应对人口老龄化挑战的生育政策研究*

杨良初

(中国财政科学研究院社会发展研究中心，北京，100142)

一、引言

生育政策是指由政府制定或在政府指导下制定的规范育龄夫妇生育行为的具有行政执行力的政策或准则[1]。分析人口生育政策对我国人口老龄化的影响对未来我国人口与经济的协调发展具有非常重要的意义。从20世纪80年代初开始，我国生育政策先后经历了五个阶段的转变，具体为倡导一对夫妇只生一个孩子的“独生子女”政策、“双独二孩”政策、“单独二孩”政策、“全面二孩”政策、“全面三孩”政策。按照生命周期理论，如果生育率上升与人口老龄化率上升同时出现，则人口老龄化状况可以得到缓解[2-3]；如果生育率下降与人口老龄化率上升并存，就会形成少子老龄化问题，老龄化程度加剧[4-5]。生育率的提高可在一定程度上减缓老龄化速度，增加适龄劳动力供给。制定科学的生育政策就是通过调节人口在不同年龄阶段的分布，促进人口均衡发展，达成人口总量、人口结构与经济发展水平的协调。

出现人口老龄化有两方面的重要原因：一是生活水平、医疗卫生条件提高带来人口预期寿命的延长[6-8]；二是政策、生育意愿等因素导致生育水平的下降，进而人口结构发生变化[9-10]。中国的人口老龄化同样主要源自这两个原因。本文采用老龄人口比重衡量老龄化程度。老龄人口比重又称老年系数，指老年人口占总人口的比重，通常用百分比表示。它是现有人口老龄化指标中使用最广泛的一个。

人口自然增长率是我国人口出生率减去死亡率的净值。出生率和死亡率对自然增长率产生直接影响，而经济发展、生育政策和社会文化因素会对人口自然增长率产生间接影响[11-13]。经济发展会通过影响人们的收入水平，进而影响人们的生育意愿，引发人口出生率的变化。同时，经济的发展也会促进医疗卫生条件的改善，降低人口死亡率，延长平均预期寿命，进而影响人口自然增长率的变动。生育政策能够直接导致人口自然增长率的变化。我国的人口自然增长率在1965—1970年的5年间下降了不到1‰，而在1970—1975年的5年间下降了超过10‰，这与我国在不同阶段提出的计划生育政策密不可分。社会文化因素也能导致人口自然增长率变动，随着受教育程度的提高，人们的观念逐渐改变，更注重孩子的质量而不是孩子的数量。人们平均初婚年龄和平均初育年龄的推迟不仅受到计划生育政策的影响，还与受教育年限的延长、生活压力等因素密切相关[14]。

老年人口比重和人口自然增长率之间的关系是复杂的。社会老龄化对生育意愿的影响可以分为促进作用和阻碍作用两方面。一方面，老年人口比重的提高能够通过增加家庭收入和社会生育规劝提高家庭的生育意愿。老年人的退休收入不仅能够满足个人的需求，还能够增加整个家庭的收入[15]。在我国农村，适龄生育的夫妻多是和父母同住；在城市，即使子女和父母不同住，他们之间也常有密切的收入分配联系。另外，很多老年人受多子多福等传统观念的影响，会规劝新婚夫妻多生育小孩。由此，老年人口比重的提高能够通对人口自然增长率起到一定的促进作用。另一方面，老年人口比重的提高会通过家庭支出的增长对生育意愿产生阻碍作用[16-17]。我国老年人失能期相比发达国家更长，失能老年医疗护理支出费用巨大，家庭在此方面经济负担过重会降低子女的生育意愿。

二、人口自然增长率与老龄化关系的实证检验

(一)数据来源

本文基于2001—2018年《中国统计年鉴》，统计2001—2017年的总人口指标与老年人口指标，考察社会生育意愿和社会老龄化程度。具体数值描述性统计情况如表1所示。

表1 变量描述性统计

(二)人口自然增长率与老年人口比重的变化趋势

我国的自然增长率与老年人口比重如表2所示。从表2、图1及图2可以看出：2001—2017年，我国人口自然增长率先在很长一段时间里持续下降，后波动反弹，我国人口出生率和人口自然增长率几乎为同趋势变动，而人口死亡率稳定在7‰左右；65岁老年人口比重则呈持续上升趋势，逐步突破11%的大关。

表2 2001—2017年我国总人口及老年人口数据

(续表2)

图1 2001—2017年人口自然增长率、死亡率与出生率趋势

图2 2001—2017年老年人口比重趋势

(三)人口自然增长率与老年人口比重之间的关系

1.VAR模型简介

本文采用向量自回归(Vector Auto-Regression，简称VAR)模型分析人口自然增长率与老年人口比重之间的关系。VAR模型从数据出发建立一组相互联系的方程，避免了单方程计量经济模型不能描述变量之间相互影响关系的缺陷，因此通常被用于研究相互联系的时间序列变量的动态变化规律。

一般的不含外生变量的VAR(p)模型的数学形式如下：

Yt=α+φ1Yt-1+φ2Yt-2+…+φpYt-p+εt

(1)

在上式中，Yt是m维变量序列；φi(i=1，…，p) 是待估的参数矩阵，εt为随机扰动项，p为最大滞后期。VAR模型要求序列是平稳的。如果序列不平稳，则可以运用差分平稳的序列建立该模型。

因此，本文拟建立的VAR模型形式为：

(2)

其中，oldratio指老龄人口比重，naturalgrowthrate指人口自然增长率，α0指回归常数项，Ak指滞后k期回归系数，A1即滞后1期回归系数。

2.平稳性检验

为了避免所采用的时间序列数据不平稳而出现“伪回归问题”，在构建VAR模型之前需要对各时间序列的数据进行平稳性检验。本文采用ADF单位根检验法对原时间序列即水平序列的数据进行平稳性检验，检验结果见表3。

表3 水平序列的ADF检验结果

从表3中可以看出，老年人口比重不论在何种显著性水平下均没有通过检验，也就是说原水平序列是不平稳的。而人口自然增长率在10%的显著性水平上平稳，但在5%和1%的显著性水平下仍未能通过单位根检验。因此，本文需要先对水平序列进行一阶差分处理，再对差分序列进行ADF单位根检验。检验结果如表4所示。

表4 一阶差分序列的ADF检验结果

从表4可以发现，经过一阶差分处理的变量都通过了ADF检验，其中一阶差分的老年人口比重在5%的显著性水平下通过了单位根检验，而一阶差分的人口自然增长率在1%的水平下显著。原水平序列是一阶单整的，符合建立VAR模型的条件。因此，可以在差分序列的基础上建立VAR 模型。

3.VAR模型的建立及稳定性检验

在建立VAR模型之前，确定最优滞后期是非常重要的。因为最优滞后期取值不当会直接影响模型的准确性和计量的效果。一般对滞后阶数选择的判断准则是ACI值、HQIC值或SBIC值越小原则。本文采用Stata 14软件来确定最优滞后期，结果如表5所示。

表5 VAR模型最优滞后阶数检验结果

表5显示，AIC值、HQIC值和SBIC值同时在滞后四阶时达到最小值，因此本文选择4作为最优滞后阶数，由此建立如下VAR模型：

(3)

方程(3)显示了老年人口比重与人口自然增长率之间的关系。其中，Doldratio为差分后的老龄人口比重，Dnatural-growthrate为差分后的人口自然增长率。滞后四期的人口自然增长率对老年人口比重产生显著的正向影响。

在估计完模型之后，本文通过AR根图来对VAR模型的稳定性进行检验。如图3所示，绝大部分方程根的倒数均位于单位圆内，只有一个方程根的倒数在单位圆外，说明模型整体具有稳定性，且数据的影响持续性较强。

图3 VAR模型的AR根图

4.Johansen协整检验

由于水平序列是不平稳的，因此需要通过协整检验来考察变量之间是否存在稳定的长期均衡关系。本文通过Johansen检验方法来进行协整检验，检验的结果见表6。

表6 Johansen协整检验结果

通过表6可以看出：在rank=0时，迹统计量的值大于5%显著性水平的临界值，因而应该拒绝不存在协整关系的原假设；在rank=1时，迹统计量的值小于5%显著性水平的临界值，因而应该接受不存在协整关系的原假设。综合判断，协整关系的个数为1。因此，VAR模型的变量序列之间存在长期的协整关系。

5.脉冲响应函数和方差分解

脉冲响应函数描述了模型内生变量对误差冲击的反应。图4是期数为10期的VAR模型的脉冲响应图，其中，上半部分图显示的是老年人口比重受到人口自然增长率影响的短期脉冲响应效果，下半部分显示的是人口自然增长率受到老年人口比重影响的短期脉冲响应效果。

图4 VAR模型的脉冲响应图

从图4上半部分可以看出，老年人口比重对人口自然增长率的影响较小，几乎可以忽略不计。而从图4的下半部分可以看出，人口自然增长率对老年人口比重的影响从第4期开始显现，并且影响幅度越来越大。

在以上分析基础上，本文继续考察方差分解结果。方差分解衡量了影响内生变量的外部冲击的贡献度。如表7显示，人口自然增长率对老年人口比重的影响逐渐累积，第4年开始影响效果逐渐稳定。

表7 VAR模型的方差分解表

(四)研究结论

1.人口自然增长率的变化反映了生育意愿的变化

2001—2017年人口自然增长率总体呈现先减后增的变化趋势，反映了家庭生育意愿的变化。家庭的生育意愿本质上是经济决策。根据马尔萨斯的人口理论，孩子是花费固定成本并为未来提供劳动收入回报的资本品。当抚养孩子的成本大于收益的时候，家庭将减少生育。此外，生育意愿还受政策和观念等社会因素的影响。2014年后人口自然增长率出现波动，说明家庭生育意愿的促进因素和阻碍因素在相互博弈：经济的富足、政策的放开、传统生育观念的延续对人口自然增长率起到促进作用；但是生育成本和就业竞争压力的增加也在一定程度上抑制了自然增长率。

2.人口自然增长率是生育政策变化的外在表现

2013年前我国仍然实行“一对夫妇只能生育一个孩子”的生育政策， 2001—2013年人口自然增长率和出生率呈“先剧烈，后平缓”的总体下降趋势，2013年我国人口自然增长率为4.92‰。2013年11月我国启动了“单独二孩”生育政策，2014年人口自然增长率显著提高到5.21‰。2015年10月我国启动了“全面二孩”生育政策，2016年人口自然增长率再次拉升至5.86‰。可见，短期内生育政策调整对拉动人口自然增长率起到了一定的推动作用。

3.人口自然增长率提升可以显著改善人口结构

人口自然增长率的提升增加了少儿在总人口中的比重，使适龄劳动人口增加，进而降低老年抚养比和人口老龄化率，或者减缓人口老龄化率上升速度。由此，少子化、老龄化状况均可以改善。反之，少子化问题如果得不到改变，就会加深人口老龄化危机。

三、生育政策实施效果的制约因素

从前文分析不难看出，实施鼓励生育的政策有利于遏制人口自然增长率下滑的趋势，以及改善人口结构，是积极应对人口老龄化的重要方式。但是，2015年“全面二孩”政策的实施，仅带动了2016年人口自然增长率的反弹，2017年我国人口自然增长率又开始下滑。可见，“二孩”政策后劲不足。在“全面三孩”政策背景下，探讨影响居民生育政策的微观及宏观原因有重要的理论与实际价值。本文从五个方面归纳了生育政策实施效果的制约因素。

(一)生育观念发生改变

中国长期处于农耕社会，传统的养老观念对人们的生育观念产生极大的影响。例如，在农耕时代，男子可以成为家庭劳动力，生男孩越多，父母养老越有保障，而女孩长大就要嫁人，不能作为家庭劳动力。此外，家庭生育的孩子大多随父姓，传统观念里男孩可以传宗接代和养老。因此，整个社会更重视生育男孩。在传统生育观念的影响下，我国人口基数巨大，而且常常伴随性别比失调。随着我国工业化与城镇化的快速推进，传统的生育观念日益受到挑战[18]。20世纪70年代末，因为人口快速增长，国家实行了“一对夫妇只生一个孩子”的独生子女政策。强制的计划生育政策也促使生育观念发生变化。改革开放以来，特别是20世纪90年代社会主义市场经济体制建立以来，我国工业化与城镇化快速发展，城乡社会保障体系逐渐建立，“养儿防老”的传统观念逐渐被打破，少生优生等现代生育观念逐渐普及[19]。

(二)就业竞争日趋激烈

生产力的发展将人们从土地上解放出来，职业形式多样化。随着我国产业信息化、数字化转型的加速推进，社会在知识和技能方面对适龄劳动力提出越来越高的要求。面对激烈的就业竞争，人们往往需要通过重新学习、参加培训、继续深造等途径提升自己的人力资本，进而找到收入较高的工作。这一过程需要花费大量的时间，尤其对于女性来说，在经历孕期和产假两个时期之后，还要对孩子进行抚养和教育，其职业竞争力大受影响。由此，更多人选择推迟生育的时间或减少生育的数量。

(三)养育成本上升

生育孩子要考虑抚养成本(包括怀孕、喂养和教育成本)，还要考虑时间成本、机会成本。孩子受教育时间越长，家庭的生活成本越高。此外，抚养孩子可能会让父母，尤其是母亲，放弃很多更好的职业发展机会。对于普通家庭而言，生育一个孩子的家庭育儿成本低，教育等人力资本投入情况明显优于“二孩”以上家庭，夫妻双方也有更多时间与资金规划自身发展及家庭建设。此外，不同城市的抚养成本相差较大，一线城市高于二线城市，二线城市高于三、四线城市。由于养育成本持续攀升，许多工薪阶层对生育和培养下一代持观望态度，或把可用来抚养小孩的支出用于提高自身的生活质量[20]。

(四)政府财政政策配套不到位

虽然政府财政一定程度上支持了人口生育政策，但相关举措不系统、不到位。一是缺乏对生育“二孩”“三孩”家庭的奖励支出。二是对生育孩子的困难家庭支持力度不够，与儿童生活、教育有关的救助制度还需要更多的财政资金。三是财政公共支出结构中儿童教育与医疗健康支出的比例有待提高。四是对生产和经营儿童食品及用品的企业缺乏税收优惠政策的支持，不利于居民降低养育成本。

(五)限制生育的措施没有得到及时调整

在实行“全面二孩”政策后，计划生育政策时期延续下来的一些生育惩罚性措施未及时取消，有的地方政府甚至仍能通过计生罚款取得数量可观的收入。例如，部分地区对没有取得准生证的“一孩”或“二孩”的家庭，仍按照计生社会抚养费征收规定收取社会抚养费。此外，不按规定生育的个人和家庭，还会在孩子上户口、上学、就业等方面受到种种限制。如果不能将传统的被动限制政策及时转化为主动引导政策，解除这些生育惩罚措施，那么“全面三孩”政策的实施效果将大打折扣。

四、政策建议

面对当前我国人口自然增长率下滑、人口老龄化速度加快的严峻形势，各级政府应充分认识落实“全面三孩”政策的重要性。人是生产力最基本的构成要素，没有高素质的劳动力，经济发展、民族复兴都是一句空话。保持合理的人口出生率与自然增长率，确保未来高素质劳动力的供给，“熨平”人口老龄化的高峰，是实现人口与经济协调发展的重要保证。因此，要把人口合理增长看成与经济增长同等重要的大事，保障公民行使生育权，促进人口长期高质量均衡发展。由此，本文提出以下政策建议。

(一)加强财政配套保障

1.财政保障生育奖励制度

建议地方财政部门为履行生育相关手续并得到批准的生育“二孩”“三孩”家庭父母一方，提供奖励基金。“二孩”“三孩”生育奖励基金来源如下：一是地方政府征收的计划生育社会抚养费和罚款；二是中央财政的“二孩”“三孩”奖励基金专项转移支付，具体地，建议西部地区奖励基金完全由中央财政承担，中部和东北地区奖励基金由中央财政和地方财政各承担50%，东部地区奖励基金完全由地方财政承担。此外，对“二孩”“三孩”奖励基金领取审核与汇总严格监管，防止虚报冒领情况发生。

2.财政保障困难家庭儿童生活和教育补助制度

鉴于当前养儿成本高，一般收入和经济困难家庭“不敢生”“生不起”的突出问题，建议政府建立困难家庭儿童生活和教育补助制度，为人均收入低于当地低保线的生育“一孩”“二孩”“三孩”的家庭，每月发放一定的儿童抚养补助(从孩子出生日起计算)，帮助这些家庭减轻抚养负担，保障这些家庭的儿童的基本生活和教育权利。制度资金来源由地方财政安排，困难地方可通过预算上报上级财政申请补助。地方政府卫健部门配合民政部门做好申请对象家庭收入审查工作，为符合条件的家庭发给儿童抚养补助证，督促补助家庭做好儿童抚养、教育工作，提升补助资金的使用效果。

3.调整财政支出结构，增加对幼儿教育和妇女儿童医疗保健的投入

总体来看，当前我国学前教育财政投入相对不足，还无法满足普惠性学前教育事业快速发展的需要。从中央到地方的政府预算中，学前教育财政投入仍采用专项经费的形式，这种“非制度性经费”难以保障公办幼儿园获得稳定长效的财政支持[21]。因此，需要各级财政加大对幼儿教育的投入，建设一批规范化、收费低、质量高的普惠性幼儿园。并可运用财政补贴和税收优惠手段，鼓励社会力量有序参与幼儿教育的投入。此外，还要把妇幼医疗和健康摆在我国医疗卫生体系建设的重要位置，加大各级财政对妇幼医院儿科与妇产科的建设与投入，提高医疗服务质量，在“全面三孩”政策背景下，保证医疗资源充足，使妇女儿童得到高质量医疗健康服务。

(二)对儿童食品、用品生产经营企业给予税收优惠并加强监管

卫健部门应对生产经营儿童食品及用品的企业，加强价格管理与质量监督。定期检查相关企业的生产经营条件与环境，使其符合卫生要求。市场管理部门应对儿童生活必需品价格进行监督，防止定价过高损害儿童家庭利益。此外，建议对生产经营儿童食品及用品的企业实施一定的税收优惠政策。因为价格控制的原因，这类生产经营企业的经营利润空间受到一定限制。国家可适当从企业所得税方面给予这类企业优惠，通过增加税前扣除额或者降低税率，使这类企业获得适当的补偿，激励其提供质优价廉的儿童食品及用品。

(三)完善生育保险制度及生育福利制度

2021年6月，中共中央政治局审议了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，强调完善生育休假与生育保险制度。建议增加生育“二孩”“三孩”母亲的生育津贴、产假、哺乳时间及父亲的陪护假，充分保障婴儿的照顾质量。实行育儿假制度，根据生育孩子的数量，每年给予有6岁以下儿童的家庭的父母一定的带薪假期，津贴由生育保险基金支付[22]。使生育保险覆盖所有育龄女性，进一步扩大生育保险的支付范围，提高生育保险待遇，简化报销手续。

(四)保障育儿家庭的就业权益

为抚养婴幼儿家庭的父母提供就业信息服务、就业指导和就业培训，帮助全职照顾年幼子女的父母顺利实现再就业。鼓励用人单位为承担家庭育儿责任的父母提供弹性工作制，给予其灵活选择工作时间、工作地点的权力。此外，企业承担了主要的生育福利成本，是女性遭遇就业歧视等问题的重要原因。因而，政府应建立合理生育成本分担机制，对企业实施生育税收优惠政策，减少企业承担的生育成本。例如，如果企业录用一定比例的女性员工并且不存在孕期解除合同情况的，可以在税收方面适当减免。

(五)健全生育立法，及时调整不合时宜的生育政策措施

应及时清理“独生子女”政策、“单独二孩”政策和“全面二孩”政策实施时期的一些限制和惩罚生育行为的措施和规定，放宽生育条件，为“全面三孩”政策落地创造宽松的社会环境。建议政府取消不符合“全面三孩”政策要求的养费征收管理规定，充分发挥“全面三孩”政策的实效性。例如，对于完全符合生育条件，未提出生育申请生育第二个、第三个子女的家庭，只要生育60天内补办出生证的，不再征收社会抚养费。2021年6月18日，国务院常务会议通过《中华人民共和国人口与计划生育法〈修正草案〉》，并决定提请全国人大常委会审议，未来该法的正式施行将为“三孩”政策的实施奠定法律和政策基础。

(六)增加优质教育资源供给，推进教育公平

第一，发展普惠托育体系，将婴幼儿照护服务纳入基本公共服务，满足家庭照顾子女的需求。第二，增加学前儿童教育供给，提高幼儿教育质量。学前教育包括幼儿园教育与儿童爱好培训，这是当前育儿成本居高不下的重要领域。地方政府教育部门负有提供学前教育、加强学前儿童培训监管的重要职责。一方面，改造现有幼儿教育设施，扩大幼儿园的招生规模，增加幼儿园教学设备，加强幼师的培训，提高幼儿教育的质量。另一方面，紧扣居民居住小区或居民比较集中区域开办新的托幼机构，扩大适龄幼儿教育规模，使每个适龄幼儿都能得到正规的学前教育，发挥幼儿园对儿童启蒙和培养爱好的作用。抓好幼师培训与学前儿童教材的编写。第三，教育部门应加强对社会举办的各种学前儿童培训机构的监督检查，对培训内容不合规或收费不合理的，采取适当的行政或法律手段予以惩罚和纠正，维护广大学前儿童接受良好教育的权利。