作开展也往往流于形式，在维护业主利益、协调业主与物业公司关系等方面发挥作用有限。调研中，居民对业主委员会纷纷“吐槽”，认为“小区的业委会一点作用都没有，就是个摆设，”“业委会跟物业是一家的，物业怎么说他们就怎么干”等等。同时，业主委员会在操作执行中存在着不公开、不征询、花钱不审计等不规范行为，导致对业主委员会的监管较难。小区居民通过业主委员会的载体达成“自治”的目标不易实现。

第三、物业公司服务不到位。物业公司是为小区业主提供服务的主体。现实中，物业公司因“先天缺陷”与“后天不足”，导致服务总是不到位。“先天缺陷”体现为：一方面，一些老旧小区没有物业公司愿意进入，问题成堆无法解决。另一方面，物业公司进入机制存在先天不足。多数新建小区物业公司是由开发商组建或者指定，与开发商存在着裙带关系，导致物业市场没有形成有效的竞争和约束机制，带来许多问题。譬如，小区前期物业公司由于进入门槛低，导致规模小、资质低的企业充斥市场，服务水平就难以满足要求。还有，部分小区前期规划建设遗留的老问题导致后期物业收费、管理、服务难。“后天不足”体现为：一是物业公司自身定位不准，摆不清自己的“位置”。物业公司常以管理者自居，不把业主当“上帝”，服务意识差，从业人员素质偏低，提供服务质量差。大多数物业公司规模较小，人员配备少，服务内容单一，主要是打扫卫生，运垃圾，维修水电暖、疏通管道等日常小事，对居民高质量的服务要求，常常无力承担。二是物业费收费标准设置不合理，物业公司勉强运转。物业公司为维持经营平衡，通常会降低服务标准，业主不甚满意就会拒交物业费，而物业公司收费不足只有降低服务标准，这就形成了恶性循环。三是物业管理服务“错位”。一方面，在现行市—区—街道—社区社会治理体制下，物业公司承担了社区部分行政化管理服务事项，也掌握着小区资源的分配与使用，在公共区域服务、共有资源收益、物业专项维修资金使用、物业费用收支等方面与业主产生权益纠纷；另一方面，物业公司管理手段缺乏，对小区业主违规问题缺乏有效约束与管理，导致居民小区内诸如高空抛物、噪声扰民等问题无法解决，小区治理出现“真空”。

第四、社区“两委”等组织“心有余而力不足”。社区党委是小区治理的核心力量，却心有余而力不足，未能充分发挥作用。目前，居民小区普遍存在党建缺失，党组织的战斗堡垒作用发挥不好，基层党建和社会治理存在“两张皮”现象。究其原因，一是因为社区党组织按照党员在职情况、组织关系转接顺序等方式设立，党的组织覆盖和工作覆盖落后于小区治理的需要，党建工作人少事多，工作覆盖率较低，党组织发挥的作用相对有限。二是小区在职党员和退休党员的党员身份意识不强烈，在居住的小区普遍“隐身”或“潜水”，处于一盘散沙状态，对小区事务与普通群众一样不支持、不反对、不关心，没有积极参与小区治理活动。三是党组织从社区到小区到楼栋，越往下组织结构越弱、作用发挥越弱，群众感受不到党组织的温度，党员的先锋模范作用发挥不好。与此同时，作为基层群众自治组织的社区居民委员会本应该在引领小区居民实现自治方面发挥积极主动作用，在现实中却是行政化趋势严重，承接了上级政府部署安排的诸多政务工作，未能积极参与到业主委员会的组建与日常运行中，没有切实发挥引导居民自治的作用，没有足够精力为社区居民提供周到的服务。除社区“两委”之外，其他主体参与也非常有限，譬如大多数政府职能部门工作不进小区，行政监管缺乏；社会组织大多处于培育孵化之中，参与小区治理还处于萌芽状态。

由此可见，在缺少统一领导力量的小区治理结构中，小区业主一团散沙，业主委员会形同虚设，社区“两委”等组织“心有余而力不足”，实际上，直接参与管理的力量就只有物业公司。在相对强势的物业公司未能按照市场规则提供优质的物业服务时，分散的、个体的小区居民或者选择忍让，或者选择拒交物业费，或者选择与物业公司激烈对抗。在缺乏理性沟通交流平台的情况下，业主与物业公司之间冲突频现，甚至激发为刑事案件或群体性事件，人民群众对“高品质生活宜居地”的向往常化为泡影。

三、优化小区治理的路径探析

小区的“小治理”，影响的是群众的“大生活”，是国家治理体系中的一篇“大文章”。小区治理是个系统工程，头痛医头，脚痛医脚，显然解决不了问题。小区治理，必须“符合小区居民美好生活需要的生活秩序构建，需要整合多种力量，激活多种治理资源，挖掘多元治理潜能。”[2]优化小区治理，关键是完善小区治理结构，当务之急是小区党组织要尽快亮出身份、亮明身份、亮好身份，以党建引领促进小区治理主体回归职能本位，形成合力，为小区居民提供无微不至的温馨服务，不断满足人民群众对“高品质生活宜居地”的向往。

第一，澄清理论误区，加强理论研究。

理论是行动的先导，小区治理需要清晰的理论为指引。调研显示，党员干部与基层群众对小区治理存在诸多模糊认识甚至误区，影响着小区治理的有效推进。一是认为越是基层，越要实行“自治”。在这种传统“自治”思维定势中，党与国家机构需要置身事外，否则小区便无法实现自治。二是认为业主与物业公司的关系仅是合同关系，业主与物业发生纠纷仅受市场法则的调整，党和政府无需介入。这导致在理论研究中党建维度与政府维度相对欠缺，在基层治理实践中党的领导相对弱化，基层人民群众感受不到党与政府的温暖。对此，亟待澄清理论误区，加强小区治理，尤其是党建引领小区治理的理论研究。理论研究者要转换小区治理研究的视角，推动小区治理从“经济组织治理”迈向“党组织治理”，及时将创新理论转化为小区治理的实践举措。政府部门要定期开展小区治理的经验总结与交流，专门分析小区治理存在的问题、取得的成绩与改进举措，争取形成、提炼出一批具有中国特色的小区治理好经验和好做法。

第二，推动政策向“最后一百米”的小区延伸。

当前，各地推进城乡基层治理工作的落脚点大多在社区一级。以四川为例，已启动城乡社区治理试点示范3年行动计划，试点示范拟确定创建100个基层治理省级示范社区。然而，相较于社区，小区才是居民生活最基本单元，是基层治理的最末端。党校学员问卷调研显示，85%以上学员认为自己的生活与社区并不相关，更多的感受来自小区。为此，各地应将基层治理试点示范推进到“最后一百米”的小区。当前，四川一些地方，比如成都，正在开展示范小区创建活动试点，这是良好的开端。在推进示范小区创建中，要同步打造党建示范点，并建立健全小区治理考核标准。同时，把小区治理写入各地国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要，推动小区治理工作迈上新台阶。

第三，小区党组织要尽快“亮明身份”。

如何破解小区治理一团散沙、群龙无首的局面？如何让业主委员会充分发挥自治作用，让物业公司提供高质量服务？2018年以来，四川开启以居民小区党建引领城市基层“微治理”的步伐，出台了《关于加强城镇居民小区党建工作的意见》，一些居民小区党组织陆续建立，初步形成了党建引领小区治理的框架。这是坚持党的全面领导在基层落实的体现。落实“支部建在连上”的优良传统，推动全面从严治党向基层延伸，就该延伸到社区党委，更要延伸到小区党支部。小区治理的领导核心是党组织，把党的十九届四中全会提出的“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”落实在小区治理实践中，有利于巩固党的执政基础与推进国家长治久安。但党建引领小区治理存在的问题是，小区党支部建立不尽规范，居民对党支部的感知度较低，党支部领导核心作用发挥有限。调研显示，除社区干部外，90%的受访基层群众没有感觉到小区党支部存在。为此建议，第一，以单个居民小区为单元，重新调整和设立居民小区党支部。第二，小区党支部要亮出身份。在小区门口挂出小区党支部的牌子，在小区设立党支部的办公场所。第三，明确小区党支部权力。加强社区党组织对小区党支部的领导和管理；明确小区党支部为小区治理的领导核心，领导小区各类组织和各项工作；赋予小区党支部议事、建议、人事、监督和评议等权力。

第四，小区党组织要“亮好身份”。

小区党组织在“亮明身份”之后，还要“亮好身份”。一是理顺治理结构。小区治理的根本问题在于小区治理结构混乱，治理主体职能缺位或错位。在小区党组织亮出身份后，要以党建引领促使治理主体各归其位。对没有建立业主委员会的小区，要推动应建尽建，对有业主委员会的，要促使其良好运行；对物业公司，要监督其搞好管理与服务；对社会组织，要培育其茁壮成长；对自身建设，要充分调动党员尤其是“隐身党员”的作用，把小区党支部建成坚实的战斗堡垒。二是构建良好的小区治理体制机制。对于小区内部能自主解决的问题，小区党支部要牵头组织各方协商决策，然后统筹监督各治理主体实施；而对超出小区权责范围的公共事项，要报告街道党工委、社区党委以及职能部门协同联动加以解决。三是创新党建引领的保障举措。在组织保障上，推进党组织成员按照法定程序与居民小组、业主委员会、物业公司党员负责人交叉任职，实现党的领导与居民自治有机融合。在经费保障上，完善多渠道筹措、多元化投入的小区党建工作经费保障机制，县级以上党委组织部门用留存党费给予支持，地方财政给予适当补助。在工作考核上，按照小区党员参与率、社会组织与居民参与率、群众满意度三个指标，对小区党支部履职情况开展等级评定。在干部培养上，把小区党组织书记纳入社区后备干部培养，特别优秀的，可按规定程序担任社区“两委”成员。

四、结语

小区治理是基层治理的基础，小区治，居民安，社会稳。优化小区治理的关键，是在党组织的领导下实现政府、居民、物业公司、社会组织的协同共治。实践中要激活多元资源，防止小区治理出现内卷化。其实，小区居民具有自我管理、自我服务的潜能，关键是需要党员与优秀份子的带动与示范。物业公司能为业主提供良好的服务，关键是要理顺物业公司与居民的关系。业主委员会也能发挥维护居民权益的作用，关键是要为业主委员会的运行提供良好的运行机制。“实践证明，以小区党建创新引领小区治理是符合我国制度和治理体系的关键举措。”[3]党建引领小区治理，小区治理的空间会越来越广阔，居民的幸福指数会不断提高。需要说明的是，鉴于不同小区具有不同治理基础，面临不同问题，所以在实践中要探索适合不同类型、不同规模的小区的治理机制。小区治理要充分考虑各地经济社会发展水平，防止脱离小区居民实际生活需要的趋向。